STS, 12 de Marzo de 2001

Las demandantes impugnaron la provisión, por el procedimiento de la libre designación, de tres plazas incluidas en la relación de puestos de trabajo, modificada por el Decreto Territorial 112/95, y correspondiente a la Consejería de Trabajo y Función Pública del Gobierno de Canarias y también impugnaron las Ordenes de dicha Consejería de 24 y 29 de mayo de 1995, que contenían la convocatoria para la provisión, por libre designación, de tres puestos de trabajo de aquella relación de puestos de trabajo.

En el suplico del escrito de demanda solicitaban de la Sala: "que previos los trámites procesales, se dicte sentencia por la que estimando el recurso, se declare: 1º) La nulidad por contrario a Derecho del Decreto del Gobierno de Canarias 112/1995 en cuanto prevé la libre designación como forma de provisión de los puestos de trabajo 2130303003, J/Sec. Régimen y Registro P.F.; 230303004, J/Sec. Programación de Efectivos P.F.; 230304003, J/Sec Programación de Efectivos P.L., así como las Ordenes de la Consejería de Trabajo y Función Pública de 24 y 29 de mayo de 1995, de convocatoria para la provisión por libre designación de dichos puestos. 2º) Que dichos puestos de trabajo han de proveerse por el sistema de concurso de méritos".

La parte dispositiva de la sentencia recurrida dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de fecha 16 de julio de 1996, contenía la siguiente parte dispositiva: "Que sin apreciar causa de inadmisibilidad, debemos estimar el presente recurso, anulando el acto recurrido por ser contrario a Derecho. Sin costas".

Ha interpuesto recurso de casación el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias.

El recurso de casación se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de los actos y garantías procesales causando indefensión, que se articulan por el cauce del apartado tercero del número primero del artículo 95 de la Ley 10/92 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y por infracción de normas jurídicas y de la jurisprudencia, que se articula por el cauce del apartado cuarto, del número primero del mismo artículo.

No ha comparecido la parte recurrida en casación.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de marzo de 2001.

El primero de los motivos del recurso se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de los actos y garantías procesales (art. 95.1.3º de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92), por infracción del artículo 43.1 de la LJCA, en relación con el artículo 80 del mismo texto y el 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Para la parte recurrente, el fallo de la sentencia al anular, sin más, el acto recurrido por no ser ajustado a Derecho, no resuelve dentro de los límites de las pretensiones de las partes, puesto que la actora solo pidió la anulación del Decreto 122/95 del Gobierno de Canarias y se produce un supuesto de incongruencia extra petita, pues el fallo recurrido acordó anular en su totalidad el Decreto Territorial que aprobó la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Trabajo y Función Pública.

Sobre este particular punto, invoca la sentencia del Tribunal Constitucional nº 60/1996 de 15 de abril.

Como tiene declarada la Sala Especial de Revisión en sentencia de 2 de julio de 1991, el artículo 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

Así, se cumple el principio de congruencia cuando se da una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso, y de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo 24.1 de la Constitución, que comporta una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, cuando existe un fallo que es el corolario de una fundamentación.

Por otra parte, la invocación de una incongruencia en la sentencia permite señalar la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, que delimita el alcance y contenido del principio de congruencia en la sentencia constitucional nº 15/1999, de 22 de febrero, al resolver el recurso de amparo nº 3725/95.

En la referida sentencia constitucional se analiza el principio de congruencia procesal entendido como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, pudiendo entrañar una vulneración del principio de contradicción procesal, que es lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias constitucionales núms. 177/85, 191/87, 88/92, 369/93, 172/94, 311/94, 111/97 y 220/97.

El juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, lo que no sucede en la cuestión examinada en relación con el primero de los motivos de casación.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción, que no es aplicable en la cuestión examinada.

En la cuestión examinada, el análisis de lo pedido y lo resuelto, en la forma descrita en el antecedente de hecho segundo de esta sentencia, no permite constatar la violación del artículo 95.1.3 por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por incongruencia, sin que resulte vulnerada la jurisprudencia constitucional, en especial, la STC nº 60/96 invocada por la parte recurrente, pues no concurre la circunstancia prevista en el fundamento jurídico quinto de la misma sentencia, que señala "el desajuste entre lo resuelto por el órgano judicial y lo planteado en la demanda o en el recurso sea de tal entidad que pueda constatarse con claridad la existencia de indefensión, por lo cual requiere que el pronunciamiento judicial recaiga sobre una cuestión no incluida en las pretensiones procesales, impidiendo así a las partes efectuar las alegaciones pertinentes en defensa de sus intereses relacionados con lo decidido (STC 311/1994)", pues la situación resuelta por el Tribunal a quo no le es de aplicación la doctrina que acabamos de reseñar, porque al anular el acto recurrido, resuelve dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes.

Tales razonamientos son suficientes y determinantes para entender que, en la cuestión examinada, no concurre el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y esta Sala, en numerosas sentencias, ha establecido la misma doctrina del Tribunal Constitucional, exigiendo la necesaria adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al órgano judicial, incluida la razón de ser de esas peticiones y en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 1992, es de señalar que la unidad del ordenamiento jurídico impone una interpretación sistemática de sus preceptos atendiendo a su contexto, por lo que el contenido del fallo, en la cuestión examinada, es la respuesta judicial a la pretensión instada que, en modo alguno, quebranta los preceptos invocados en el primero de los motivos de casación, que procede rechazar.

El segundo de los motivos del recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, se basa en la infracción del artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa por el fallo de la sentencia recurrida, que decidió la anulación del Decreto de 26 de abril de 1995 y de las Ordenes de 24 y 29 de mayo de 1995, por las que se acordó la convocatoria por el sistema de la libre designación de las tres plazas, a las que se refiere la litis, en función del recurso contencioso-administrativo interpuesto por quienes carecían de los requisitos, que a tenor del artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional eran necesarios para intervenir en el proceso como actores.

La legitimación de la parte actora en el proceso contencioso-administrativo viene determinada, como reconoce la sentencia recurrida (en el fundamento jurídico tercero) por las circunstancia de que las recurrentes son funcionarias de la Consejería de Presidencia del Gobierno de Canarias e impugnan el sistema de libre designación de algunos puestos de dicha Consejería, bastando un interés legítimo que en los términos de la jurisprudencia constitucional (STC nº 60/82, 62/83, 257/88, 97/91) y de esta Sala (STS, 3ª, de 22 de julio y 15 de septiembre de 1997 y 3 de julio de 1998) equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una titularidad jurídica por parte de quien ejercite la pretensión, lo que ha sucedido en la cuestión examinada y determina la desestimación del motivo.

El tercero de los motivos, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, se basa en la infracción del artículo 66 de la Ley 30/92 por no aplicación del principio de la conservación de los actos jurídicos, contemplado en el mismo, puesto que solo fue objeto de debate en el pleito si se ajustaba a Derecho o no, la provisión por el sistema de la libre designación de los tres puestos de trabajo a que se refieren las Ordenes de 24 y 29 de mayo de 1995, así como la determinación, respecto a dichas plazas en la relación de puestos de trabajo del sistema de la libre designación como el propio para su provisión.

La cuestión examinada no es determinante de la vulneración del artículo 66 de la Ley 30/92 (no modificada por la Ley 4/99) pues es doctrina jurisprudencial reiterada (así, en STS, 3ª, de 11 de enero de 1983, 13 de febrero de 1985, 28 de julio de 1986, 5 de abril y 10 de mayo de 1989 y 14 de junio de 1993) la que advierte sobre la improcedencia de declarar nulidades cuando el nuevo acto que se dicte, una vez subsanado el posible defecto formal, haya de ser idéntico en sentido material al anterior, pues la nulidad ha de ser tratada con mucha ponderación, sin que, en este caso, se haya quebrantado el invocado precepto, que se cita como infringido, por no concurrir los presupuestos legales de su aplicación.

El cuarto de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, invoca la infracción del artículo 20.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública, en relación con el artículo 78 de la Ley Territorial 2/1987, de la Función Pública Canaria.

Para la parte recurrente, concurren las siguientes circunstancias:

1. El fallo de la sentencia recurrida vulnera el artículo 20.1.b), párrafo primero, de la Ley 30/1984, porque en un supuesto como el objeto de debate en esta litis, encaja plenamente en lo regulado en el precepto invocado, para la aplicación del procedimiento de la libre designación y anula los actos impugnados por las actoras, por considerar improcedente la utilización de aquel procedimiento para la provisión de las plazas controvertidas y no toma en consideración el Tribunal a quo que en el esquema organizativo de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias no hay Subdirecciones Generales, ni Jefaturas de Area, lo que resulta obvio de un mero examen del Decreto Territorial 112/95, por lo que, en casos como el que nos ocupa, las Jefaturas de Servicio y las Jefaturas de Sección, especialmente, en la Dirección General de la Función Pública, tienen atribuidas funciones, por lo menos, de la misma importancia y responsabilidad que las que en el organigrama administrativo estatal corresponderían a las Subdirecciones Generales y a las Jefaturas de Area.

2. La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, conforme a lo previsto en los artículos 15 y siguientes de la Ley Territorial 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria, determina en cada relación de puestos de trabajo, por Departamento, el sistema de provisión, los requisitos que se exigen para su desempeño y los méritos preferentes, atendiendo a la naturaleza de las funciones asignadas a cada puesto.

3. Así, reconoce la parte recurrente, en lo que atañe al sistema de provisión del puesto, que es la naturaleza de sus funciones lo que determina que su sistema de provisión sea de libre designación o de concurso de méritos, puesto que, el primer párrafo del apartado b) del artículo 20 de la citada Ley 30/84, es el único que tiene el carácter básico según el artículo 1.3 de la Ley 23/88, y no el segundo párrafo, que sólo es de aplicación a la Administración del Estado.

La cuestión de fondo que es objeto de debate es determinar si resulta ajustado a Derecho que en las relaciones de puestos de trabajo de las Consejerías de la Comunidad Autónoma de Canarias, todas las Jefaturas de Servicios se provean por el sistema de libre designación.

En sentencia de 7 de mayo de 1993, lo que se reitera en la sentencia de 10 de abril de 1996, hemos dicho que los arts. 19 y 20 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública (que forman parte integrante de las bases del régimen estatutario aplicable a todas las Administraciones Públicas, con arreglo al art. 1.3 de dicha Ley), marcan importantes matices entre el sistema de selección aplicable al ingreso al servicio de la Función Pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios. En el primer supuesto (acceso a la función pública), el sistema selectivo opera omnicomprensivamente "mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad" (art. 19.1). En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad (art. 20.1). Pero a su lado figura también la libre designación.

Respecto de la libre designación establece la Ley una doble previsión: la primera es que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones; y la segunda consiste en que "sólo podrá cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales provinciales, Secretarias de altos cargos, así como aquéllos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo" (art. 20.1.b). Sobre este último extremo hay que destacar también que el art. 16 de la Ley (asimismo integrado en las bases de aplicación general), dispone que en las relaciones de trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas, "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño".

Haciendo una síntesis de la normativa reseñada puede afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad; d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos" y serán públicas, con la consecuencia facilitación del control.

Con arreglo a esta doctrina, podemos afirmar que realmente no se ha exteriorizado una justificación suficiente para que sea de recibo la tesis de que todas las Jefaturas de Servicios impliquen la especial responsabilidad determinante de cubrirlas mediante libre designación.

En el caso examinado, como reconoce la sentencia recurrida, no se ofrece ni en el procedimiento de elaboración ni en su memoria, motivación bastante y suficiente acerca de la elección de tal sistema de libre designación para proveer los puestos de trabajo, rechazándose, en este punto, la argumentación de la parte recurrente y las afirmaciones que se contienen en el expediente, aludiendo a la naturaleza de las funciones asignadas, que son de marcada insuficiencia, siendo de tener en cuenta el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución), expresamente señalado por el artículo 78.4 de la Ley territorial 2/1987, de 30 de marzo, de la función pública canaria.

En todo caso, la titulación y experiencia han de insertarse en el apartado de los méritos, como reconoce el artículo 78.2 de la Ley 2/87 de 30 de marzo, de la función pública Canaria, de acuerdo con el criterio de la Sala de instancia, en sentencia de 28 de enero de 1992, confirmada por la STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 10 de abril de 1996, que al resolver el recurso de apelación nº 3141/92, no hace sino reiterar los precedentes criterios de la sentencia de este Tribunal de 7 de mayo de 1993, al resolver el recurso nº 1561/91 y cuyas valoraciones asumimos, plenamente, en esta resolución, desestimando el último de los motivos en que se basa el recurso.

Finalmente, para la parte recurrente, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1993 da suficiente cobertura y hace plenamente viable la legitimación del Gobierno de Canarias para concretar, en las correspondientes Relaciones de Puestos de trabajo, tal como previene el artículo 78.1 de la Ley Territorial 2/87, las plazas que pueden proveerse por el sistema de libre designación, y este razonamiento no aparece justificado, porque en aquella sentencia se llega a la conclusión que el Real Decreto 571/90 sobre régimen jurídico de la estructura periférica de los órganos del Instituto Nacional de la Salud es conforme al ordenamiento jurídico, lo que no tiene relación con la cuestión examinada.

Por otra parte, la invocación de la sentencia 200/91 del Tribunal Constitucional no es determinante de la estimación del motivo, pues además de referirse la sentencia señalada, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (así, en STC núms. 15/88, 477/89 y 192/91) que el artículo 23.2 de la CE es aplicable no sólo en el acceso, sino también en los concursos de traslado, la formulación de la preferencia del consorte, en el caso allí examinado, no resulta contrario a la igualdad y esta cuestión no es examinada en este caso.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.