Gretel, «La forma de les Lleis»

Page 199

Gretel, La forma de les lleis, Barcelona (Bosch Casa Editorial) 1986, 318 pp., ISBN 84:7676-012-4.

El Grup d'estudis de tècnica legislativa {gretel) és un equip privat d'universitaris que treballa en l'estudi de les matèries relacionades amb la tècnica legislativa.

L'obra ressenyada es compon d'un seguit de deu capítols, d'unes directrius finals i d'una llista de lleis catalanes. Cada capítol va signat pel seu responsable. Pau Salvador i Coderch és l'autor de la Introducció i dels capítols dedicats a El títol de les lleis, Les remissions i La publicació de les lleis; Miquel Martín i Casals és l'autor del capítol sobre Preàmbul i disposicions directives; Carles Viver i Pi-Sunyer l'autor dels capítols en què es tracta de La promulgació i la data de les lleis i de La part final de les lleis; M. Teresa Castiñeira i Palou és l'autora dels capítols relatius a la Divisió de les lleis i a Les Lleis modificatives, i Pere Kirchner i Pere Ferran Andúgar són els autors del capítol sobre Regles de cites.

La forma de les lleis és un examen força complet de tècnica legislativa sobre la legislació aprovada pel Parlament de Catalunya en el període inclòs des de l'any 1980 fin al mes de juliol de l'any 1985. Aquesta obra, rigorosa i d'un excels lent nivell tècnic en conjunt, és, a més, capdavantera en el seu camp a l'Estat espanyol. S'hi utilitza una interessant bibliografia de referència, encara que potser s'hi hauria pogut afegir alguna altra obra, per exemple de les publicades recentment al Quebec, com ara Michel Sparer (ed.), Propos sur la rédaction des lois, Quebec 1979, o Michel Sparer -Wallace Schwab, Rédaction des lois, Quebec 1980, i potser fins i tot alguna obra de lògica aplicada als textos normatius com les de Georges Kalinowski, Introduction à la logique juridique, París 1965, o La logique des normes, París 1972.

Page 200

A la Introducció es fa una acurada presentació de l'obra amb una exposició sobre la seva orientació general i sobre el plantejament i el contingut dels seus diferents capítols. S'hi distingeix la tècnica legislativa de la dogmàtica jurídica i s'hi inclou la tècnica legislativa entre les disciplines agrupades amb l'expressió «ciències de l'administració». S'hi descriuen també les directrius de tècnica legislativa utilitzades en diferents estats europeus, incloent-hi un balanç provisional.

Pel que fa al capítol segon, El títol de les lleis, l'autor hi analitza les diverses parts (data, número i contingent) i formes (títol curt, abreviatures, etc.) del títol de les lleis, hi assenyala aspectes que exigeixen l'adopció d'un criteri homogeni un cop fets els estudis pertinents i hi formula un seguit d'observacions i de suggeriments (per exemple: 1. Que els títols de les lleis convé que siguin únics —és un nom propi—, precisos, exactes i complets,' però alhora gràfics, expressius i mnemotècnics; 2. Que l'ús d'abreviatures (en majúscules o combinant majúscules i minúscules, però sense punts) s'hauria de reservar per a les lleis més importants i més citades; 3. Que convindria prescindir de la referència a un número d'ordre anual en el títol de la llei, si s'establís una regla sobre citacions que ordeni indicar el lloc del diari oficial on ha estat publicada, o, com a mínim, a fi de no trencar la linealitat del títol, situar el número de la llei després de la data i a la fi del títol).

En el capítol sobre Preàmbul i disposicions directives s'analitzen l'exposició de motius i els antecedents que han d'acompanyar els projectes legislatius (s'hi preveuen com a continguts de la motivació dels projectes de lleis: la delimitació i anàlisi del sector de la realitat social que s'ha de regular i definició d'objectius, el contingut essencial de la llei projectada, alternatives a l'actuació legislativa, efectes derivats de la llei projectada —efectes econòmics, inserció de la llei en el marc de l'ordenament jurídic, costos socials), els seus antecedents, el valor jurídic (interpretatiu com a part de la llei, esmenable en la tramitació parlamentària), els casos en què ha d'existir i el contingut del preàmbul («preàmbul» i no «exposició de motius» segons l'autor del treball, d'acord amb el Reglament del Parlament de Catalunya) i finalment les anomenades disposicions directives com a articles primer o primers d'una llei en què s'estableix la declaració de finalitat de la llei, amb un comentari especial sobre la distribució de funcions entre el preàmbul i les disposicions directives i la seva complementarietat.

En el capítol dedicat a La promulgació i la data de les lleis s'examinen diverses qüestions relacionades amb la configuració dogmàtica de la promulgació, la fórmula literal de la clàusula de promulgació (que l'autor proposa que a Catalunya sigui «El Parlament ha aprovat i jo, en nom del Rei, promulgo la següent Llei», en lloc de l'actual, i amb la incorporació, si es considerés imprescin-Page 201dible —opinió que és contraria a la que propugna 1'autor del treball—, de l'ordre de publicació amb la fórmula següent: «Que es publiqui en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya») i la data de les lleis (que l'autor considera que ha de ser la de la seva aprovació definitiva pel Parlament i no pas, com es fa a Catalunya, la de promulgació).

El capítol dedicat a La divisió de les lleis s'inicia distingint la divisió i l'ordenació sistemàtica de la llei i assenyalant la transcendència de seguir uns criteris sistemàtics en la divisió de les lleis. Les lleis es divideixen en tres grans parts: l'expositiva (exposició de motius o preàmbul), la dispositiva (els articles) i la part final (disposicions addicionals, disposicions transitòries, disposicions finals i disposicions derogatòries, que l'autor del capítol proposa d'integrar en l'articulat i, si cal, agrupar per formar un capítol). Pel que fa als blocs esmentats, s'examina en primer lloc la seva denominació i també si porten títol com a encapçalament. A continuació s'estudien una per una les diverses unitats de divisió de la llei, amb una atenció especial per a les unitats més importants: l'article i el capítol. En relació amb l'article, s'hi analitzen els criteris de transcripció tipogràfica del nom (generalment cursiva), de numeració (l'autor recomana de numerar els articles fent servir xifres àrabs), de titulació (s'hi considera preferible de titular els articles), d'extensió (els articles han de ser curts i no han de tenir més de tres o quatre paràgrafs), de divisió dels articles en apartats numerats i d'aquests en lletres (s'hi critica el sistema, força caòtic, de divisió dels articles de les lleis catalanes).

Pel que fa als capítols, recomana que tinguin més de 20 o 25 articles, que siguin de contingut unitari, que es numerin amb nombres romans i que vagin sempre titulats.

Les seccions no poden aparèixer sense que s'integrin en capítols. S'hi recomana que es divideixin en seccions els capítols de més de deu o dotze articles.

Quant als títols, s'hi recomana que el seu ús es reservi a lleis molt extenses o d'importància institucional, que es numerin amb nombres romans i que portin un nom.

La divisió en llibres s'ha de reservar per a lleis d'extraordinària extensió i els llibres s'han de numerar amb l'ús d'ordinals i han de portar títol.

Finalment aquest capítol tracta dels annexos, en què es recomana d'incloure taules, mapes, gràfics, etcètera. Els annexos han de complir un seguit de requisits: a) han d'indicar que es tracta d'un annex, b) han d'indicar la llei a què es refereix, c) han d'anar numerats, si n'hi ha més d'un en una llei, d) han de portar títol i e) en l'articulat de la llei, hi ha d'haver una remissió a l'annex.

El capítol següent és el destinat a La part final de les lleis. Comença amb una introducció en què es detallen les premisses metodològiques (s'hi constata el fet que ens trobem davant d'unes categories -disposició addicional, transitòria o final—

A continuació s'hi fa un examen independent i complet de les disposicions addicionals, les disposicions transitòries i les disposicions finals.

Les disposicions addicionals contenen preceptes que regulen règims especials (territorials, personals, econòmics i processals) com a addició o matisació a la part dispositiva de la llei (però corresponen a la part dispositiva i no a les disposicions addicionals: a) les excepcions a l'àmbit d'aplicació de les lleis, b) les definicions legals i c) els preceptes que regulen supletòriament casos excepcionals en què esdevingui inaplicable la regulació general —règims especials d'aplicació subsidiària). També solen tenir caràcter addicional els mandats o autoritzacions adreçats al Consell Executiu o a altres òrgans i institucions perquè realitzin determinades activitats de caire no normatiu. Finalment, s'incorporen a les disposicions addicionals aquelles prescripcions que no puguin incloure's en la part dispositiva de la llei i que no encaixin en cap de les altres categories de la part final.

Les disposicions transitòries en sentit estricte són les que configuren l'anomenat dret interternporal i a l'esmentat capítol del llibre les trobem distribuïdes en tres grups: dret transitori material (que conté una regulació material autònoma de les situacions jurídiques pendents), pervivència de la llei derogada (declarada explícitament o establerta implícitament en diferir l'aplicació de la llei en determinats aspectes) i aplicació retroactiva de la llei nova. En el capítol es fa una referència a les disposicions transitòries impròpies, les quals regulen autònomament i provisional situacions jurídiques noves amb l'únic objecte de facilitar l'aplicació definitiva de la llei nova. Ara bé, tot i que l'autor del capítol considera justificable l'ús de les disposicions transitòries impròpies, no considera transitòries, ni pròpies ni impròpies, les prescripcions que es limiten a diferir l'aplicació de determinats preceptes de la llei sense que impliqui la pervivència d'un règim jurídic previ prescripcions que haurien de ser inclosesPage 203dins dé les disposicions finals), les merament temporals o provisionals, «que regulen situacions jurídiques noves d'una forma considerada provisional perquè aquesta regulació es troba sotmesa a un terme resolutiu fix que pot ésser determinat o indeterminat» i les d'aplicació una tantum (que exhaureixen la seva eficàcia en ser aplicades una sola vegada). Les disposicions finals queden configurades, segons els autors, com una categoria homogènia i estable en la legislació catalana. Es tracta de normes sobre normes i que regulen les relacions de la llei de què són part amb la resta de l'ordenament jurídic. En aquest apartat dedicat a les disposicions finals es fa un examen força complet de les cinc menes diverses de matèries que són objecte de tractament en aquestes disposicions: les autoritzacions o mandats de contingut normatiu (habilitacions al Consell Executiu per al desplegament normatiu de la llei, delegacions per al dictat de decrets legislatius, mandats al Consell Executiu per a l'exercici de la iniciativa legislativa, deslegalitzacions, mandats i autoritzacions als Consellers per dictar reglaments de desplegament normatiu, mandats de legislar adreçats al mateix legislador, mandats als estatuts i reglaments de règim intern d'institucions privades o entitats públiques institucionals, etc.), les modificacions al dret vigent produïdes per la llei, derogacions sobre el dret vigent, la integració de la llei o de l'ordenament, amb les clàusules de supletorietat i les clàusules sobre l'eficàcia temporal de la llei (institució que n'ha de fixar l'entrada en vigor, procediment per fer-ho, entrada en vigor esglaonada, etc.).

El capítol següent de l'obra és dedicat a les lleis modificatives. En primer lloc s'hi fa unes consideracions sobre els resultats pertorbadors que pot comportar una modificació de la llei innecessària o formalment mal feta, i sobre l'abast del concepte de llei modificativa en el cas de la legislació del Parlament de Catalunya (només es considerarà legislació modificativa la que modifiqui altres lleis del Parlament de Catalunya i no pas la legislació catalana que modifiqui o adapti legislació estatal preexistent). A continuació, i després de distingir-hi les lleis noves de les modificatives, s'hi estableix la classificació següent de les lleis modificatives: de nova redacció de lleis anteriors, d'addició, de derogació, de pròrroga de vigència, de suspensió de vigència; de modificació total d'una o de diverses lleis i de modificació de punts concrets d'una o de diverses lleis. També s'hi distingeix entre modificacions bàsiques (nova redacció, addició o derogació) i modificacions conseqüència, i entre modificació1 única i modificació múltiple (quan una llei conté modificacions bàsiques sobre diverses lleis). Així mateix, es destria l'estil de regulació o nova redacció (el recomanable en la majoria dels casos) de l'estil de modificació o substitució de paraules (recomanable quan l'àmbit de reforma és molt petit o si hi ha recopilacions fiables). Tot seguit l'autora d'aquest capítol examina l'establiment del títol de les lleis modificatives. Descriu la norma d'úsPage 204que es constata en el cas de les lleis catalanes i presenta el criteri propugnat per les directrius legislatives d'altres països. En conclusió, s'hi proposa que els títols de les lleis modificatives constin de número i data de.la llei, d'indicació que es tracta d'una llei de modificació i del títol de la llei modificada i, en cas de reiterades modificacions d'una llei, que se segueixi una numeració de les lleis modificatives. Pel que fa a la part principal de la llei de modificació, generalment s'estructura en articles, de vegades (a Àustria o a Suïssa) numerats amb nombres romans, i sense que calgui utilitzar unitats de divisió superiors a l'article. Els articles es divideixen normalment en paràgrafs numerats indicats amb lletres minúscules, sense que hi hagi en principi divisions ulteriors. En aquest apartat l'autora del capítol tracta també de la fórmula introductòria de les lleis modificatives, en què s'indica el text que es modifica i el tipus de modificació que es produeix; l'autora insisteix, finalment, en la transcendència d'expressar aquestes dades de manera exacta i precisa.

El capítol dedicat a les remissions s'inicia definint el concepte de remissió i distingint-ne formes aparents i impròpies. L'autor assenyala també possibles alternatives a les remissions: la repetició de la norma (que requereix una justificació de fons, que ha de ser una autèntica repetició i que ha d'expressar que el que es fa és repetir un altre text) o l'elaboració d'una part general o d'unes disposicions generals (aquest procediment és aconsellable quan es preveu la regulació d'una pluralitat de tipus amb característiques conceptuals comunes o quan calgui establir una pluralitat de definicions o una classificació). L'autor assenyala com a funcions de les remissions: economia legislativa, reforç de la sistemàtica externa de les lleis i de l'ordenament, unificació normativa en una matèria, adequació automàtica als canvis futurs de la regulació objecte de remissió...

A continuació s'hi estableix una assaig de tipologia de les remissions, en què s'enuncien diverses direccions de classificació: remissions a normes i remissions a objectes que no són normes; remissions internes i externes; remissions estàtiques i dinàmiques; remissions pures, condicionals i parcials. Aquest capítol acaba amb una interessant discussió de criteris sobre remissions, en què es planteja la resposta adequada a les qüestions següents: a) ¿quan s'ha de recórrer a una remissió i quan a alguna de les seves alternatives, especialment la repetició? b) ¿si s'ha decidit de recórrer a una remissió, com s'ha d'utilitzar? Pel que fa a aquesta darrera qüestió, l'autor recorda que la norma de remissió ha d'indicar el seu caràcter, ha d'incloure una referència precisa i clara a l'objecte de remissió, ha d'indicar clarament i precisa el mode d'assumpció de l'objecte de remissió i ha de respectar la regulació sobre fonts del dret (jerarquia i competència normativa i exigència de publicació de la llei).

En el capítol següent s'estudia la construcció formal de les cites, les abreviatures i les traduccions d'allò que és objecte de la cita. S'hi distin-Page 205geix, en primer lloc, entre cites internes (quan es fa a un altre fragment de la mateixa llei: cita d'un article, cita dins d'un article i cita d'una sèrie d'articles) i cites externes (quan es refereix a una part o a la totalitat d'un altre text normatiu: cita dels diaris oficials, cita d'una altra llei —cita de qualsevol llei: primera cita, successives cites d'una mateixa llei; cita de lleis molt conegudes o importants; remissions genèriques; cita de lleis modificatives—, cita d'altres tipus de disposicions). Finalment el capítol forneix una completa llista d'abreviatures (de parts integrants de la llei, de fonts de dret, d'òrgans judicials, de textos legals i de diaris oficials), amb unes regles generals sobre la utilització de les abreviatures, i propugna el criteri de traduir al català els noms castellans de disposicions legals, institucions, etc. que apareixen citats en lleis catalanes.

En aquest capítol trobem a faltar una distinció entre sigles i abreviatures i una argumentació més detallada sobre la complexa qüestió de la traducció o no dels noms oficials de disposicions i institucions del castellà en català (encara que en definitiva és un criteri més raonable que la vacil·lació, no es veu clar que la traducció al català comportí necessàriament una «defensa més eficaç de la llengua», perquè té el contrapunt de justificar la castellanització dels noms oficials de disposicions legals, institucions —i potser topònims— catalans en textos castellans).

El darrer capítol de l'obra, redactat, com la introducció i uns altres dos capítols, a cura del pròf. Pau Salvador, impulsor de gretel, tracta de la publicació formal de les lleis. S'inicia recordant el principi que regeix a l'Europa continental de publicació formal i oficial de les lleis, principi establert a l'Estat espanyol directament per la Constitució, i s'hi examina el fonament i les conseqüències de les doctrines que sostenen que la publicació és un requisit constitutiu de la llei o que la publicació és un requisit d'eficàcia.

Tot seguit, l'autor s'ocupa del mitjà de publicació de les. lleis. D'una banda, al boe en el cas de lleis de l'Estat espanyol. De l'altra, el cas de la doble versió—catalana i castellana— i de la doble publicació—dogc i boe— de les lleis catalanes. L'autor examina detalladament i amb lucidesa l'existència d'aquesta duplicitat de versions i de mitjans de publicació.'S'hi diu, per exemple, que «és comprensible que sigui el [text] català el! que s'hagi de tenir en compte per tal de resoldre la discordança... no és, en tot cas, el text aprovat, él català, el que s'ha de modificar sinó la seva versió castellana, que és la realitzada posteriorment i, per hipòtesi, deficientment» (ps. 268-269) o «els efectes propis de la publicació es prediquen de la que es duu a terme en el Diari Oficial i no pas de la feta en el Boletín Oficial del Estado».

En el capítol es dedica atenció tot seguit als diversos terminis que existeixen en relació amb la publicació de les lleis i a la vacatio legis i a les clàusules d'entrada en vigor immediata de la llei. S'hi analitza, a més, la praxi catalana sobre la relació en-Page 206tre publicació i entrada en vigor de les lleis (inexistència de clàusules d'entrada en vigor, clàusula d'entrada en vigor l'endemà de la publicació, clàusula d'entrada en vigor el mateix día de la publicació de la llei i, encara, supòsits individuals i variants incorrectes).

El penúltim apartat d'aquest capítol es dedica a la funció i al model de configuració material i de publicació del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (per exemple s'hi analitzen aspectes com la capçalera, la distribució en columnes, etc.) i s'hi comenten les alternatives al dogc en matèria de consulta de les lleis de Catalunya (el boe, el Recull legislatiu de la Generalitat de Catalunya i els repertoris privats).

El capítol acaba amb un examen interessant de la problemàtica que origina l'aparició d'errades en la publicació de les lleis (amb els principis de reconeixement de la seva inevitabilitat, de precisió de l'esfera d'actuació en què es produeix l'errada i de distinció dels diferents tipus d'errades) i de la normativa aplicable (així, el Decret 1583/1960, de 10 d'agost) i s'hi enuncien uns suggeriments sobre evitació i rectificació d'errors.

El llibre es clou amb una recopilació de directrius, que aplega els principals criteris propugnats pels autors en els diferents capítols de l'obra, una llista de lleis de la Generalitat de Catalunya de 1980 a 1985, amb la separació de les que no han estat tingudes en compte a l'estudi, i un índex general.

En conjunt l'obra que hem assajat de ressenyar constitueix, com hem indicat, una aportació molt valuosa i innovadora a l'Estat espanyol. Confiem que l'esforç realitzat, notable i de resultats satisfactoris, sigui aprofitat en tot el que es mereix pels responsables del treball legislatiu a Catalunya i contribueixi a l'aprofundiment en l'estudi d'aquesta matèria per juristes i especialistes en llenguatge jurídic.