STS, 12 de Enero de 2008

Por la entidad SEDES S.A. se presentó, con fecha 20 de diciembre de 2005, ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo num. Tres de Oviedo recurso de dicho orden jurisdiccional contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Oviedo, nº 20391/2005, de 20 de octubre de 2005, y contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Oviedo 2062/2006, de 6 de febrero de 2006, sobre liquidaciones practicadas en concepto de Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, con causa en las transmisiones de diversos inmuebles sitos en los edificios señalados con los números 1-3 de la c/Mateo Llana, 1-3-5 y 7 de la c/ Gozón y 2-4 de la c/ José Mª Fernández Buelta, del municipio de Oviedo.

Con fecha 9 de octubre de 2006 el citado Juzgado dictó sentencia cuya parte dispositiva contiene el siguiente pronunciamiento: "FALLO: Que debo estimar y estimo el recurso contencioso administrativo nº 481/05 interpuesto por el Procurador Sr. Antonio Alvarez en nombre y representación de SEDES S.A. contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Oviedo nº 20391/05 de 20 de octubre de 2005 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra trescientas cuarenta y siete liquidaciones practicadas en concepto de Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, con causa en las transmisiones de diversos inmuebles sitos en el edificio señalado con los nums. 1-3 de la c/ Mateo Llana, 5-7 de la c/ Gozón y 2-4 de la c/ José María Fernández Buelta y contra la Resolución de Alcaldía del Ayuntamiento de Oviedo 2062/06 de 6 de febrero de 2006 por la que se desestima el recurso de reposición de fecha 20 de octubre de 2005, interpuesto el 28 de octubre de 2005 contra las liquidaciones practicadas en concepto de Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, correspondientes a las transmisiones de sendos inmuebles sitos en el edificio señalado con los nums. 1-3 de la c/ Mateo Llana, 1-3-5-7 de la c/ Gozón y 2-4 de la c/ José María Fernández Buelta, declarando la nulidad de los actos recurridos por no ser conformes con el Ordenamiento Jurídico, sin realizar expresa imposición de las costas".

Contra la anterior sentencia la representación procesal del meritado Ayuntamiento interpuso en el plazo de tres meses, directamente ante esta Sala, el recurso establecido en el art. 100 de la Ley reguladora de la Jurisdicción mediante escrito razonado en el que se fijaba la doctrina legal que se postulaba, acompañando copia certificada de la sentencia impugnada en la que constaba la fecha de su notificación --16 de octubre de 2006 --.

Del escrito de interposición del recurso se dio traslado al Abogado del Estado, a la entidad SEDES S.A. y al Ministerio Fiscal, quedando los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el día 8 de enero de 2008, fecha en la que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

La sentencia impugnada, después de señalar las resoluciones objeto de recurso y de sintetizar las posiciones de la parte actora y de la Administración demandada, precisa que el recurrente centra su impugnación, sustancialmente, en que resulta necesario que las modificaciones catastrales hayan sido notificadas al interesado, con carácter previo a las notificaciones de las liquidaciones del IIVTNU.

Por tanto, la cuestión a resolver consiste en determinar si la Administración demandada actúa correctamente cuando determina la base imponible con apoyo en el valor de la Ponencia de Valores aprobada con posterioridad al devengo del tributo, o si, por el contrario, debía tener en cuenta el valor correspondiente al terreno.

Pues bien, a la vista del art. 108 de la LHL, es evidente que resulta de aplicación el valor del suelo, determinado de acuerdo con la modificación llevada a cabo por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, con vigencia a partir del 1 de enero de 2003, que posibilita la práctica excepcional de fijar las liquidaciones cuando se determine ulteriormente el valor catastral y refiriéndose al valor del momento del devengo, poniéndose así fin a la problemática de la falta de determinación del valor catastral al tiempo del devengo, con lo que nada cabe objetar a la actuación de la Administración desde este punto de vista.

Ahora bien, resulta acreditado que el valor catastral de los inmuebles transmitidos no fue notificado a la mercantil demandante, con anterioridad a las liquidaciones ahora recurridas. (Doc. 1 de la demanda).

Pues bien, a la vista de lo actuado la sentencia afirma lo siguiente:

1. La notificación del nuevo valor catastral a la empresa a la que se pretende aplicar, aunque se trate de la empresa trasmitente del inmueble y a otros efectos distintos del IBI, constituye presupuesto inexcusable de eficacia de las liquidaciones tributarias, como las derivadas del IIVTNU, que pretendan apoyarse en aquél, como natural consecuencia de la naturaleza de acto de gravamen que reviste la liquidación tributaria y que obliga a incorporar cumplida motivación sin indefensión, ya que no olvidemos que siendo el valor catastral dictado por Administración diferente de la municipal y con arreglo a criterios, amparo normativo y régimen impugnatorio diferente, no cabe que la empresa que recibe la liquidación del IVT pueda impugnar de forma indirecta el valor catastral que fundamenta la misma.

2. La carga de la prueba de la notificación del nuevo valor catastral corre de cargo de la Administración tributaria local, ya que, en primer lugar, la falta de notificación es una actuación negativa y por tanto la prueba ha de correr por cuenta de quien esgrime el hecho positivo de la efectiva notificación o equivalente; en segundo lugar, el dictado de un acto administrativo tributario comporta la obligación de incorporar al expediente cuantos actos constituyen su antecedente y motivación; y en tercer lugar, con arreglo al principio de facilidad probatoria que impone el art. 217.6 LEC unido al deber de la lealtad y cooperación interadministrativa que deriva del art. 4 de la LRJ, fácilmente podía la Administración municipal, en fase de instrucción o tramitación del procedimiento de gestión del tributo aquí cuestionado, haber recabado de la Administración gestora del valor catastral la acreditación de la notificación del nuevo valor a la mercantil SEDES S.A. Así pues, consta documentalmente acreditado (Doc. 1 de la demanda) la Resolución de la Gerencia Regional del Catastro de Asturias de alteración catastral de 5 de febrero de 2006, y siendo aplicable la eficacia del alta de obra nueva catastral respecto de los inmuebles resultantes, de acuerdo con el art. 17 del RD-Leg. 1/2004 el 18 de julio de 2002 y el 29 de enero de 2003 ("el día siguiente a aquél en que se produjeron los hechos, actos o negocios que originaron la incorporación o modificación catastral") pero sin poder derivar la eficacia del valor catastral (actuación de valoración material distinta del alta formal) respecto de la empresa transmitente y en relación a un ejercicio anterior sin contar con la previa notificación a esta última.

3. En consecuencia, no habiéndose acreditado la notificación del nuevo valor catastral a la empresa aquí recurrente y dado que por imperativo legal el valor catastral propio del IBI ha de tomarse en consideración a efectos del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos, hemos de considerar que este tributo ha de correr igual suerte que aquél en caso de inexistencia o ineficacia de la notificación del nuevo valor catastral, puesto que la liquidación de la plusvalía se funda en el presupuesto fáctico del valor catastral (línea argumental acogida por la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2004, rec. 3709/1999 ). Y por tanto, no teniendo noticia previa del valor catastral la empresa recurrente, o al menos, no probado en autos que ésta lo conociese, se desploma la liquidación del IVT que es su consecuencia.

4. Ni tan siquiera podría acudirse al principio de conservación de los actos, pues si bien es cierto que consta acreditada la notificación a SEDES S.A. de los nuevos valores catastrales por parte de la Gerencia Territorial del Catastro, lo que tuvo lugar el 16 de febrero de 2006, también lo es que se ha acreditado que se ha presentado la correspondiente reclamación económico administrativa (Doc. 2.2 de los aportados por la actora en el periodo de proposición de prueba), a cuyo resultado deberá estarse, con anterioridad a la práctica de las liquidaciones del IIVTNU.

Por ello, hemos de estimar el recurso y declarar la nulidad de las liquidaciones impugnadas por no ser conformes al ordenamiento jurídico y para que, en su caso, se practiquen nuevas liquidaciones, una vez que consta ya notificadas y firmes las liquidaciones.

El Ayuntamiento de Oviedo formaliza el presente recurso de casación en interés de ley por entender que la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Oviedo es errónea, debido a una aplicación e interpretación equivocada de normas emanadas del Estado. Las normas de referencia en este caso son el art. 107.2 apartado a) "in fine" del TRLHL, RDLegislativo 2/2004, de 5 de marzo (antes art. 108.3 de la LHL 39/1988, tras la notificación operada por el art. 18, apartado 33, de la Ley 50/98, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social), y el art. 17 del TR de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI), RDLegislativio 1/2004 de 5 de marzo (anteriormente art. 5.6 de la Ley del Catastro 48/2002 ).

El art. 107.2 apartado a) "in fine" del TRLHL establece respecto al valor a considerar en las transmisiones de terrenos a efectos del comúnmente denominado impuesto de plusvalía lo siguiente:

"Cuando el terreno, aun siendo de naturaleza urbana o integrado en un bien inmueble de características especiales, en el momento del devengo del impuesto, no tenga determinado valor catastral en dicho momento, el Ayuntamiento podrá practicar la liquidación cuando el referido valor catastral sea determinado, refiriendo dicho valor al momento del devengo".

Por su parte el art. 17 del TRLCI establece:

"Eficacia y notificación de los actos dictados en los procedimientos de incorporación mediante declaración, comunicación o solicitud.

Los actos dictados como consecuencia de los procedimientos regulados en este capítulo se notificarán a los interesados de conformidad con lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y tendrán efectividad al día siguiente a aquel en que se produjeron los hechos, actos o negocios que originaron la incorporación o modificación catastral, con independencia del momento en que se notifiquen".

A la vista de este último precepto entiende el Ayuntamiento recurrente que la afirmación que realiza la sentencia del Jugado de lo Contencioso nº 3 en el apartado a) de su Fundamento de Derecho Tercero al indicar que "la notificación del nuevo valor catastral a la empresa a la que se pretende aplicar, aunque se trate de las empresa transmitente del inmueble y a otros efectos distintos del IBI, constituye presupuesto inexcusable de eficacia de las liquidaciones tributarias como las derivadas del IIVTNU", contraría el tenor literal del art. 17 del TRLCI habida cuenta que el mismo establece que los actos de gestión catastral "tendrán efectividad... con independencia del momento en que se notifiquen". Se procede por tanto a inaplicar una norma de rango legal sin argumentación legal contradictoria, justificando únicamente que la naturaleza de acto de gravamen que reviste la liquidación tributaria obliga a incorporar motivación sin indefensión.

La Corporación municipal recurrente solicita que esta Sala declare como doctrina legal del art. 108.3, párrafo segundo, de la LHL, actualmente art. 107.2.a, párrafo final, del TRHL la siguiente:

"Cuando el terrero de naturaleza urbana o integrado en un bien inmueble de características especiales no tenga determinado valor catastral en el momento del devengo del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los terrenos de Naturaleza Urbana, el Ayuntamiento podrá practicar la correspondiente liquidación del mismo cuando el referido valor catastral sea determinado, refiriendo dicho valor al momento del devengo, y con independencia de las notificaciones que proceda realizar de los nuevos valores catastrales, sin que en ningún caso el procedimiento de cobro de la liquidación quede suspendido por las impugnaciones que puedan producirse frente a los actos dictados por la Administración Estatal en materia de gestión catastral".

No puede decirse con razón que el sentido del fallo de la sentencia sea gravemente dañoso para el interés general, como sostiene la Corporación recurrente. Estamos ante un supuesto singular --como advierte el Ministerio Fiscal-- en el que se practica una liquidación a una entidad constructora por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana cuando el valor catastral que sirvió para establecer la base imponible no había sido notificado a los sujetos pasivos del Impuesto. El caso que ha dado origen a este proceso constituye una actuación concreta y determinada que no puede ser elevada a la categoría de general pues es evidente que en la gran mayoría de los casos no se da la circunstancia de tratarse de inmuebles (viviendas, locales y garajes) recientemente construidos en los que la modificación en la valoración catastral obedecía, por tanto, a la obra nueva ejecutada sobre el terreno, lo que explica el cambio de valoración catastral y la elaboración de otros valores catastrales que respondieran a los inmuebles edificados sobre el terreno.

Aunque actuaciones semejantes se puedan producir en el futuro para casos análogos, según vaticina el Ayuntamiento recurrente, lo cual puede comportar sacrificios para el interés económico municipal en la medida en que pueda producir una dilación en la obtención de ingresos derivados de la figura impositiva que se considera, no puede negarse que las razones que dieron lugar a la dilación en el presente caso derivan de una circunstancia específica como es la de que el valor catastral no estuviese aún notificado al afectado, sin que por ello pueda llegarse a la conclusión de que lo que es un caso singular haya de convertirse en regla general, queriendo justificarse así una interpretación del art. 108.3, párrafo segundo, de la Ley de Haciendas Locales que distorsiona, para la liquidación del tributo, toda la doctrina legal establecida en las normas que regulan el tributo y el valor catastral y su determinación, que no hace sino recoger la doctrina vigente en relación con la eficacia de los actos administrativos.

Todo ello con independencia de lo deseable que resulta una mayor coordinación entre la Administración estatal y local, facilitándose toda clase de datos e información sobre modificaciones en el régimen de valores catastrales, que es un aspecto a lo que ya obliga, de modo genera, el art. 4.1, letra c) y d) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

No puede aducirse como fundamento de la doctrina legal que se postula la circunstancia del retraso que pudiera acarrear la necesaria notificación previa de los valores catastrales a los sujetos pasivo del Impuesto, pues constituye una obligación legal de la Administración la notificación de sus actos para que aquellos alcancen efectividad concreta en los ciudadanos, obligación que dimana, como se ha indicado, de la doctrina general de la eficacia de los actos administrativos y de las garantías constitucionales de todo ciudadano.

El que la aplicación de aquella doctrina pueda generar dilación de los ingresos públicos no autoriza a calificarla de gravemente dañosa para el interés general aunque ocasione algún retraso en los ingresos derivados de la liquidación del Impuesto contemplado cuando se de la circunstancia especial de que el valor catastral no hubiera sido notificado previamente en forma.

1. La doctrina legal que postula el Ayuntamiento recurrente se apoya en la necesidad de proceder a una liquidación y exacción, aún cuando sea de carácter provisional, del IIVTNU aplicable a inmuebles cuyo nuevo valor catastral, que sirve de fundamento a la base imponible de este tributo, haya sido determinado por el Centro de Gestión Catastral pero aún no notificado al sujeto pasivo de aquél; lo que se pretende, por tanto, es dotar de eficacia inmediata a la liquidación practicada, de tal modo que, al menos provisionalmente, se proceda a la recaudación del tributo, sin perjuicio de que ulteriormente, si los nuevos valores catastrales determinados han sido impugnados y dejados sin efecto por haberse obtenido el éxito en dichas impugnaciones, se proceda a revisar la liquidación practicada y a la devolución del exceso percibido.

El Ayuntamiento recurrente apoya su tesis en que los valores catastrales determinados adquieren eficacia desde el momento mismo de su determinación por el Centro de Gestión Catastral, con independencia de que hayan sido o no notificados a los titulares de los bienes inmuebles catastrados, "sin que en ningún caso el procedimiento de cobro de la liquidación quede suspendido por las impugnaciones que puedan producirse frente a los actos dictados por la Administración estatal en materia de gestión catastral".

La tesis que defiende el Ayuntamiento recurrente la obtiene de la integración del art. 107.2 apartado a), "in fine", del Texto Refundido de Haciendas Locales (108.3 de la LHL), con el art. 17 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.

El art. 107.2.a) contempla que, cuando en el momento en el que se devengue el IIVTNU no esté determinado el valor catastral, el Ayuntamiento podría practicar la liquidación cuando el referido valor esté determinado, bien que refiriendo dicho valor al momento del devengo. Por su parte, el art. 17 dela Ley del Catastro señala que los actos a que se refiere (del procedimiento catastral) tendrán efectividad el día siguiente a aquél en que se produjeron los hechos que originaron la incorporación o modificación catastral, con independencia del momento en que se notifiquen.

Sobre el contenido de ambos preceptos el Ayuntamiento recurrente elabora su posición, de modo que, según su tesis, una vez determinado el valor catastral, podría procederse a practicar la liquidación del IIVRNU, con independencia de la eficacia que frente al afectado tenga el acto de notificación del referido valor. Acude para ello al tenor del repetido art. 17 de la Ley del Catastro, en cuanto que es efectivo el valor catastral desde el día en que se produjo el hecho que lo determinó, con independencia del momento en que se notifique; es decir, que, a su juicio, el valor catastral, aún sin notificar, podría permitir la liquidación subsiguiente.

2. A la vista del planteamiento expuesto por la Corporación recurrente, bien se ve que el Ayuntamiento de Oviedo confunde la doctrina general de la eficacia de los actos administrativos con la efectividad de dichos actos para el destinatario de los mismos; dicho de otro modo, el Legislador puede determinar que los efectos de una determinada actuación administrativa se produzcan, con carácter general, desde el mismo momento en que sea dictada (ejecutividad inmediata de los actos administrativos a que se refieren los arts. 56 y 57.1 LRJAEPAC), pero a cada destinatario de aquélla no podrá serle de aplicación sino desde su notificación.

   Para el administrado constituye una garantía tomar conocimiento del acto administrativo antes de que le sea de aplicación y tener la posibilidad efectiva de su impugnación con anterioridad a que aquél le alcance en su efectividad. No sólo constituye una manifestación de las garantías que para el administrado derivan de la doctrina general de la eficacia de los actos administrativos (art. 56 y siguientes de la LRJAEPAC) sino que también tiene un fundamento constitucional en el ejercicio efectivo del derecho de defensa de los propios intereses consagrado en el art. 24.2 de la Constitución, por cuanto que, como se señala en la sentencia, si el valor catastral constituye el presupuesto sobre el que se va a determinar posteriormente la base imponible del IIVTNU, es evidente que ese valor no puede quedar determinado a espaldas del sujeto pasivo del tributo; al menos, ha de notificársele al mismo para que pueda, como así hizo la sociedad mercantil recurrente en la instancia, formalizar reclamación económico-administrativa contra los valores determinados si no estuviera conforme con los que había establecido el Centro de Gestión Catastral.

   En conclusión, que la sentencia recurrida no es errónea pues la eficacia de los valores catastrales, con independencia del momento en que se notifique, no resulta incompatible con la necesidad de la previa notificación a los interesados de dicha determinación. El art. 17 del Texto Refundido de la Ley del Catastro lo que proclama es, como puntualiza el Abogado del Estado, la validez del acto administrativo (valor catastral) desde su determinación (será efectivo), siquiera no se sustrae, como todos los actos administrativos, a la exigencia de que su eficacia frente al destinatario pende de su notificación. Que sea efectivo desde el día siguiente al que se produjo el hecho que le dio lugar, con independencia del momento de la notificación, no significa que ésta sea superflua; sigue siendo obligada para la eficacia frente al administrado, lo que ocurre es que la eficacia que cobre el valor catastral, a partir de su notificación, lo es con el contenido que el acto (valor catastral) tenía en el momento de su aprobación, sin que ello signifique que otorgue eficacia retroactiva al acto que se notifica.

3. La tesis que sostenemos ante el planteamiento que hace el Ayuntamiento de Oviedo no es nueva. En nuestra sentencia de 20 de diciembre de 2004 (rec. num. 3709/1999 ) recodábamos, a propósito de la relación entre el valor catastral de los terrenos urbanos y la fijación de la base imponible del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los mismos, que, a partir de la entrada en vigor del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, esta Sala ya declaró en su sentencia de 18 de octubre de 1996, dictada en el recurso de casación en interés de la Ley num. 5046/1994, "que conforme al art. 108.3 de la Ley de Haciendas Locales de 1988, referido a la base imponible y cuota del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, en las transmisiones de terrenos, el valor de los mismos en el momento del devengo será el que tenga fijado en dicho momento a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles".

   En consecuencia --decíamos-- si a la entidad transmitente le llegó la notificación individual de los valores catastrales que se fijaron en orden al IBI con posterioridad a la liquidación de las plusvalías generadas por la transmisión, es evidente que faltó la notificación individual previa del nuevo valor catastral aplicable, lo que comporta la nulidad de las valoraciones catastrales cuya práctica o revisión no se notificó individualmente a los interesados con anterioridad a su aplicación, lo que conlleva la de las liquidaciones que en ellas se funden. Así se reconoció en las sentencias de 15 de marzo y 5 de julio de 1991, 30 de enero de 1999 y 21 de octubre de 2002.

   Dependiendo la configuración de la base tributaria del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del valor catastral fijado a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y habiendo de estar, este valor, determinado en el momento del devengo de aquel Impuesto, no puede tener efectos retroactivos el que fue fijado posteriormente al devengo; así se dijo en la sentencia de 19 de enero de 2001.

Las consideraciones expuestas justifican la desestimación total del recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el Ayuntamiento de Oviedo con imposición de las costas a la corporación recurrente a tenor del art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción sin que la cuantía de los honorarios de los Letrados de la Administración del Estado y de la compañía SEDES exceda de los 2.200 euros, que se distribuirán por mitad.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.