La financiación en la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
| Autor | Esteban Quintana Ferrer |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Girona |
| Páginas | 79 - 95 |
Page 79
La financiación autonómica ha reaparecido en fechas recientes con fuerza inusitada en los foros públicos de debate. En la búsqueda continua de normas de convivencia aceptables por todos, se han iniciado distintos procesos de reformas estatutarias. Entre ellas, sin duda, la propuesta aprobada por el Parlamento catalán el 30 de septiembre de 2005, y posteriormente por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por su contenido no exento de controversia, ha generado una mayor expectación.
Admitiendo que el Estatuto de Autonomía, en calidad de ley orgánica, se encuentra sometido a la Constitución Española (CE), respecto al resto de las leyes, incluida la ley orgánica ex art. 157.3 CE, que atribuye potestad a los ór-Page 80ganos legislativos estatales para regular mediante ley orgánica “el ejercicio de las competencias financieras” sobre los recursos financieros autonómicos, su relación no puede concebirse como jerárquica, sino como competencial. En consecuencia, se puede interpretar que la mencionada ley orgánica prevista en el art. 157.3 CE supone una atribución constitucional al Estado para que éste, si así lo cree conveniente, desarrolle los principios de unidad, igualdad y territorialidad, que limitan intrínsecamente el contenido de la autonomía financiera, como resultado del ejercicio por parte del Estado de su competencia exclusiva sobre la Hacienda General –art. 149.1.14º CE–, así como también los principios constitucionales de coordinación y solidaridad, esto es, los límites dinámicos que afectan al ejercicio de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. En este sentido, el contenido de esta ley orgánica, desde el momento que preside la articulación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas, se constituye en norma reguladora en el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas reconocidas en los respectivos Estatutos de Autonomía. Así lo ha entendido no sólo la doctrina, sino también el propio Tribunal Constitucional en la Sentencia 179/1987, de 12 de noviembre, la Sentencia 183/1988, de 13 de octubre, y la Sentencia 68/1996, de 18 de abril, entre otras. Solamente de esta forma, indica el alto tribunal, se puede articular un régimen de financiación generalizable y susceptible de ser integrado en esta ley orgánica, pues de otra forma coexistirían diecisiete regímenes de financiación con aplicación dispar de los principios constitucionales mencionados.
Literalmente, los Estatutos, en su condición de normas institucionales básicas (art. 147 CE), están llamados a regular las haciendas autonómicas, incluyendo las “competencias” sobre los recursos reconocidos en el art. 157.1 CE que ostentan las Comunidades Autónomas en virtud del principio de autonomía política y financiera (arts. 137 y 156.1 CE), y en ese ámbito la ley orgánica dictada al amparo del art. 157.3 de la Constitución nada puede oponer, pero estas Comunidades Autónomas sí se hallarían sometidas, en cuanto al “ejercicio” de dichas competencias, a los mandatos contenidos en caso de aprobarse esta última1.
Page 81
En esta materia, sin embargo, algunos prestigiosos autores mantienen que un Estatuto de Autonomía posterior puede derogar la regulación discordante contenida en la Ley Orgánica del art. 157.3 de la Constitución2. Esta posición implicaría admitir que las competencias estatales para hacer cumplir y desarrollar los principios constitucionales en materia de financiación autonómica –autonomía, coordinación, solidaridad, unidad, igualdad y territorialidad, principalmente– no tienen porqué ser imperativamente incluidos en dicha Ley orgánica, y más teniendo en cuenta el carácter potestativo de esta última según el art. 157.3 CE, siendo igualmente el Estatuto de Autonomía, esto es, también una Ley orgánica aprobada por las Cortes Generales, un instrumento normativo adecuado para ello. Nadie podría poner en duda esta afirmación en caso de que las cámaras legislativas estatales no hubieran procedido a la promulgación de la ley orgánica ex art. 157.3 CE, y en caso de haberlo hecho, podría incluso interpretarse que un Estatuto de Autonomía posterior a dicha ley orgánica sería un medio adecuado para regular la materia hacendística de forma autónoma, siempre y cuando mantuviera el respeto a los mandatos constitucionales existentes. En definitiva, desde esta perspectiva, las competencias estatales en materia de financiación autonómica podrían ser ejercidas a través de diferentes instrumentos normativos: las leyes orgánicas que aprueban los Estatutos de Autonomía, la ley orgánica potestativa prevista en el art. 157.3 CE o incluso las leyes ordinarias, como ocurre por ejemplo con la ley de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas o la ley que aprueba el Fondo de Compensación Interterritorial.
Page 82
El título VI del texto estatutario aprobado por el parlamento catalán en el año 2005 llevaba por título “de la financiación de la Generalitat y la aportación catalana a la Hacienda del Estado”, siendo eliminada en el texto definitivo la referencia a esta “aportación”, intuyo que por suponer una alusión implícita a un hipotético régimen de concierto como el vasco o el navarro. Este título está compuesto en el Estatuto en vigor por tres capítulos. Los dos primeros, se ocupan, respectivamente, de la hacienda y del presupuesto de la Generalitat, mientras que el tercero viene referido a las haciendas de los Gobiernos Locales3.
En síntesis, la propuesta de financiación del texto estatutario catalán presentado a la Cortes se componía de tres elementos básicos: un régimen de tributos cedidos muy similar al de los tributos concertados –la única diferencia radicaba en que las competencias normativas sobre los tributos cedidos no alcanzaban a todos los elementos tributarios–; un sistema de aportación al Estado para compensar las competencias que éste ejerce en Cataluña, similar al cupo vasco o a la aportación navarra; y, como elemento distintivo de los sistemas forales, un instrumento bastante desarrollado al servicio de la solidaridad también basado en aportaciones al Estado de acuerdo con los criterios autónomamente definidos en el texto estatutario. En el ámbito formal, con el fin de articular y desarrollar todas estas medi-Page 83das, se constituía una Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado–Generalidad, que actuaba como órgano bilateral de relación entre las dos Administraciones con múltiples competencias.
Todas estas propuestas, en definitiva, implicaban una reforma sustancial del régimen de financiación actual.
En el ámbito de la autonomía financiera, se incluía como elemento inicial más llamativo del texto estatutario un concepto autónomo de tributo cedido (arts. 203 a 206)4. En materia de impuestos cedidos el Estado conserva la titularidad de las potestades normativas, y no solamente sobre los elementos que configuran los tributos que van a ser objeto de cesión, sino también sobre el propio régimen jurídico de la cesión a las Comunidades Autónomas de los mismos: qué impuestos se ceden y qué competencias, incluidas, en su caso, las normativas y de gestión, son objeto de cesión. Régimen que la Ley Orgánica incluida en el art. 157.3 de la Constitución podrá establecer, en cuanto al ejercicio de las competencias financieras sobre este recurso autonómico, pero cuya regulación corresponde propiamente al Estado, al amparo de su competencia sobre la “Hacienda general” –art. 149.1.14º de la Constitución–, en lo que afecta al régimen más específico de cesión de tributos de titularidad estatal a cada Comunidad Autónoma. Esta afirmación viene avalada por la doctrina del Tribunal Constitucional, cuya posición quedó perfectamente resumida en su Sentencia 192/2000, de 13 de julio, en la cual afirmó que “la indudable conexión existente entre los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 Constitución determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado”. Ahora bien, no es menos cierto que también se podría interpretar que el Estado, a través de una hipotética Ley Orgánica estatutaria que hubieraPage 84aprobado sin modificaciones esta propuesta, habría ejercido igualmente todas estas competencias.
Como consecuencia inevitable del concepto de impuesto cedido recogido en la propuesta de Estatuto, que incluía la titularidad del rendimiento total recaudado en Cataluña, aparecía en el texto el segundo elemento vertebrador del régimen de financiación de la Generalitat: la aportación catalana a la Hacienda del Estado, que integraba la aportación a los gastos del Estado y la aportación a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación (arts. 207 a 214)5. Si entramos a valorar el régimen de estas dos aportaciones catalanas a la Hacienda del Estado, tengo que dar por reproducidos los elementos conflictivos indicados anteriormente, centrados en la posible vulneración de las competencias estatales para regular estas cuestiones, a través de la ley orgánica ex art. 157.3 de la Constitución. Ello es predicable especialmente en el ámbito de la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba