STS, 2 de Noviembre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sección Primera se ha seguido el recurso nº 2025/1994 promovido por el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA y por LA GENERALIDAD VALENCIANA y en el que han sido partes recurridas MANOLI ALQUILERES, S.A. y MIL PALMERAS, S.A. sobre demolición del bloque "Vistamar XV" construido en Mil Palmeras II (Orihuela).

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 20 de mayo de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por MANOLI ALQUILERES S.A. y MIL PALMERAS, S.A. contra Resolución del Hble. Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de 30 de septiembre de 1.993 (expte. C-3/91), que ordena a la mercantil "Manoli Alquileres, S.A.", que proceda a la ejecución de la demolición del bloque denominado "Vistamar XV", indebidamente construido en la zona costera de "Mil Palmeras II" del término municipal de Orihuela. Y contra Resolución del mismo órgano de 23 de mayo de 1.994, desestimatoria del recurso de reposición contra la anterior interpuesto. Los declaramos contrarios a derecho, anulamos y dejamos sin efecto. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA, y de la GENERALIDAD VALENCIANA, se presentaron escritos preparando recursos de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en Providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de julio de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 19 de septiembre de 2002 los escritos de interposición de los recursos de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se dictara en su día sentencia "en la que acogiendo los motivos de casación formulados, estime el recurso, casando la sentencia recurrida, recaída en el recurso contencioso administrativo número 2025/1994, interpuesto por la entidad mercantil MANOLI ALQUILERES, S.A. y MIL PALMERAS, S.A. y resolviendo el recurso contencioso administrativo, lo desestime, absolviendo en todo caso a la Administración de las pretensiones de adverso deducidas", y "dicte otra por la que se declaren ajustadas a Derecho las Resoluciones de la COPUT recurridas en el presente procedimiento".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de febrero de 2004 ordenándose también por Providencia de 20 de abril siguiente entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida (MANOLI ALQUILERES, S.A. y MIL PALMERAS, S.A.), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso lo que hicieron en escrito presentado en fecha 14 de junio de 2004 "por la que no acogiendo ninguno de los motivos incoados declare no haber lugar a la casación de la sentencia impugnada, desestimando el presente recurso con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Valencia dictó en fecha de 20 de mayo de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 2025/1994, por medio de la cual se estimó el formulado por las entidades MANOLI ALQUILERES, S. A. y MILPALMERAS, S. A. contra la Resolución, de fecha 30 de septiembre de 1993, del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes del Gobierno de la Comunidad Autónoma Valenciana, por la que se ordenó a la entidad "Manoli Alquileres, S. A." la ejecución de la demolición del bloque denominado "Vistamar XV", indebidamente construido en la zona costera de "Mil Palmeras II", del término municipal de Orihuela; así como contra la posterior Resolución del mismo Consejero, de fecha 23 de mayo de 1994, por la que fue desestimado el recurso de reposición formulado por las misma recurrente contra la anterior.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo fundamentándose en su anterior STSJ de Valencia, nº 725/1998, de fecha 8 de julio de 1998, mediante la que fue resuelto el recurso contencioso administrativo 534/1993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, interpuesto contra anterior Acuerdo, de fecha 3 de diciembre de 1991, del mencionado Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes del Gobierno de la Comunidad Autónoma Valenciana, por la que se ordenó la ejecución de la demolición de los bloques denominados "Vistamar XII, XIII y XIV", en el ámbito de la urbanización "Mil Palmeras II".

La sentencia de instancia, en síntesis, fundamentándose en la que cita como referencia, se apoya en los principios de autonomía local en el ámbito de las competencias urbanísticas, así como en el carácter subsidiario-subrogatorio en dichas competencias de la Administración autonómica, llegando a la conclusión de que, tras la STC 61/1997, de 21 de marzo, "no existe una competencia directa de la Administración Autonómica en materia de disciplina urbanística, de forma que cualquier actuación tendente al restablecimiento de la legalidad urbanística, deberá realizarse mediante la subrogación de competencias locales y a través del procedimiento legalmente establecido, de forma que la inactividad de una Corporación local en el ejercicio de sus competencias permita la subrogación autonómica, previo requerimiento expreso en tal sentido y por el tiempo establecido legalmente", requerimiento igualmente contemplado en el artículo 118 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/1989, de 7 de julio, que permite la subrogación del Consejero, en sustitución de los Alcaldes, en supuestos de licencias que contravinieran la legalidad en materia de ordenación del territorio "pero siempre tras el preceptivo requerimiento por el plazo de un mes, conforme al artículo 65 LBRL".

Pues bien, sobre la base del anterior planteamiento, la conclusión que alcanza la Sala de instancia ---para el anterior supuesto y para el presente--- es que "la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, de 21 de octubre de 1992, que requiere al Ayuntamiento de Orihuela, con advertencia de subrogación, para que en el plazo improrrogable de un mes decrete la demolición de los bloques Vistamar XII, XIII, XIV y XV, se adoptó en la fase final del procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística que se inició subrogándose indebidamente la Consellería en las competencias del Ayuntamiento; y no subsana la ilegalidad de la subrogación".

Contra esa sentencia se han interpuesto sendos recursos de casación por el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA y la GENERALIDAD VALENCIANA, esgrimiéndose los siguientes motivos de impugnación:

1. Por parte del Ayuntamiento se alegan tres motivos, el primero de ellos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), y los dos restantes al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA:

   1. En el primer motivo se consideran vulnerados los artículos 24 de la Constitución (CE), así como 33 y 67 de la vigente LRJCA (43.1 y 80 de la anterior), por cuanto la sentencia de instancia se limita ---según se expresa--- a transcribir, a su vez, la sentencia (725/98) que cita de la propia Sala, sin enjuiciar la legalidad del acto impugnado en base a la argumentación expresada en el escrito de conclusiones, incurriendo en vicio de incongruencia.

   2. En el segundo, vulneración del artículo 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS76) y la jurisprudencia que lo interpreta, al ser este el precepto de aplicación.

   3. En el tercero, vulneración del artículo 26.1 y 104 de la Ley de Costas, 195 de su Reglamento y jurisprudencia que cita, al no respetarse las competencias autonómicas por encontrarse el edificio a derribar en la zona de servidumbre de protección.

2. Por parte de la Generalidad Valenciana se alegan cuatro motivos, al amparo, todos ellos, del artículo 88.1.d) de la LRJCA, considerándose infringidos los siguientes preceptos:

   1. Vulneración del artículo 60 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), en relación con el artículo 252 del TRLS76 y 248.a) del TR entonces vigente (TRLS92), sin que la sentencia explique la extemporaneidad de la subrogación.

   2. Vulneración del artículo 140 CE y 31.9 del Estatuto de Autonomía Valenciano (aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio), por haberse producido una invasión de competencias locales.

   3. Vulneración del artículo 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS76), así como 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística, y artículo 24.2.b), 60, 63 y 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, y, por otra parte, el Real Decreto de 26 de enero de 1979, de transferencia de competencias en materia de urbanismo a la Generalidad Valenciana.

   4. Vulneración de la STS de 8 de julio de 1996 (Recurso de Casación 1173/1992).

En relación con el primer motivo del Ayuntamiento (único que se articula a través del apartado c del artículo 88.1 de la LRJCA), debemos recordar, en lo referente a la mencionada incongruencia omisiva, que la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero).

Por nuestra parte, hemos señalado (STS de 10 de marzo de 2003) que "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

Pues bien, en el supuesto de autos, no ofrece duda la inexistencia de respuesta expresa, por parte de la Sala de instancia, en relación con la argumentación relacionada con la legislación de costas (concretamente, con los artículos 26.1 y 104 de la Ley de Costas y 195 de su Reglamento de ejecución, según la interpretación dada a los mismos por la STC 149/1991, de 4 de julio), si bien debemos añadir que tal planteamiento es llevado a cabo por la Administración ahora recurrente a través de su escrito de conclusiones, circunstancia que, de conformidad con una reiterada jurisprudencia de esta Sala, impide un pronunciamiento favorable a la estimación del recurso.

El motivo, pues debe rechazarse.

Así en la STS de 18 de junio de 2001 señalamos que "la nulidad de la resolución de 1 de junio de 1989 por falta de notificación al recurrente no se invocó como causa de impugnación en el escrito de demanda del recurso contencioso-administrativo, sino en el escrito de conclusiones, por lo que la pretensión de nulidad fundada en este específico motivo no podía ser ya admitida en el proceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 79.1 de la LJCA, según el cual, en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación. Ello determina que la pretensión tampoco sea admisible en el recurso de casación, que ha de circunscribirse a las cuestiones abordadas y resueltas por la sentencia de instancia, salvo caso de incongruencia omisiva, que aquí no es posible alegar"; por su parte, en la STS de 3 de mayo de 2004 dijimos que "este motivo de casación no puede prosperar tal como aparece planteado. El escrito de conclusiones tiene como finalidad ofrecer a las partes la posibilidad de hacer una crítica de la prueba practicada, en relación a ésta concretar las alegaciones formuladas en sus escritos de demanda y contestación, y combatir las formuladas por las demás partes. No es, en cambio, momento hábil para formular nuevas pretensiones, ni causas de inadmisibilidad no opuestas en el escrito de contestación a la demanda".

Y, en fin, en la de 30 de diciembre de 2004 concluimos diciendo que "en consecuencia, al actuar así estaba introduciéndose una cuestión nueva, cuando ya había precluído la posibilidad de hacerlo, pues es sabido que después de la demanda y contestación, tal posibilidad está vedada, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 65.1 de la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 (79.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956), circunstancia que, además, supondría una quiebra de la garantía del principio de contradicción, al sustraer al debate procesal de primera instancia una cuestión que afectaba a la propia viabilidad del proceso y, por último, como no fue objeto de alegaciones por las partes, acoger tal cuestión comportaría una situación de indefensión con infracción del art. 24 CE (en este sentido la SSTS de 6 junio 1997 y 29 de junio de 1998).

El segundo motivo del Ayuntamiento, así como el conjunto de los cuatro de la Generalidad Valenciana cuentan con un hilo conductor común, que nos permite tratarlos de una forma conjunta, y, además, de conformidad con los principios de unidad de doctrina e igualdad, en los mismos términos en que lo hemos efectuado en nuestras SSTS de 24 de octubre de 2002 (RC 10423/1998) y 5 de junio de 2003 (RC3251/1999). En la primera de las citadas casamos y anulamos la STSJ de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 8 de julio de 1998 que, como ya hemos señalado, fue el único soporte de la sentencia de instancia que ahora revisamos.

Hemos de limitarnos, pues, a reproducir lo allí expuesto para rechazar los motivos expresados, y sin que, por ello, resulte necesario contestar al motivo tercero de los del Ayuntamiento recurrente.

"SEGUNDO.- La Administración recurrente ordenó la demolición de las edificaciones antes indicadas, según lo previsto en el artículo 184,4 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS/76), por haberse declarado aquellas, por acuerdo de 10 de mayo de 1991, no legalizables, al haberse construido dentro de la franja de servidumbre de protección de costas, y la sentencia recurrida estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra él por entender que la interpretación de ese precepto, a partir del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (LS/92), impone considerar las potestades de la Comunidad Autónoma como subsidiarias de las del Ayuntamiento, por lo que antes de actuar aquélla debería requerir al Ayuntamiento en donde se encontrase las edificaciones para que ordenara la demolición, pudiendo hacerla ella sólo en el caso de que el Ayuntamiento no hubiera atendido al requerimiento.

Aunque la Administración recurrente opone dos motivos de casación, ambos pueden estudiarse conjuntamente, pues en ellos, bajo la invocación de los artículos 140 de la Constitución, 31.9 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y 184 LS/76, se sostiene, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, que el ejercicio de la Comunidad Autóma de la potestad de acordar la demolición de obras ejecutadas sin licencia ni atenta contra el principio de autonomía municipal ni precisa que previamente se haya dirigido requerimiento al Ayuntamiento en cuyo término municipal se hubieran ejecutado las obras.

Sorprende, en primer lugar, que la Sala de instancia, después de citar la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, interprete en esta materia el principio de autonomía municipal en función del artículo 252 LS/1992, cuando este precepto ha sido declarado inconstitucional por dicha sentencia.

Del artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local no se deduce que las competencias del Municipio en materia de disciplina urbanística excluyan en todo caso cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, pues aquéllas se ejercerán "en los términos de las legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas". Esta legislación, por lo que se refiere al presente caso, viene constituida por el artículo 184 LS/76 que atribuye en primer lugar al Ayuntamiento el deber de acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, una vez transcurrido el plazo de dos meses que debe concederse al interesado para que intente la legalización de lo construido, pero que, en defecto de actuación del Ayuntamiento, faculta indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil (actualmente al órgano autonómico competente, tal como respecto de la Comunidad Valenciana resulta del real Decreto 299/1979, de 26 de enero) para ordenar la demolición de lo construido ilegalmente. Para que la Comunidad Autónoma ejerza esta potestad no es exigible un requerimiento previo al Alcalde, pues no es esto lo que se desprende de nuestra sentencia de 8 de julio de 1996, que cita la Sala de instancia. De esa sentencia se desprende que aunque el artículo 184 LS/76 se refiera indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil, la competencia del Alcalde tiene carácter prevalente por lo que la Comunidad Autónoma no debería intervenir si ya lo hubiera hecho el Alcalde, que no es lo que ha sucedido en le presente caso. Tampoco es de aplicación al presente caso la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 1992, en que también se apoya el Tribunal "a quo", que declara que el ejercicio por la Comunidad Autónama de las competencias en esta materia sólo pueden llevarse a cabo cuando no haya actuado el Ayuntamiento, porque ha transcurrido con exceso el plazo de dos meses desde que las obras fueron declaradas no legalizables sin que el Ayuntamiento de Orihuela hubiera ordenado la demolición de lo construido.

No cabe interpretar el artículo 184.4 LS/76, como hace la sentencia de instancia, en el sentido de que para que la Comunidad Autónoma pueda ejercer las competencias en materia de disciplina urbanística atribuidas con carácter principal al Ayuntamiento, el principio de autonomía municipal reconocido en los artículo 137 y 140 de la Constitución exija que aquella dirija previamente un requerimiento al Ayuntamiento para que las ejerza él. Esta fue la opción elegida por el artículo 252 LS/92, pero no es un requisito que derive inmediatamente de aquel principio constitucional. El Tribunal Constitucional ha declarado repetidamente (sentencias 4/1981, 213/1988, 170/1989 y 46/1992, entre otras) que la autonomía local, tal como se reconoce en los artículos 137 y 140 CE, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, pero que mas allá de ese contenido mínimo, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten esa garantía institucional. Partiendo de que, con el límite indicado, la autonomía local admite una configuración legal, el Tribunal Constitucional ha declarado que si bien, en principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de las Corporaciones locales, ello no obsta a que el legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de estos controles. Esto es lo que ha hecho la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, cuando la Administración Local dicte un acuerdo que la Comunidad Autónoma considera ilegal. Los artículos 65 y 66 imponen en este caso a la Comunidad Autónoma la carga de impugnar ante el órgano de la jurisdicción contencioso administrativa que resulte competente el acuerdo considerado ilegal y de solicitar al Tribunal la suspensión provisional de dicho acuerdo, por lo que el Tribunal Constitucional ha considerado inconstitucionales diversos preceptos que atribuían a las Comunidades Autónomas la facultad de suspender por sí mismas acuerdos municipales.

Sin embargo el artículo 184.4 LS/76 no choca con esta doctrina, porque en él se prevé un simple control de legalidad que se ejerce sin contradecir acuerdo alguno del Ayuntamiento inmediatamente interesado en la restauración de la legalidad urbanística y sólo cuando aquel haya dejado transcurrir el plazo de un mes sin haber procedido, como ese precepto impone, a acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma.

A todo ello hemos de añadir que antes de ordenar la demolición de los edificios construidos por MIL PALMERAS, S.A. la Comunidad Autónoma se dirigió al Ayuntamiento de Orihuela para que le informase si había ordenado la paralización de las obras y para que, en otro caso, remitiera los antecedentes necesarios, y que dicha Corporación no solo no se ha opuesto a la actuación de la Comunidad Autónoma sino que incluso ha intervenido en el proceso en apoyo del acto impugnado y ha interpuesto recurso de casación (declarado inadmisible) contra la sentencia dictada, lo que pone de relieve que la Comunidad recurrente se ha preocupado de respetar la preferencia que para adoptar la medida de demolición se concede al Ayuntamiento en cuyo término se hayan efectuado las obras".

En conclusión, cuando la Generalidad Valenciana ordenó la demolición de la edificación denominada "Vistamar XV" concurrían todos los presupuestos exigidos por el artículo 184.4 LS/76 para acordar tal medida, por lo que procede estimar el presente recurso de casación y, en cuanto al fondo, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por las entidades MANOLI ALQUILERES, S. A. y MIL PALMERAS, S.A. contra el acuerdo en que se adoptaba dicha medida.

Conforme al artículo 139 de la citada LRJCA, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso de casación.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.