STS, 6 de Junio de 2007

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 14 de marzo de 2001, cuya parte dispositiva dispone lo siguiente: "FALLAMOS. Declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo promovido por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España contra la desestimación presunta del recurso de reposición planteado contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 6 de marzo de 1990, sobre homologación de título de Arquitecto. Sin imposición de costas".

En síntesis dicha sentencia considera que el recurso contencioso-administrativo interpuesto es inadmisible, puesto que en el momento en que se interpone el recurso de reposición, éste no existía, y en consecuencia, demostrando que en esa fecha la recurrente era plenamente conocedora del contenido del acto administrativo que impugnaba, 6 de marzo de 1997, sin embargo interpone el recurso contenciosoadministrativo de forma extemporánea el 6 de marzo de 1998.

Contra dicha sentencia interpone recurso de casación por el Procurador DON ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN, en nombre y representación del Consejo Superior de Arquitectos de España, alegando, en base a lo dispuesto en el párrafo d) del articulo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto el articulo 82. f) de la Ley Jurisdiccional (de 27 de diciembre de 1956 ) en relación con sus artículos 37.1 y 58, alegando la sentencia de este Tribunal de 30 de junio de 2000 .

Por el Abogado del Estado se formula oposición por escrito que tiene entrada en fecha 8 de enero de 2003, manteniendo los argumentos de la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de mayo de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Como sostiene la sentencia recurrida, el recurso de reposición, venia configurado como un requisito procesal en los artículos 52 y siguientes de la ley reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa de 1956, que fue derogado a la entrada en vigor de la ley 30/1992. Este mismo Tribunal, en las sentencias que cita la ahora recurrida de 14 de marzo y 13 de octubre de 1997, ha tenido ocasión de mantener que el régimen de los recursos no debe estimarse incluido entre las reglas de las Disposiciones Adicional Tercera y Transitoria Segunda de la ley 30/1992, dedicadas a la entrada en vigor de los procedimientos, porque la figura de los recursos aparece regulada en un titulo distinto del que se dedica a los procedimientos. Y que por otra parte la disposición derogatoria de la ley 30/1992, derogó expresamente el Titulo V de la ley de 17 de julio de 1998, en que se encontraba la regulación del recurso de reposición, y particularmente el articulo 126.2, como también derogó los artículos 52 a 55 de la Ley Jurisdiccional, por lo que a partir de la entrada en vigor de la ley 30/1992, el 27 de febrero de 1993, el recurso de reposición no tenía existencia en nuestro ordenamiento.

No puede sino mantenerse esta tesis, pues es la propia Ley, de Procedimiento Administrativo Común y de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas la que determina que debe entenderse por procedimiento administrativo, y que debe entenderse por régimen jurídico de las Administraciones Publicas, y decide separar la regulación del procedimiento administrativo Común, la regulación de los recursos. Todo ello, sin perjuicio de la naturaleza de la tramitación de estos recursos, y teniendo en cuenta además que la doctrina había venido configurando el recurso de reposición, como un presupuesto procesal para que la Administración pudiera ser residenciada ante los Tribunales de Justicia, y por ello su regulación en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por lo tanto es evidente que, en el momento en que la recurrente dice darse por enterada del acto impugnado de 28 de noviembre de 1989, el 6 de junio de 1997, el recurso de reposición era inexistente y en consecuencia la interposición del mismo no interrumpe el plazo para interponer el recurso contenciosoadministrativo, aunque, evidencia, por si misma el conocimiento del acto administrativo por parte de la recurrente. Por todo ello no puede sino confirmarse la acertada resolución judicial impugnada.

A mayor abundamiento, esta Sala ha mantenido en sentencias de 20 de julio y 27 de septiembre de 2006, que el Consejo recurrente, como los Colegios respectivos, sólo tienen en este procedimiento de homologación de títulos un interés indirecto, y no directo, como el solicitante de la homologación, que se verá beneficiado o perjudicado por el resultado.

Y es indirecto, entre otras cosas porque la homologación sirve o puede habilitar el ejercicio profesional, pero también puede tener otras finalidades, desde la participación en procesos selectivos hasta la mera satisfacción personal por su consecución. Este mismo interés en consecuencia podría ser alegado por quien, Administración o terceros, tuviera luego que reconocer en un acto posterior dicho título, en el caso hipotético de que esto ocurriera, lo que la Administración demandada, cuando ejercita la potestad de fiscalizar la equivalencia de los títulos a través de la homologación desconoce, por lo que supeditar la firmeza del acto de homologación a la perfecta constitución de una especie de litis consorcio pasivo necesario en el procedimiento administrativo de todos los hipotéticos interesados, impediría de hecho la actividad administrativa, vulnerando el principio de eficacia, consagrado en el artículo 103.1 de nuestra norma constitucional, y desde luego vulneraría el principio de seguridad jurídica, pues el ciudadano no sólo tiene el derecho a la actividad administrativa, previa a la judicial en su caso, sino a que ésta, dentro de unos plazos razonables, sea ya firme e irrevocable. Y por eso en muchos procedimientos se determina expresamente a quien hay que notificar los actos administrativos, porque ya de entrada se puede adivinar que pudiera afectar a personas concretas; en otros, se excluye, en virtud del principio de eficacia, la notificación personal a los interesados sustituyéndola por la publicación, como en materia de planificación urbanística. Sin embargo, en el procedimiento de homologación que ahora no afecta, no se prevé llamar al mismo a los Colegios Profesionales que hipotéticamente pudieran ser afectados.

No es compatible con el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución el hecho de que, como en el presente caso, transcurran un gran número de años entre la fecha del acto administrativo y la de su impugnación. No digamos, si se admite la impugnación, "sine die", sin límite alguno.

Por ello, es preciso compaginar este principio de seguridad jurídica con el de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos. En este sentido ha de partirse del hecho de que la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece unos límites temporales para la declaración de lesividad de los actos anulables (cuatro años, según dispone el artículo 103.2 ), y aun cuando en los nulos no se establece límite temporal alguno (artículo 102,1 ), sin embargo, con carácter general el artículo 106 establece unos límites a la revisión, disponiendo que tales facultades no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Es decir, la ley, aun en los casos en que se puedan dar en un acto los vicios más importantes, a los que anuda la nulidad de pleno derecho (artículo 62.1 de la Ley 30/1992 ) establece unos límites temporales para su impugnación. Se deduce el interés del legislador de hacer compatible el derecho a recurrir, con el establecimiento de unos plazos máximos para ello, que garanticen el principio de seguridad jurídica. Plazos que, en el caso de interesado personado en el procedimiento, se reducen al mes, desde la notificación, para los supuestos de interposición de los recursos de alzada o potestativo de reposición.

Desde esta perspectiva conviene tener presente la regulación que el artículo 31 de la Ley 30/1992 antes citada hace de la condición de interesado.

Se refiere en la letra a) del apartado 1, a los interesados que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos. Es evidente que el Consejo General puede promover aquellos procedimientos en los que tenga derechos o intereses legítimos; aunque no es el caso que contemplamos, en que un ciudadano solicita la homologación de un título.

En la letra b) del artículo 31.1 de dicha ley se considera interesados a los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Aquí ya no se habla de "intereses legítimos", sino de "derechos".

Finalmente en la letra c) de dicho precepto y apartado se considera interesados a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución "y se personen" en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. En virtud de este artículo el Consejo podría personarse, alegando interés legítimo, en un procedimiento iniciado por un tercero, pero que pudiera afectarle.

Como vemos, el artículo distingue entre quienes tienen intereses legítimos, que pueden promover el procedimiento o personarse en él si lo han promovido terceros, y los titulares de derechos que puedan ser afectados; estos son interesados en el procedimiento "ex lege", y la Administración tiene la obligación de notificarles su tramitación, emplazándoles al mismo.

Pues bien, el apartado 2 de este artículo 31 citado dispone que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales (entre las que cabe incardinar el Consejo Superior de Arquitectos de España), serán titulares de intereses colectivos en los términos que la Ley establezca.

De ello podemos concluir que mientras la presencia de los interesados en un procedimiento, bien porque lo promuevan, bien porque se personen en el promovido por un tercero o en el iniciado de oficio por la Administración, es contingente, la de los titulares de derechos que puedan resultar afectados es necesaria, de tal suerte, que al menos deberán ser notificados para evitar su indefensión.

El artículo 58 de la Ley 30/1992 ya citada, dispone que se notificarán a los interesados, las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Hay que determinar si ello se refiere a todos los posibles interesados, o sólo a los que reúnen los requisitos del artículo 31 antes citado, que los define, y hay que concluir que no son interesados a los efectos de esta ley todos los que tengan un interés legítimo, aunque puedan resultar afectados, sino, sólo aquellos que promuevan el expediente (artículo 31.1 .a) de dicha Ley), o se personen en el mismo (artículo 31.1 .c) de la misma norma). Naturalmente también, los que por ley tienen esta condición, en cuanto titulares de derechos que puedan resultar afectados (letra b) del artículo 31.1 ).

En el presente caso, el Consejo General recurrente tiene un interés legítimo, pero, ni promovió el procedimiento, ni se personó en el mismo, ni, desde luego, ostenta un derecho que pueda resultar afectado por la resolución. En consecuencia no es interesado a efectos del artículo 31 de la Ley 30/1992, y no existía respecto a él la obligación de notificarle el acto finalizador del procedimiento, y por lo mismo, no puede acogerse al supuesto previsto en el artículo 58.3 de la tan reiterada Ley 30/1992, que dispone que cuando "las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier otro recurso que proceda", pues esta norma parte del presupuesto de que la notificación al interesado era preceptiva, esto es, no se refiere al interesado hipotético, sino al interesado "personado" en el procedimiento, o a quien debiendo haber sido llamado al mismo, por ostentar un derecho que pudiera ser afectado, no fue llamado o lo fue de forma incorrecta.

De la misma forma, sólo para los interesados personados prevé la Ley 30/1992, la posibilidad de hacer alegaciones (artículo 79 ), participar en las pruebas (artículo 81 .c), ejercitar el derecho al trámite de audiencia (artículo 84 ), desistir o renunciar (artículos 90 y 91 ), ser receptores de la comunicación del archivo por caducidad del procedimiento (articulo 92.1 ).

En el mismo sentido el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa dispone que en el caso del silencio administrativo, el plazo para interponer el recurso contencioso será de seis meses, tanto para el solicitante como para otros posibles interesados, y aunque la jurisprudencia ha venido a interpretar que este plazo es abierto para el solicitante, en el sentido de que el silencio negativo es una técnica que le beneficia, tendente a romper la situación de inactividad administrativa, y así lo ha declarado en recientes sentencias igualmente el Tribunal Constitucional, nos interesa destacar aquí que se marca un plazo no sólo para el solicitante, sino para "otros posibles interesados", o lo que es lo mismo se equipara en cuanto a los plazos para interponer el recurso contencioso a quienes estaban en el procedimiento administrativo y a quienes no estaban, pero tienen un interés que le es legitimo para su interposición.

Por su parte, el artículo 49 de esta ley jurisdiccional establece la obligación de emplazar al recurso contencioso-administrativo a los interesados, pero no a todos los posiblemente interesados, sino "a cuantos aparezcan como interesados en él", esto es, a los interesados personados en el procedimiento, y por eso se añade en el apartado 3 que de no haberse efectuado dichos emplazamientos por la Administración, una vez comprobado por el Juzgado o Tribunal, ordenará éste su emplazamiento a la Administración, pero sólo a "los interesados que sea identificables, no a todos los posibles interesados".

Ello es lógico, pues el número y entidad de los posibles interesados no puede ser en principio conocido por la Administración y tampoco por los órganos jurisdiccionales, y ello, aun haciendo un razonable esfuerzo para dicho conocimiento. No digamos ya en aquellos casos en que la legislación establece la acción pública, como en materia de Urbanismo (artículo 304 de la Ley del Suelo ), protección del medio también atmosférico (art. 16 RD 833/1975, de 6 de febrero ), protección del patrimonio histórico español (artículo 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio ), o en materia de Costas (artículo 109 de la ley 22/1988, de 28 de julio y 202 del Reglamento, RD 1471/1989, de 1 de diciembre ). Es decir, el número de personas legitimadas para interponer un recurso administrativo o judicial no coincide con el de interesados a quienes deben notificarse los actos administrativos.

Por ello, en el presente caso, el Consejo General recurrente, pudo personarse en el procedimiento administrativo y no lo hizo, y no se encuentra, entre aquellos interesados a los que deba notificarse la resolución, por lo que no puede reaccionar fuera del plazo ordinario que tienen para recurrir los interesados personados en el procedimiento, y no ostenta un derecho que pueda resultar afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31.1.b) de la Ley 30/1992 .

Esta solución, con algunos pronunciamientos en sentido contrario de este Tribunal, como las sentencias de 2 de octubre de 2001 y 10 de junio de 2002, que implícitamente mantienen la posibilidad de recurrir por los interesados "sine die", caso de no haber sido notificados, aun cuando sin entrar a fondo en la distinción entre interesado, a efectos de recibir necesariamente una notificación y legitimado para recurrir, tiene su antecedente en la sentencia de este Tribunal de 10 de marzo de 1999, en la que se dice, por lo que aquí interesa lo siguiente:" TERCERO.-.....Los razonamientos de la sentencia apelada parten de una evidente confusión

entre el concepto de "interesado" como parte en el procedimiento administrativo, a quien ha de notificarse la resolución que recaiga de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de 1.958, e interés legítimo para recurrir el acto o disposición que se estime contrario a los intereses profesionales o generales de una clase o corporación determinada, cuya representación esté conferida al colegio profesional correspondiente. Y esta distinción es de suma importancia en lo que se refiere a los trámites a seguir en el procedimiento oportuno, bien con respecto a la necesidad de prestar audiencia en el curso del expediente, bien con el de notificar personalmente (artículo 79.1 ) la resolución recaída.

Las Sentencias de esta misma Sala de 10 de noviembre de 1.994 (con su referencia explícita a la puesta en conexión por parte del artículo 23 de los conceptos de "derecho" e "interés") y de 13 de marzo de 1.998 (con cita expresa de otras muchas anteriores en el mismo sentido, efectuando asimismo una clara diferenciación entre los conceptos de "legitimación procesal" e "interesado legítimo en la fase del procedimiento administrativo"), han precisado con absoluta claridad que la posibilidad de impugnar legítimamente un acto de la Administración no convierte a quien tal posibilidad ostenta en legítimo interesado en el procedimiento administrativo según el artículo 23, con la consecuencia de que haya de ser notificado la resolución recaída en dicho procedimiento que a su derecho o interés afecte como ordena el precitado artículo 79, ya que el concepto de "interesado" recogido en el Título II de la Ley de Procedimiento únicamente resulta aplicable a las personas físicas o jurídicas incluidas en alguno de los apartados correspondientes del artículo 23 . Ahora bien: en ninguno de dichos supuestos puede ser incluido el Consejo General demandante: en cuanto a los mencionados en los apartados a) y c), por obvias razones, al no haber promovido el expediente administrativo ni haberse personado en el mismo en defensa de los legítimos intereses cuya defensa pudiera corresponderle, y respecto al incluido en el apartado b), por la inexistencia de un derecho subjetivo -concepto esencialmente distinto del de interés legítimo- de dicho Consejo que hubiese podido resultar afectado por la resolución del expediente incoado a instancia de "Laboratorios R., S.A." para obtener el registro farmacéutico del producto por ellos elaborado. CUARTO.- ......No cabe, pues, apelar al concepto de notificación defectuosa

del artículo 79.3 para justificar la notable dilación en la interposición del recurso, ya que ninguna notificación personalizada había de efectuarse a dicho Consejo, ni al amparo de la Ley de Procedimiento, ni de la normativa específica que rige la tramitación de las solicitudes de registro de medicamentos".

Por ello, aun en el caso de no haber admitido la corrección de la sentencia al declarar la extemporaneidad del recurso y su inadmisibilidad, por el efecto útil de la casación habríamos llegado a la misma conclusión y a no dar lugar a este recurso, en virtud de la doctrina de esta Sala antes citada.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la imposición de las costas procesales a la recurrente, hasta el límite máximo de 2000 euros.