STS, 17 de Diciembre de 2003
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Diciembre 2003 |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados anotados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BARCELONA, representado por el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, contra la Sentencia dictada con fecha 14 de junio de 2.001, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Cataluña, en el recurso de apelación nº 24/01, sobre sanción en materia de espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos; siendo parte recurrida J.B. GOOD SOCIEDAD CIVIL PRIVADA, representada por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto y la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada por el Abogado adscrito a sus Servicios Jurídicos.
En el recurso de apelación numero 24/01, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Cataluña, dicto con fecha 14 de junio de 2.001, sentencia cuyo fallo dice textualmente: " PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO del Decret del Alcalde de Barcelona, de fecha 2 de septiembre de 1996, en la medida en que desconcentra en los Regidors de Districte las funciones de incoar, nombrar instructor y resolver los expedientes sancionadores por infracciones en materia de espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos para sancionar infracciones con multa de hasta dos millones de pesetas y cierre provisional por un periodo máximo de doce meses, competencias que corresponden al Ayuntamiento de Barcelona en virtud de las delegaciones del Director General del Joc i d'Espectacles i del Delegat territorial del Govern a Barcelona de fecha 4 de noviembre de 1992.
ESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Numero 8 de los de Barcelona, de fecha 30 de diciembre de 2000.
REVOCAR la mencionada sentencia y, en su consecuencia, DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad actora, al ajustarse a Derecho las resoluciones administrativas impugnadas.
No hacer especial imposición de costas."
Contra la referida Sentencia, por el Ayuntamiento de Barcelona se formuló en fecha 6 de noviembre de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, en el cual solicitó, previos los tramites legales, dicte Sentencia por la que estimando el presente recurso, se fije como doctrina legal que el art. 12.2 de la Ley 30/1992 de 25 de noviembre y el art. 10.3 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, facultan a los Ayuntamientos a través de su órgano competente a desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de las competencias sancionadoras delegadas por otra Administración titular originaria de dichas competencias.
Mediante Providencia de 15 de abril de 2.002 se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Pinto Marabotto se presento con fecha 5 de junio de 2.002 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicito, la desestimación expresa del Recurso de Casación interpuesto declare ajustada a Derecho la Sentencia recurrida y asimismo correcta y ajustada a Derecho la doctrina legal que en la Sentencia meritada se recoge con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
En 27 de mayo de 2.002 el Abogado del Estado presento escrito de oposición al recurso, en el que manifestó se declare inadmisible el presente recurso de casación en interés de la Ley con todas sus consecuencias legales.
Por Providencia de 7 de junio de 2.002, se pasan las actuaciones al Ministerio Fiscal, para que en el plazo de diez días emita dictamen, y tal tramite lo cumplimenta por escrito de 5 de julio de 2.002, en el que manifiesta que no procede acceder al recurso de casación en interés de ley postulado.
Mediante Providencia de fecha 29 de octubre de 2.003 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 10 de diciembre de 2.003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Cabe el recurso de casación en interés de la Ley contra todas las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso que no sean susceptibles de recurso de apelación, así como contra las acordadas por los Tribunales Superiores de Justicia y Audiencia Nacional igualmente inimpugnables, ya hubiesen sido dictadas en instancia única, ya pronunciadas en apelación, siempre que concurran el resto de los requisitos subjetivos y objetivos que exige el artículo 100 de la actual Ley jurisdiccional para posibilitar esta clase de remedio procesal. El párrafo primero del artículo citado es lo suficientemente expresivo al respecto cuando menciona separadamente las sentencias dictadas por lo Juzgados de lo Contencioso en única instancia y las de los Tribunales colegiados que no fueren recurribles a través de la casación ordinaria o para unificación de doctrina, agrupando así la totalidad de las resoluciones que ponen fin al proceso de una manera definitiva sea cualquiera la instancia en que concluyan, indicando claramente con ello que este es el requisito objetivo indispensable para acceder a este específico remedio procesal, cuya finalidad no es otra que la de -respetando la situación jurídica creada por la sentencia que se le ha hecho firme- exteriorizar el criterio auténtico del Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación de la Ley. Y no puede caber duda de que dicha finalidad resultaría frustrada si se sustrajesen a esa posibilidad definitoria las decisiones dictadas en apelación por los Tribunales Superiores de Justicia y por la Audiencia Nacional que no pudiesen ser recurridas por ninguna de las dos vías ordinarias admitidas en las Secciones 3ª y 4ª del Capítulo III de la Ley de la Jurisdicción vigente, porque ello conduciría a la consecuencia de que la simple posibilidad de acudir a una segunda instancia vendría a suplantar la suprema misión unificadora que por uno u otro camino, a este Tribunal le está conferida.
Así se han pronunciado con anterioridad la Sentencia de esta Sala de 17 de abril de 2.001 y el Auto de 14 de octubre del mismo año.
Ha de desestimarse en consecuencia la alegación de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado en este trámite, cuando sostiene la improcedencia del recurso de casación en interés de la Ley frente a las Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia en el caso de que no hubiesen sido dictadas en única instancia.
E igualmente es desechable la objeción formulada por el Ministerio Fiscal negando la posibilidad de que pueda concurrir grave daño para el interés general en el supuesto de que la doctrina sentada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de junio de 2.001 hubiese de considerarse errónea.
No puede considerarse que la anulación del Decreto de desconcentración dictado por el Alcalde de Barcelona el 2 de septiembre de 1.996 agote sus efectos en el ámbito de la específica política organizativa del Ayuntamiento de dicha ciudad. Por el contrario: el alcance de esa decisión no solamente afecta a la interpretación de preceptos estatales en la regulación de la materia (artículo 12.2 de la Ley de 26 de noviembre de 1.992, artículo 21.1.n) de la Ley de Bases de Régimen Local), sino que atañe a un conflicto que se produce con cierta frecuencia y que recientemente ha sido abordado -si bien desde una perspectiva no coincidente con la actual- por la Sentencia de esta misma Sala de 10 de noviembre de 1.998.
No cabe desconocer, sin embargo, que en la resolución del problema planteado se han alegado por las partes, e interpretado por el Tribunal de origen (junto con los estatales invocados como fundamento del recurso) preceptos de naturaleza estrictamente autonómica. La cuestión sometida a debate (legalidad de la desconcentración operada por el Decreto impugnado) no es ajena (y sí por el contrario se encuentra íntimamente relacionada) con la correcta interpretación de las Leyes catalanas 8/87 y 10/90, así como con la distribución de competencias sancionadoras que en esta última se realiza; y sobre todo con el alcance y significado del Acuerdo de la Generalidad de 7 de mayo de 1.991 que, amparándose en las previsiones consignadas en el artículo 36 de la Ley 10/90, decidió delegar las competencias sancionadoras en determinados Entes Locales, materializándose concretamente dicha delegación en el Ayuntamiento de Barcelona el 4 de noviembre de 1.992 por decisión del Consejero de Gobernación, del Director General del Juego y Espectáculos y del Delegado Territorial del Gobierno de la Generalidad.
La Sentencia recurrida consideró que las competencias delegadas en el Ayuntamiento no implicaban la transferencia de su titularidad, sino una mera delegación de su ejercicio, impidiendo con ello que pueda el órgano delegado transferir a otro órgano por desconcentración la titularidad de una competencia que no le corresponde. Entendió asimismo que sostener lo contrario equivalía a vulnerar el artículo 12.2 de la Ley de Administraciones Públicas, el artículo 21.1.n) de la de Bases del Régimen Local y diversos preceptos autonómicos. Por el contrario, aduce la parte recurrente, que de la correcta inteligencia del artículo 36 de la Ley 10/90 se desprende la existencia de una autorización legal al Gobierno de la Generalidad para transferir la titularidad de la competencia de la potestad sancionadora a los Ayuntamientos de Cataluña que cumpliesen las previsiones establecidas, que el acuerdo de transferencia de 4 de noviembre de 1.992 no es sino la consumación de esa posibilidad, y que resulta admisible, en consecuencia, la posibilidad de que la titularidad competencial efectivamente transferida sea desconcentrada a favor de otros órganos jerárquicamente dependientes del transferente, según reconoce el artículo 12.2 de la Ley de 26 de noviembre de 1.992, el artículo 10.3 del R.D. 1.398/93, del artículo 13.2 de la Ley 22/98 de la Carta Municipal de Barcelona, 7.3 de la Ley de Bases del Régimen Local y 4.5 de la Carta de Autonomía Europea; si bien las dos últimas disposiciones citadas se refieren a consideraciones generales sobre el ejercicio de las potestades delegadas y la facultad de autorganización de los Entes Locales.
Es de toda evidencia que consciente la parte recurrente de que no cabe enjuiciarse, a través de esta clase de recurso frente una sentencia de un Tribunal Superior de Justicia, la correcta interpretación y aplicación de otras normas que las estatales que hubiesen sido determinantes del fallo, postula una declaración en interés de la Ley limitada al sentido que ha de atribuirse a los artículos 12.2 de la Ley 30/92 y 10.3 del R.D. 1.398/93, pretendiendo obtener de este Tribunal la declaración de que no se interpretan adecuadamente tales artículos, si no se entiende que su correcta interpretación supone reconocer a los Ayuntamientos la facultad de desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de las competencias sancionadoras que le hubiesen sido delegadas por otra Administración.
Desde luego este Tribunal no ha de entrar en la valoración e interpretación de otros preceptos que los que han sido propuestos como base de la doctrina postulada y tampoco ha de referirse a la que quepa efectuar en relación con determinadas normas autonómicas, que ni siquiera por vía de tentativa han sido consideradas relevantes para la decisión adoptada por la parte recurrente. Ello impide -en virtud de la auténtica parcelación jurídica decisoria que supone la limitación establecida por el apartado 2 del artículo 100 de la Ley 29/98- que esta Sala, a pesar de constarle por expreso reconocimiento de la sentencia recurrida que la Ley catalana 10/91 autorizaba a la Generalidad para delegar competencias sancionadoras en determinados Entes Locales, y que esa delegación se produjo efectivamente en el Ayuntamiento de Barcelona, pueda extraer las oportunas consecuencias de la misma en cuanto a la real atribución de la titularidad de la potestad sancionadora a dicho Ayuntamiento que ello pueda suponer, y la consiguiente potestad de desconcentración interorgánica de la así ostentadas que eso suponga.
Es por ello por lo que hemos de circunscribirnos a apreciar si la doctrina contenida en la sentencia de instancia es errónea, y también si la doctrina legal propuesta es la correcta, partiendo únicamente de la interpretación de los preceptos estatales que han servido de basa para justificar una y otra.
La literalidad del artículo 12.2, cuya redacción ha permanecido incólume tras la reforma efectuada por la Ley 4/99, no deja dudas acerca de su recta inteligencia.
Con carácter general autoriza la posibilidad de desconcentrar, que no delegar, las competencias atribuidas a los órganos administrativos, posibilitando que así se haga en otros órganos jerárquicamente dependientes de los anteriores siempre que se efectúe en los términos previstos en las propias normas atributivas de competencia. Por lo tanto no contempla ni hace referencia a la delegación intersubjetiva recogida en el siguiente artículo 13, ni a si la competencia desconcentrada ha de venir atribuida "ex lege" o por delegación, ni menos todavía a las condiciones que podrían hacer viable o improcedente una subdelegación de las potestades administrativas por parte del ente u órgano en quien hubiesen sido delegadas, tema tratado en el artículo 13.1. Y análoga afirmación cabe efectuar respecto del artículo 21.1.n) de la Ley de Bases del Régimen Local, en la que se distribuye la competencia sancionadora de las faltas de desobediencia a la autoridad de los Alcaldes y de la infracción de las Ordenanzas Municipales atendiendo al criterio de atribución legal de las respectivas competencias, pero sin referirse al tema de la posible delegación o desconcentración de las mismas.
Pues bien: a pesar de ello, la sentencia de instancia (fundamento jurídico sexto) decreta explícitamente la anulación del Decreto de 2 de septiembre de 1.996 precisamente por contravenir los artículos 12.2 y 21.1.n), aparte de una referencia al artículo 51.1.o) de la Ley Municipal de Cataluña 8/87 que no es del caso considerar aquí por las razones ya expuestas, cuando la realidad es que esa contravención no existe, ya que ninguno de los dos artículos considerados proscriben la posibilidad de desconcentrar interorgánicamente las competencias asumidas por delegación expresa. Lo cierto es que no se refieren específicamente a ese tema.
En consecuencia el criterio seguido en la aplicación de las normas estatales mencionadas para anular el Decreto de 2 de septiembre de 1.966, no puede considerarse acertado.
Es el caso, sin embargo, que tampoco la doctrina que se postula como interpretación auténtica de los artículos 12.2 -ya citado- y 10.3 del R.D. 1.398/93 ha sido propuesta con corrección.
Pretender que este Tribunal establezca como doctrina legal vinculante para los órganos jurisdiccionales de orden inferior "que estimando el presente recurso, se fije como doctrina legal que el art. 12.2 de la Ley 30/1992 de 25 de noviembre y el art. 10.3 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, facultan a los Ayuntamientos a través de su órgano competente a desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de las competencias sancionadoras delegadas por otra Administración titular originaria de dichas competencias", supone incurrir en el mismo defecto que hemos apuntado respecto de la sentencia impugnada.
Ya ha quedado establecido que el artículo 12.2 no aborda el tema de la desconcentración de competencias que, a su vez, hubiesen sido delegadas en el ente u órgano administrativo que la hubiese acordado. Y en el mismo sentido ha de ser interpretado el artículo 10.3 del Reglamento de la Potestad Sancionadora, que se limita a referirse a la potestad de desconcentrar la titularidad y el ejercicio de la misma en los órganos jerárquicamente dependientes de aquel que las tuviese atribuidas, sin ulteriores precisiones.
Luego, es obvio, que no puede acogerse en su integridad, como doctrina legal vinculante, la que se propone en el recurso.
La pretensión de que se fije una doctrina legal determinada, corrigiendo el criterio erróneo del Tribunal de instancia, ha de ser acogida o desestimada a tenor de los argumentos utilizados en el recurso y acomodándose en el primer supuesto al contenido de la que ha sido propuesta, puesto que no cabe estimar el recurso entablado si ha de fijarse una doctrina interpretativa de los preceptos legales examinados que difiera sustancialmente de la solicitada. En el caso de que no sea procedente considerar como doctrina legal la propuesta, no cabe otra solución que la desestimación del recurso en interés de la Ley, cuya finalidad no es -y así lo ha venido declarando con reiteración este Tribunal- revisar la actuación de los Tribunales inferiores en cuanto a la correcta aplicación de las normas al caso debatido, ni tampoco la de proporcionar por vía de consulta un criterio interpretativo previo de la aplicación de las normas jurídicas.
No obstante, tampoco cabe exigir que entre la doctrina legal que se propone y la que resulta procedente acoger exista una congruencia tan absoluta que no tolere mínimas desviaciones, siempre que vayan encaminadas a otorgar una respuesta útil en la línea de interpretación y aplicación de los preceptos controvertidos. El recurso de casación en interés de la Ley no tiene por objeto resolver sobre pretensiones concretas de las partes y sí, por el contrario, establecer una doctrina legal vinculante para los órganos jurisdiccionales inferiores en grado al Tribunal Supremo. Si esa finalidad puede conseguirse a costa de alterar de forma no sustancial la propuesta por la parte, evitando de ese modo que una resolución estrictamente desestimatoria pueda inducir a confusión con respecto a su verdadera inteligencia, la finalidad perseguida por esta clase de recurso se cumple, que es lo verdaderamente relevante.
Ajustándonos a ese criterio y en virtud de los razonamientos expuestos en los fundamentos jurídicos anteriores, esta Sala considera procedente acoger el recurso de casación en interés de la Ley, si bien habrá de sustituirse la declaración de que los artículos 12.2 de la Ley 30/92 y 10.3 del R.D. 1.398/93 facultan a los Ayuntamientos para, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de las competencias sancionadoras delegadas por otra Administración, titular originaria de dichas competencias, por la más adecuada que se fija en la parte dispositiva de esta resolución.
No procede hacer expresa imposición de costas en la instancia ni tampoco en este trámite (artículo 139).
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, fijando como doctrina legal la siguiente: que los artículos 12.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre y 10.3 del R.D. 1.398/93 no impiden a los Ayuntamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra Administración, titular originaria de dichas competencias. No se hace pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en la instancia ni en este trámite de casación.
La presente sentencia, que respeta en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, será publicada en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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