STS, 29 de Septiembre de 2006

La recurrente formula demanda, en la que tras alegar los hechos y fundamentos que tuvo por conveniente y a los que nos referiremos en los fundamentos jurídicos de esta resolución, solicitó de esta Sala que se dictara sentencia por la que estimando el recurso, se anulen y dejen sin efecto las resoluciones recurridas y se declare en su lugar que Doña Andrea , mientras dure su situación de disponibilidad, debe resultar adscrita provisionalmente por el órgano competente del Tribunal de Cuentas a un puesto dentro del citado Órgano Constitucional, en tanto no obtenga otro puesto a través de los mecanismos legales contemplados al efecto.

Por el Abogado del Estado se contesta a la demanda, solicitando en los fundamentos a los que posteriormente nos referiremos la desestimación del mismo.

Las partes formalizaron sus conclusiones, trámite tras el que se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Aparecen como premisa fáctica del presente recurso contencioso-administrativo los siguientes hechos:

1. Con fecha de 27 de enero de 2003 a Doña Andrea le fue notificada la resolución de la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas, del día 23 anterior, disponiendo su cese en el puesto de Subdirector Técnico del Departamento 3° de la Sección de Enjuiciamiento, así como la comunicación al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para que por éste se asignara un puesto de trabajo a la funcionaria cesada.

2. Con fecha de 27 de febrero de 2003, la Asociación recurrente presentó recurso de alzada dirigido al Pleno del Tribunal de Cuentas contra la resolución de la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas, del día 23 anterior, disponiendo el cese de Doña Andrea .

3. Mediante la resolución de 30 de abril de 2003, del Pleno del Tribunal de Cuentas se desestimó el indicado recurso de alzada.

4. Contra ambas resoluciones se interpone recurso contencioso-administrativo, exclusivamente en cuanto disponen la comunicación del cese al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para que por éste se asignara un puesto de trabajo a la funcionaria cesada, al entender que la asignación provisional del puesto debería hacerse por el propio Tribunal de Cuentas y dentro del indicado Órgano Constitucional.

Como sostiene la recurrente el planteamiento de la litis es eminentemente jurídico. Para esta parte, la correcta interpretación del artículo 21.2.b) de la Ley 30/1984 , de Medidas para la Reforma de la Función Pública supone que la funcionaria cesada, Doña Andrea , debió ser adscrita provisionalmente a un puesto en el mismo Tribunal de Cuentas.

Sin embargo, la resolución de la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas sustenta un criterio distinto, al amparo de la Resolución de 15 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y de la Secretaría de Estado de Hacienda (publicada en el BOE n° 47, de 23 de febrero de 1996, con corrección de errores en el BOE n° 57, de 6 de marzo de 1996), por la que se dictan reglas aplicables a determinados procedimientos en materia de reingreso al servicio activo y de asignación de puestos de trabajo, que en su apartado III, punto 2.1.b) señala que en el caso de funcionarios pertenecientes a cuerpos o escalas que tengan atribuidos puestos en exclusiva o a los que corresponda el desempeño de puestos no incluidos en las relaciones de puestos de trabajo, la asignación de puesto se efectuará por el Ministerio al que esté adscrito su cuerpo o escala.

Los motivos en que se fundamenta la demanda son, en primer lugar, que las resoluciones que son objeto de este recurso son nulas, al tratarse de actos de aplicación de esa Resolución de 15 de febrero de 1996, cuya nulidad también postula, al partir del presupuesto de que esa última resolución es una verdadera norma reglamentaria. En consecuencia, sostiene la incompetencia de su autor al carecer de la potestad reglamentaria necesaria.

En segundo término, esa Resolución de 15 de febrero de 1996 se aparta de la habilitación contenida en la que pretende ampararse, al incidir en materias no previstas por la norma habilitante.

Y, en tercer lugar, las soluciones alcanzadas por las resoluciones combatidas, representan una incompatibilidad con el régimen legal de fondo que resulta de ineludible aplicación. Pues, el apartado 1º, punto 2.1. b) de la Resolución de 15 de febrero de 1996 establece un criterio de atribución de puestos de trabajo que no está en la Ley 30/1984, de 30 de agosto , ni en ninguno de los Decretos de desarrollo.

Alegada la inadmisibilidad del presente recurso por el Abogado del Estado, al entender que carece la Asociación recurrente de legitimación, pues comparece al amparo de lo dispuesto en el artículo 19.1.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, precepto que habilita para el ejercicio de derechos o intereses colectivos, mientras que en el presente caso lo que está en juego es un interés privado de un miembro de la Asociación. Ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69.1.b) de la ley jurisdiccional antes citada.

En el presente caso no se da una colisión de intereses entre la intervención de la Administración y el interesado, que igualmente recurre, en otro recurso el mismo acto, y por otra parte, es evidente que la Asociación tiene un interés, al menos indirecto, pues como ella misma sostiene en conclusiones "lo que se busca con este recurso es una interpretación que en lo sucesivo proteja los derechos e intereses profesionales de los asociados en cuanto a su permanencia en el Tribunal de Cuentas". En consecuencia, y recordando lo ya dicho por esta Sala en sentencias como la que cita la actora, de 30 de noviembre de 1999 , entre otras, al interpretar el concepto de interés legitimo del artículo 24.1 de nuestra norma constitucional , sosteniendo que el beneficio que se pretende conseguir o el perjuicio que se busca evitar puede ser de la más variada naturaleza, ha de entenderse que existe en la recurrente un interés legítimo y por ello, debe rechazarse la existencia de una causa de inadmisibilidad del presente recurso.

Entrando en los concretos motivos alegados por la recurrente, sostiene esta parte que la Resolución de 15 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y de la Secretaría de Estado de Hacienda es, materialmente, una disposición de carácter general, y no una decisión de carácter singular, en tanto tiene por objeto disciplinar algunas situaciones jurídico-funcionariales estableciendo reglas aplicables, indefinidamente en el tiempo a supuestos de hecho concretos subsumibles en los que de modo abstracto, allí se fijan.

Para ello parte de la propia denominación con que aparece esa Resolución en el BOE: "Resolución de 15 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Publica y de la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se dictan reglas aplicables a determinados procedimientos en materia de reingreso al servicio activo y de asignación de puestos de trabajo".

Añade la recurrente que la estructuración de la citada Resolución es la propia de un texto articulado, pues comienza con una exposición de motivos, a cuya finalización los órganos autores de la resolución, no resuelven o acuerdan, sino que "disponen" un conjunto de preceptos que aparecen reflejados en criterios sucesivamente ordenados, y que determinan la atribución de puestos de trabajo de quienes reingresan al servicio activo desde situaciones que no comportan el derecho a la reserva de puesto, o de quienes si tienen dicho derecho, así como la asignación provisional de puestos de trabajo a los funcionarios que queden desvinculados de su puesto. Y establecen, en relación a esas mismas cuestiones, reglas especiales aplicables a los funcionarios de los servicios periféricos del Ministerio de Defensa y al personal docente no universitario. Para la recurrente, lo que todos esos preceptos regulan no son meras cuestiones de procedimiento, como puedan ser la de determinación de los trámites en que los distintos procedimientos puedan consistir, fijación de plazos, etc, sino que las reglas que establece esa resolución alcanzan también a la atribución de competencias a distintos órganos y, lo que es más relevante aun, la fijación de criterios materiales desde los cuales se determina el tipo de puesto y su enclave orgánico al que adscribir a los funcionarios según los distintos supuestos contemplados por esa regulación.

Para la actora, alguno de esos criterios materiales, como es precisamente el que se aplica por las resoluciones recurridas (en lo que afecta a la determinación del puesto de trabajo al que puede ser asignada, tras su cese, la funcionaria miembro de la Asociación recurrente), constituyen una verdadera innovación del ordenamiento jurídico, por cuanto hacen explícita una regla que no figura en normas de superior rango.

En conclusión, para la recurrente, la resolución antes citada, no es la simple aplicación a un caso del ordenamiento jurídico, sino que se integra en éste, habilitando en lo sucesivo el dictado de actos de aplicación. No se trata de un acto general, sino que lo que contiene esta resolución son un conjunto de previsiones de aplicación sucesiva y reiterada en el tiempo.

Para la recurrente, tratándose de una verdadera norma reglamentaria, si esta fuera nula, igualmente lo son los actos dictados en su aplicación. Sin embargo no puede compartirse esta premisa de forma absoluta. En primer lugar es posible que se anule una norma y sin embargo no queden afectados los actos de aplicación, si estos son firmes. Así lo dispone expresamente el artículo 73 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuando establece que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente. Bien entendido que lo que dispone el precepto es que no afectarán "por si mismas", extendiendo a los actos firmes su nulidad, sin perjuicio de que si los actos en si mismo eran nulos, tampoco sanan esta invalidez, pudiendo impugnarse en cualquier momento.

Pues bien, tampoco puede descartarse que el acto sea válido, con independencia de que no lo sean las normas reglamentarias que supuestamente le prestaban la cobertura legal.

Para ello ha de partirse del análisis del artículo 21.2.b) de la Ley 30/1984 , de Medidas de Reforma para la Función Pública. Sostiene en efecto la recurrente que la Resolución de 15 de febrero de 1996, en su apartado IlI.2.l.b) es disconforme con el artículo 21.2.b) de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que dispone que:" Los funcionarios que cesen en un puesto de trabajo, sin obtener otro por los sistemas previstos en el artículo anterior, quedarán a disposición del subsecretario, director del organismo, delegado del gobierno o gobernador civil u órganos análogos de las demás Administraciones, que les atribuirán el desempeño provisional de un puesto correspondiente a su Cuerpo o Escala".

Para la recurrente se deduce de este precepto que en él se contienen dos clases de normas distintas. Una primera, consistente en una regla de atribución de competencias, por virtud de la cual son el Subsecretario, el Director del Organismo, Delegado del Gobierno o Gobernador Civil (u otros análogos de las demás Administraciones) los órganos llamados a atribuir un destino provisional al funcionario que ha quedado desvinculado de su puesto, esto es, el órgano competente para tal atribución es aquél que ostenta las potestades de jefatura de personal al que se subordina el funcionario afectado en razón al puesto que venía desempeñando por concurso o libre designación. Para la actora esa es la nota común a todos esos órganos que se citan por el precepto, pues todos esos órganos asumen la jefatura de personal en la Administración central del Estado, en la periférica, o en los organismos vinculados a dicha Administración. Y según dicha parte, es la interpretación que asume la propia Resolución de 15 de febrero de 1996, cuando en su apartado IlI.2.1.b) establece corno regla general que en los casos de funcionarios destinados en los servicios centrales, el puesto al que resulte adscrito provisionalmente será del mismo Ministerio u organismo en que ese funcionario prestaba sus servicios, pues la autoridad que ostenta la jefatura de personal a que se somete ese funcionario sólo puede atribuirle un puesto en el ámbito organizativo específico en que ejerce sus competencias: el Subsecretario, en un Ministerio, el Director de un Organismo, en éste. De ello deduce la recurrente que la autoridad a quien corresponde la atribución de un puesto a desempeñar provisionalmente, en el caso de funcionarios públicos que desempeñan sus servicios en el Tribunal de Cuentas, es aquélla que en el citado Órgano Constitucional tiene asignada la jefatura de personal.

La segunda clase de norma que contiene ese precepto, según la recurrente, es la que contiene los criterios materiales con arreglo a los cuales el órgano competente ha de asignar un puesto al funcionario cesado, removido, o carente de puesto por su supresión, esto es, un puesto de trabajo "correspondiente a su cuerpo o escala". es decir, que el puesto ha de ser de aquellos que el funcionario, atendida su condición subjetiva (pertenencia a un cuerpo, grado personal, etc.), puede desempeñar, pues, como norma general (art. 15 de la propia Ley 30/1984 ), los cuerpos o escalas no tienen funciones o puestos atribuidos.

Pues bien, no puede compartirse la interpretación que hace la recurrente del artículo 21.2.b) de la Ley 30/1984 , de Medidas de Reforma para la Función Pública, en cuanto a la norma relativa a la atribución de competencias. El artículo 21 de dicha norma lleva por rúbrica la de "promoción profesional", y el apartado 1 la de "el grado personal", y el apartado 2, en el que se inserta el precepto que analizamos, la de "la garantía del nivel del puesto de trabajo". Es decir, la finalidad de este artículo no es otra que la de regular la promoción profesional de los funcionarios y el reconocimiento del derecho al grado profesional, disponiendo en el apartado 2.b) unas reglas que garantizan a los funcionarios el mantenimiento del nivel del puesto de trabajo. En esa clave, es lógico que cuando se refiera a la autoridad que ha de velar por el mantenimiento del nivel del puesto de trabajo, lo haga a quien ostenta la Jefatura de Personal, pero ello no resuelve la cuestión de quienes no perteneciendo a la Administración en la que prestan sus servicios, como la Sra. Doña Andrea , cesan en la misma. En otras palabras, como sostiene la resolución que se impugna esa es una cuestión que no resuelve la ley 30/1984 directamente, por lo que de alguna forma estamos ante una laguna legal, que necesariamente tiene que completar la Administración por aplicación del principio "non liquet", (así lo dispone el artículo 89.4 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, al disponer que "en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE ") y por supuesto los órganos judiciales, tal como dispone el propio Código Civil, artículo 1.7 ("los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido), y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Admitida la existencia de una laguna legal, es evidente que, de la propia naturaleza del puesto de trabajo, de libre designación, que ocupaba la funcionaria cesada, se desprende la posibilidad de cesarla, según dispone el artículo 20.1. e) de la citada Ley 30/1984 , con carácter discrecional.

Pues bien, si se sigue la tesis del recurrente, todos los funcionarios que prestan servicios en otras Administraciones, y que son cesados, como en el caso de la actora, ingresarían de hecho en dichas Administraciones, por un sistema distinto al previsto normativamente, pues aunque es cierto que podrían participar en los sistemas de provisión previstos en la Ley en otras Administraciones distintas de aquella en la que han cesado, también lo es que no existe norma que les obligue a ello en un plazo determinado. Por eso, la interpretación que hace el acuerdo impugnado, con independencia de que tenga o no cobertura en la resolución impugnada indirectamente por la recurrente, o en otras normas reglamentarias, es razonable y ajustada al ordenamiento jurídico. De otra forma, determinadas Administraciones u Organismos Constitucionales, en los que es usual cubrir determinados puestos por libre designación, verían incrementados incesantemente el número de personas a su servicio, con grave perjuicio para las mismas y para las Administraciones donde prestaban sus servicios con anterioridad los funcionarios cesados, máxime, si, como aquí ocurre nos encontramos con una funcionaria que pertenece al Cuerpo Superior de Letrados de la Seguridad Social, cuyos miembros ejercen en exclusiva determinadas funciones; y si bien puede mantenerse la tesis de la recurrente de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.2 de la LMRFP , estos funcionarios puedan desempeñar otras funciones, lo razonable es que, terminado el periodo en el que estaba desempeñando un puesto de libre designación, vuelva a desempeñar aquellas funciones reservadas para dicho Cuerpo de funcionarios, pues así lo exige el principio de eficacia de la Administración Pública, consagrado en el artículo 103.1 de nuestra Constitución.

En consecuencia, siendo conforme a derecho el acto impugnado, aun en la hipótesis de que la Resolución de 15 de febrero de 1996 fuera un autentico Reglamento y no una mera instrucción (como sostiene el Abogado del Estado), procede desestimar el presente recurso, sin que sea necesario entrar a analizar la legalidad de dicha Resolución por vía indirecta, y en consecuencia, el resto de las alegaciones efectuadas por la recurrente. Todo ello, sin hacer expreso pronunciamiento sobre las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.