STS, 2 de Julio de 2008
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2008:3878 |
| Número de Recurso | 81/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil ocho.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 81/2005 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO, representada por la Procuradora doña Ana Capilla Montes, frente al Real Decreto 785/2005, de 24 de Junio.
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 785/2005, de 24 de Junio, motivando la reclamación del expediente que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo.
Así lo verificó con un escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, pidió en el "SUPLICO" lo siguiente:
"(...) dicte sentencia por la que se anule la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 785/2005, de 24 de Junio ".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con escrito en el que, tras alegar cuanto consideró conveniente, suplicó:
"Que (...) tenga por contestada en tiempo y forma la demanda deducida en este litigio, dictando, previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso. Con costas".
Hubo recibimiento aprueba y, una vez evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de junio de 2.008.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
La FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO impugna en el actual proceso contencioso-administrativo el Real Decreto 785/2005, de 24 de Junio, por el que se modificó el Real Decreto 1320/2004, de 28 de mayo, que desarrolló la estructura orgánica básica del Ministerio de Administraciones Públicas.
En su demanda reclama la nulidad de su Disposición Adicional Segunda, cuyo contenido es éste:
"Nombramiento del Director General de Cooperación Autonómica.
No será preciso que el titular de la Dirección General de Cooperación Autonómica tenga la condición de funcionario, en atención a sus características específicas, y de conformidad con lo previsto en el art. 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado".
Con carácter previo al análisis de lo que se plantea en esa demanda, es de interés destacar que el contenido de ese impugnado RD 785/2005 fue una revisión de la estructura orgánica básica del Ministerio de Administraciones Públicas, consistente sobre todo en la creación, dentro de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, de la nueva Dirección General de Desarrollo Autónomico, así como en una redefinición de las funciones de la Dirección General de Cooperación Autonómica.
La finalidad de la modificación llevada a cabo fue explicada por el preámbulo de ese Real Decreto 785/2005 con estas palabras:
"La actual estructura orgánica del Ministerio de Administraciones Públicas fue establecida por el Real Decreto 1320/2004, de 28 de mayo. En el tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, se ha puesto de manifiesto la necesidad de proceder a su revisión y actualización, para lograr el mayor ajuste posible entre las funciones que desarrolla este departamento y la estructura formal que ha de darles soporte orgánico.
En efecto, el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía, actualmente en marcha, así como el impulso que es necesario asumir desde la Administración General del Estado para fortalecer los mecanismos de cooperación y de colaboración entre las distintas Administraciones territoriales, exigen un reforzamiento de la estructura orgánica y directiva del Ministerio de Administraciones Públicas en aquellas áreas que se responsabilizan del desarrollo y ejecución de las políticas autonómicas y de cooperación territorial, por lo que el objetivo del proyecto es potenciar el actual modelo organizativo de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.
En este sentido, dentro de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, se crea la Dirección General de Desarrollo Autonómico, a la que se atribuyen las funciones, hasta ahora ejercidas por la Dirección General de Cooperación Autonómica, relativas al régimen jurídico autonómico y a los análisis y valoración de aquellas cuestiones relacionadas con los procesos de traspasos.
Por su parte, la actual Dirección General de Cooperación Autonómica sigue asumiendo las funciones de impulso y diseño de los mecanismos de colaboración y cooperación con las Administraciones autonómicas, incluyendo, asimismo, las funciones de análisis y seguimiento del régimen económico-financiero de las comunidades autónomas".
Debe también subrayarse que la Memoria del Proyecto de ese Real Decreto 758/2005 ahora impugnado, en lo que en concreto se refiere la aplicación que la Disposición Adicional Segunda hacía de la excepción contenida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), la justificó con esta literal declaración:
"El objetivo básico del Proyecto de Real Decreto es reforzar la estructura orgánica del Ministerio de Administraciones Públicas en aquellas funciones relativas al desarrollo de la política autonómica, como consecuencia del nuevo proceso de reforma estatutaria y de la consiguiente necesidad de potenciar mecanismos de cooperación y de colaboración entre la Administración General del Estado y las Administraciones autonómicas.
En el marco de este objetivo, es preciso que una Dirección General -la Dirección General de Cooperación Autonómica-, asuma estas responsabilidades y funciones, cuyo desarrollo va a exigir una importante actuación de relación, negociación e interlocución política con altos cargos y parlamentarios, tanto nacionales como autonómicos, por lo que se estima que el perfil del titular de dicho órgano directivo presenta especificidades que hacen aplicable la excepción prevista en el art. 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, no reuniendo en consecuencia la condición de funcionario público".
El argumento principal esgrimido por la demanda, en sus fundamentos jurídico materiales, para intentar apoyar esa nulidad que reclama de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 758/2005 es que, a través de ella, se ha hecho un indebido uso de la discrecionalidad conferida por el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, precepto este que establece lo siguiente:
"Artículo 18. Los Directores generales.
-
Los Directores generales serán nombrados y separados por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento.
Los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 art. 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario".
El esquema inicial de ideas con que se desarrolla ese argumento principal se puede resumir en lo que continúa.
Se sostiene que el alcance de la potestad discrecional de que aquí se trata debe determinarse mediante una interpretación conjunta de los artículos 6.10 y 18.2 de la LOFAGE, de manera tal que el criterio de la profesionalidad presente en el primero de esos dos preceptos sea la regla general y, frente a ella, la excepción que significa el artículo 18.2 esté suficientemente justificada con la presencia de esas "características específicas de las funciones de la Dirección General" a que se condiciona la discrecionalidad que es reconocida en orden a dispensar de la condición de funcionario.
Se defiende que esas "características específicas de las funciones de la Dirección General" son un concepto jurídico indeterminado, pero sólo las encarnarán estas circunstancias: la confidencialidad del cargo por razón de sus funciones o la falta de funcionarios con la necesaria competencia profesional y experiencia para su desempaño.
Y se invoca la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 2002 (Recurso 1060/2000 ). En lo que declaró sobre que la decisión de sustraer una determinada Dirección General a su régimen ordinario de provisión entre funcionarios exige una justificación objetiva y que sea expuesta en términos que permitan conocer sus razones, como también en lo que afirmó sobre que "la interpretación más lógica del artículo 18.2 de la LOFAGE es que la exclusión de la reserva a favor de funcionarios de carrera de titulación superior vendrá justificada, normalmente, por el hecho de que las funciones de la Dirección General no se correspondan con las correlativas, en cuanto a preparación, experiencia y cometido, asignadas a aquellos funcionarios".
Con el punto de partida que significa todo lo anterior, se recuerda que la motivación y la necesidad de una justificación objetiva son los criterios que permiten deslindar lo discrecional de lo arbitrario.
Se explica a este respecto, siguiendo la doctrina de esa STS de 21 de marzo de 2002, que para el correcto ejercicio de la discrecionalidad ha de existir motivación pero no basta cualquier motivación; y que esto se viene a traducir en un doble nivel de exigencia: uno primero, que está representado por la necesidad de la expresión externa de las razones que sirvan de fundamento a la decisión discrecional; y uno segundo consistente en que la fundamentación así ofrecida tenga una justificación objetiva, que será apreciar cuando el órgano competente razone debidamente que la solución elegida en el ejercicio del poder discrecional es la que mejor satisface los intereses a los que ese poder se ordena.
Tras todo lo anterior se concluye que el Real Decreto 758/2005 no está respaldado ni justificado por datos objetivos. Para ello lo primero que se hace es censurar esas concretan razones que fueron invocadas en la Memoria, referidas a unas concretas dotes para "la relación, negociación e interlocución política con altos cargos y parlamentarios, tanto nacionales como autonómico"; y lo que se señala a este respecto es que cuesta trabajo creer que entre los Cuerpos de funcionarios que integran la Federación recurrente no existan personas con capacidad para llevar a cabo esas funciones.
A continuación se denuncia que, pese a que el Real Decreto impugnado no carece de motivación de manera absoluta, la que ofrece o presenta no está respaldada por datos objetivos; y, en esta línea, se dice que las específicas características que son aludidas no prueban la confidencialidad del cargo ni que las funciones a desempeñar por su titular rebasen las aptitudes profesionales del funcionariado.
Para decidir si es o no justificado lo que suscita la demanda, es preciso tomar en consideración las funciones que son atribuidas a la Dirección General de Cooperación Autonómica.
Aparecen en la nueva redacción del artículo 3.1 del Real Decreto 1320/2004 que introduce el artículo único del Real Decreto 758/2005 aquí controvertido, cuya literalidad es ésta:
"Artículo 3. Dirección General de Cooperación Autonómica.
-
Corresponden a la Dirección General de Cooperación Autonómica las siguientes funciones:
-
El análisis, impulso y seguimiento de las relaciones de colaboración entre las Administraciones estatal y autonómicas y de la actividad de los órganos de colaboración entre ellas, especialmente las Conferencias Sectoriales, y, en particular, el apoyo y asistencia que con este fin se preste a los departamentos ministeriales.
-
El informe y registro de los convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y las Administraciones de las comunidades autónomas.
-
El análisis, impulso y seguimiento de los planes y programas conjuntos a los que se refiere el art. 7 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
-
La preparación de los asuntos y de la ejecución de los acuerdos de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, y desempeñar las funciones propias de la secretaría de la Conferencia y de sus órganos de apoyo.
-
El análisis, impulso y seguimiento de los aspectos generales de la participación de las comunidades autónomas en los asuntos comunitarios europeos, en colaboración con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y con los demás departamentos ministeriales.
-
La colaboración con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en relación con las actividades en el exterior de las comunidades autónomas y el ejercicio, conjuntamente con la Dirección General de Cooperación Local, de las funciones atribuidas a la Secretaría de Estado en relación con la cooperación transfronteriza entre entidades territoriales.
-
El apoyo a los órganos superiores del Ministerio en materia de relaciones de cooperación con las comunidades autónomas, así como la realización de estudios y análisis multidisciplinares sobre dichas relaciones y la elaboración de estudios jurídicos relativos a las reformas estatutarias.
-
El desempeño de las funciones de las secretarías de las Comisiones Bilaterales de Cooperación y el seguimiento de la ejecución de los acuerdos adoptados en ellas, excepto los relacionados con el procedimiento previsto en el art. 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
-
El análisis y seguimiento del régimen económico- financiero de las comunidades autónomas y de sus modificaciones, la elaboración de estudios sobre los aspectos económicos, financieros y presupuestarios de las comunidades autónomas y el análisis de dichos aspectos en relación con los instrumentos de colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica.
-
La participación en el Consejo Rector y en los grupos de trabajo para la concesión de las ayudas de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, según lo establecido en su normativa".
Esas funciones que establece el precepto que acaba de transcribirse lo que precisamente demuestran es la debida justificación de la exclusión de la regla general de la reserva funcionarial que establece la Disposición Adicional Segunda que aquí es objeto de directa impugnación.
Y así ha de considerarse desde la aceptación del propio planteamiento doctrinal y jurisprudencial desarrollado por la demanda para intentar sostener su reproche.
Dichas funciones, como viene a apuntar el Abogado del Estado, tienen un alto calado político por la materia sobre la que versan (la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómicas) que, además, se ve potenciado por la actual situación que presenta el proceso autonómico; y es obvio también que su desarrollo, al revelar la necesidad de coordinar dos niveles políticos, el estatal y el autonómico, hará inevitable al titular de la Dirección General tener que relacionarse con dirigentes políticos y con parlamentarios en esas dos esferas estatal y autonómica.
Consiguientemente, tanto lo que aparece en el preámbulo del Real Decreto 758/2005, como lo que se consignó en la memoria de su proyecto, permiten apreciar esas exigencias que la propia demanda considera necesarias para la validez de la exclusión de la reserva funcionarial: (1) están claramente exteriorizadas las razones de esa exclusión (una importante actuación de relación, negociación e interlocución política con altos cargos y parlamentarios, tanto nacionales como autonómicos); (2) son razones directamente relacionadas con las funciones atribuidas a la Dirección General y con los intereses públicos implicados en su esfera de competencias; y (3) la naturaleza política de su actuación, en razón de la clase de interlocutores con los que el titular de la Dirección General tendrá que relacionarse, pone de manifiesto que la experiencia conveniente para el desempeño del cargo trasciende de lo que es el normal contenido de una carrera funcionarial (incluida la de titulación superior).
Procede, según lo antes razonado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y no son apreciar razones para hacer una especial imposición de las costas.
-
- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO frente al Real Decreto 785/2005, de 24 de Junio, al ser esta actividad administrativa conforme a Derecho en lo que aquí se ha discutido.
-
- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en este proceso.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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