STS, 21 de Febrero de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Febrero 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación nº 1806/2002, interpuesto por la Junta de Andalucía, que actúa representada por su Letrado contra la sentencia de 29 de junio de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo se Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo 2490/97, en el que se impugnaba la Orden de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía de 24 de septiembre de 1997, relativa a criterios en relación con los Títulos de Formación Profesional Especifica que se integran en la Familia Profesional de Sanidad.
Siendo parte recurrida el Consejo Andaluz de Colegios Diplomados en Enfermería, que actúa representado por la Procurador D. Víctor Requejo Calvo.
Por escrito de 29 de diciembre de 1997, el Consejo Andaluz de Colegios Diplomados en Enfermería interpuso recurso contencioso administrativo, contra la Orden de la Consejera de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo termino por sentencia de 29 de junio de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Estimamos el recurso interpuesto por el Consejo Andaluz de Colegios de Enfermería contra la Orden de la Consejería de Educación y Ciencia en cuanto que incluye la facultad de efectuar técnicas de «obtención /extracción» y procesamiento de muestras. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas".
Una vez notificada la citada sentencia la Junta de Andalucía por escrito de 11 de julio de 2001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 4 de febrero de 2002, se admite el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso administrativo, en base al siguiente motivo de casación: "SEGUNDO.- Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, de conformidad con el apartado 1 d) del artículo 88 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por infracción de lo dispuesto en el art. 149.1.30 de la Constitución, en relación con la Disposición Final primera del Real Decreto 539/1995 de 7 de abril y apartado 3.3, Módulo profesional de formación de centros de trabajo."
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación interesa su desestimación.
Por providencia de 22 de noviembre de 2006, se señaló para votación y fallo el día trece de febrero del año dos mil siete, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución impugnada, refiriendo en sus Fundamentos de Derecho, entre otros, lo siguiente:
"PRIMERO. El recurso se interpuso el día 29 Diciembre de 1997 contra la Orden de la Consejería de Educación y Ciencia de 24 Septiembre de 1997, pro la que se establecen orientaciones y criterios para la elaboración de proyectos curriculares, así como la distribución horaria y los itinerarios formativos de los títulos de Formación Profesional Específica que se integran en la Familia Profesional de Sanidad, orden que incluye entre los criterios de evaluación para los Técnicos de Laboratorios el «efectuar técnicas de obtención/ extracción, y procesamiento de muestras». La demanda pone de relieve que se omitió el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, así como toda consulta a los Colegios de Diplomados de Enfermería; y que es nula por contradecir el ordenamiento jurídico la atribución a los titulados de Formación Profesional de la facultad de efectuar las técnicas antes aludidas.
La Administración arguye que la Orden impugnada se acomoda al Decreto 40/ 1996, que a su vez desarrolla el Real Decreto 676/ 1993, de 7 de Mayo, que establece las directrices generales, de los títulos en Formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas; y que el primero fue aprobado oído el Consejo Andaluz de Formación Profesional y Consejo Andaluz de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado. De acuerdo con ello, y siendo la orden impugnada norma complementaria del Decreto 40/1996 no impugnado, se siguen que la Orden recurrida aparece dotada de las debidas garantías en su procedimiento de tramitación, en la medida en que la Orden respete el contenido del Decreto en el punto controvertido de las facultades que atribuye.
La Administración deduce que la Orden se acomoda al Decreto en cuanto que el art. 3º de éste establece como uno de los objetivos de las enseñanzas correspondientes a los títulos de Formación Profesional «adaptar las técnicas de extracción/obtención de muestras biológicas humanas en función de las características del paciente y de las determinaciones analíticas solicitadas», y que el art. 5º enumera como uno de los módulos profesionales que constituye el currículo de enseñanzas la «recogida, preparación, y conservación de muestras biológicas humanas». Sin embargo, en la Orden recurrida, y en su anexo II, «Ciclo Formativo: Laboratorio de Diagnóstico Clínico. Grado: Superior» no se llevó a cabo la simple traspolación del contenido del art. 3º antes aludido, sino que el criterio de evaluación que se incluyó es el de «efectuar, interpretando en los manuales de procedimientos, las técnicas de obtención/extracción y de análisis a realizar», de suerte que la actividad no se limita a «adaptar las técnicas «en cuanto que acomodar o ajustar la ya preexistente, sino que se amplía a «efectuarlas», es decir, a «ejecutarlas», por cierto a través de una labor interpretativa de los manuales de procedimientos, actividad en absoluto prevista en el Decreto Es claro que la Orden impugnada se separa del Decreto 40/1996 al que la Administración demandada dice que se acomoda y complementa, ampliando sus términos. El recurso no es de prosperar".
En el motivo primero de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d, de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del articulo 149,1,30 de la Constitución, en relación con la Disposición Final Primera del Real Decreto 539/95 de 7 de abril y aparado 3,3 módulo profesional de formación de centros de trabajo.
Alegando, que la sentencia que recurrimos, anula un concreto párrafo del Anexo II de la Orden impugnada en cuanto incluye como criterio de evaluación de los módulos profesionales de formación, en el ciclo formativo de laboratorio de Análisis clínico "la facultad de efectuar técnicas de obtención/extracción" y procesamiento de muestras. Y esta anulación la fundamenta en la consideración de que "ejecutar" no es una actividad prevista en el Decreto Autonómico 40/1996, que solo habla de "adaptar las técnicas", cuando en su articulo 3 enumera los objetivos generales de las enseñanzas correspondientes al mencionado título de formación profesional.
Sin embargo este planteamiento, supone no tener en cuenta, que en el esquema normativo regulador del título de formación profesional de laboratorio de análisis clínico, juega en forma distinta, el Real Decreto Estatal 539/1995 en cuanto norma básica en la materia; el Decreto autonómico 40/1996 de desarrollo del mismo; y la Orden autonómica de 24 de septiembre de 1997, que desarrolla no solo el Decreto autonómico, sino que además lo asume para el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, dada la obligación de respetar el contenido mínimo de los distintos módulos profesionales.
En efecto, el Decreto autonómico, en su artículo 3 señala los objetivos generales. Pero es el Real Decreto 539/1995, el que establece en sus anexos, el contenido mínimo que necesariamente han de respetar dichos módulos, norma además de obligado acatamiento dado que se trata de normativa básica conforme a lo dispuesto en su Disposición final primera : "El presente Real Decreto que tiene carácter básico, se dicta en uso de las competencias atribuidas al Estado en el artículo 149.1.30ª de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875), así como en la Disposición adicional primera , apartado 2, de la Ley orgánica 8/1985, de 3 de julio (RCL 1985\1604, 2505 y ApNDL 4323), del Derecho a la educación, y en virtud de la habilitación que confiere al Gobierno el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo ".
Basta contrastar lo dispuesto en el Anexo II de la Orden recurrida, con lo dispuesto en los Anexos del Real Decreto 539/1995, para comprobar la absoluta identidad y respeto del contenido normativo básico. Así la Orden recurrida en su Anexo II, pag. 12956, señala como capacidad terminal "Preparar las instalaciones, equipos y muestras, en función del tipo de muestra y análisis a realizar", y como criterios de evaluación: "Efectuar, interpretando en los manuales de procedimientos, las técnicas de recogida y procesamiento de muestras, en función de las características de las mismas y tipo de análisis a realizar".
Por su parte, el Real Decreto 539/1995, en el apartado 3.3, Módulo profesional de formación en centros de trabajo, (pag. 16416), establece: "3.3.- Módulo profesional de formación en centro de trabajo. Capacidades terminales. Criterios de evaluación. Preparar las instalaciones, equipos y muestras en función del tipo de muestras y análisis a realizar. Seleccionar e interpretar los manuales técnicos de los equipos a utilizar. Obtener y registrar los datos relativos al estado, puesta en marcha y calibración de los equipos. Valorar el estado de limpieza y acondicionamiento del laboratorio. Comprobar que los elementos fundamentales del laboratorio (mobiliario, reactivos, equipos y muestras) se han preparado para el tipo de análisis a realizar. Efectuar interpretando en los manuales de procedimientos, las técnicas de recogida y procesamiento de muestras, en función de las características de las mismas y tipo de análisis a realizar. Realizar de forma diestra la recogida de muestras seleccionando el material en función del tipo de muestra y determinaciones a efectuar".
Se ve así, que la identidad con la norma básica es absoluta, siendo indispensable que se estime el presente recurso, dado que en otro caso, se daría la paradoja de solo Andalucía tendría un contenido curricular para sus técnicos de formación profesional de laboratorio de Análisis clínicos, distinto al del resto del Estado.
Asimismo, no puede olvidarse que el citado módulo de formación profesional, es de formación en centros de trabajo, donde se requiere una participación real y efectiva del alumnado en las actividades profesionales propias de la naturaleza de las funciones que han de desarrollar, de ahí que parezca razonable que dichas labores sean "efectuadas".
Y procede acoger tal motivo de casación.
Pues como adecuadamente señala la parte recurrida, la Orden aquí impugnada de 24 de septiembre de 1997, no se produce solo en desarrollo del Decreto Autonómico 40/96 de 30 de enero, sino que lo es en desarrollo y aplicación de la normativa estatal básica en la materia, el Real Decreto 539/95 de 7 de abril, del Ministerio de Educación y Ciencia, según expresamente dispone su Disposición Final Primera , y que es obviamente la razón por la que esta Sala el Tribunal Supremo pueda conocer del presente asunto, y por tanto la conformidad a derecho de la citada Orden de 24 de septiembre de 1997, vendrá de su conformidad no ya con el Decreto 40/96 de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía, sino también y al tiempo, con el Real Decreto citado 539/95 .
Y de acuerdo con lo anterior si se contrasta el contenido de los Anexos de la Orden de 24 de septiembre de 1997 y del Real Decreto 539/95, se advierte con claridad su plena conformidad, en las capacidades terminales y criterios de evaluación de los módulos profesionales de formación en centros de trabajo, a que se refieren uno y otro, pues, además de los supuestos que ha explicitado la parte recurrida en su escrito, se puede agregar que el Anexo de la Orden refiere entre otros, efectuar, interpretando en los manuales de procedimiento, las técnicas de obtención extracción y procesamiento de muestras, y el realizar de forma diestra la obtención extracción de muestras seleccionado el material y la técnica en función del tipo de muestra y determinaciones a efectuar; y el del Real Decreto, refiere entre otros, realizar análisis de bioquímica clínica, microbiológicos..... de muestras biológicas humanas, obteniéndolas, procesándolas, analizándolas, recoger,
registrar, clasificar muestras biológicas humanas, análisis de gases en sangre y recogida, preparación y conservación de muestras biológicas humanas.
Por otro lado se ha de significar, que incluso valorando exclusivamente, que no procede ya que las normas se han de valorar en su conjunto, los términos "adaptar" y "efectuar" a que se refiere la sentencia recurrida, que usan respectivamente el Decreto 40/96 y la Orden de 24 de septiembre de 1997, tampoco cabría apreciar su absoluta incompatibilidad, pues si adaptar según refiere el Diccionario de la Real Academia Española, significa, acomodar, ajustar una cosa a otra, es claro que el termino adaptar se identifica con una determinada acción, pues no se puede acomodar una cosa a otra sin realizar la actividad a que ello está dirigida.
Y a mayor abundamiento procede agregar que incluso en el supuesto de que se hubiera podido apreciar algún exceso entre el contenido de la Orden y la norma que trata de desarrollar, de acuerdo con la reiterada doctrina de esta Sala expresada en sentencias de 3 de febrero de 1999, recaída en el recurso de casación 566/95 y de 19 de febrero de 1999, recaída en los recursos de casación acumulados 552 y 558/95, tampoco ello hubiera podido tener trascendencia, pues de lo que trata la Orden de 24 de septiembre de 1997, como el Decreto 40/96 y el Real Decreto 539/95, es estrictamente de establecer el contenido de unas enseñanzas y no de regular el ejercicio de profesión ni de la sustracción o invasión de las competencias propias de otra profesión o titulados, que es la razón o fundamento ultimo de la impugnación aquí realizada, según se advierte del contenido del escrito de demanda.
Siendo por tanto procedente recordar lo ya declarado por esta Sala en el Fundamento de Derecho Séptimo de la sentencia, mas atrás citada de 19 de febrero de 1999, que refiere:
Las consideraciones restantes vertidas en las demandas, sobre la "sustracción" o invasión de competencias propias de los diplomados de enfermería por parte de los nuevos titulados, o sobre la vulneración del "contenido esencial" de la profesión de enfermero que se derivaría de la aplicación de los Reales Decretos impugnados, parten de un presupuesto que la Sala no puede compartir. Tales Reales Decretos no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna, debiendo en todo caso entenderse con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas. Como añadíamos en la sentencia, antes citada, de 8 de febrero de 1999 : "[...] además, y en la misma línea, no debe olvidarse que la norma impugnada, en lo que ahora importa, se limita a establecer los contenidos de unas enseñanzas, sin que con ello habilite a quien las supere, y obtenga así el título correspondiente, para invadir esfera alguna de actuación que esté reservada por el ordenamiento jurídico para una o unas determinadas profesiones tituladas; en otras palabras, la norma se limita a fijar las enseñanzas o estudios que son convenientes o necesarios para quien pretenda ostentar un determinado título de formación profesional, pero no habilita al así titulado para desenvolver una actividad profesional, aun relacionada con tales enseñanzas, que la Ley haya reservado para unos determinados profesionales. Es esta idea clave, y no los vocablos, términos o expresiones con los que se identifican las enseñanzas o estudios que han de seguirse, la que, una vez entendida, evita el riesgo de confusión en cuyo temor se sustenta el motivo impugnatorio."
Sin que a lo anterior obsten las sentencias que la parte recurrida cita en apoyo de su tesis, pues además de que las sentencias referidas son anteriores al Real Decreto 539/95, se ha de significar, que una de ellas se refiere a los requisitos indispensables para acceder a determinadas plazas, y las otras dos a las competencias de los técnicos de laboratorio, y en el supuesto de autos, como se ha visto de lo que se trata es de establecer las enseñanzas que han de recibir los técnicos de laboratorio y no por tanto ni de regular el ejercicio de ninguna profesión, ni de establecer o atribuir competencia alguna, cual esta Sala ha declarado, en las sentencias citadas.
La estimación del anterior motivo de casación, obliga a esta Sala de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a resolver la cuestión en los términos en que aparezca planteado el debate.
Y a este respecto, como la única cuestión debatida era la relativa a la contradicción entre la Orden impugnada y las normas que trataba de desarrollar y como ya se ha visto y declarado no solo que no existía tal incompatibilidad sino que incluso la misma, por razón de la materia carecía de trascendencia, según la reiterada doctrina de esta Sala, es procedente por todo ello estimar el recuso de casación, y desestimar el recurso contencioso administrativo.
Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.
Que estimando el motivo de casación aducido, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la Junta de Andalucía, que actúa representada por su Letrado contra la sentencia de 29 de junio de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo se Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo 2490/97, y en su virtud: PRIMERO.- Casamos y anulamos la citada sentencia. SEGUNDO.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Consejo Andaluz de Colegios Diplomados en Enfermería contra la Orden de 24 de septiembre de 1997, de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía, por aparecer la misma ajustada a derecho
en los particulares en que ha sido impugnada. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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SAP Zaragoza 175/2012, 16 de Marzo de 2012
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