La finaciación local en Portugal

AutorNeusa Magalhaes
Cargo del AutorConcejala de Desarrollo Económico de Leiria
Páginas159 - 192

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El modelo de financiación local en Portugal se caracteriza por la expansión creciente de los gastos y por la disminución constante de los ingresos.

Con la entrada del nuevo milenio se introdujeron en el universo autárquico dos nuevos datos: el asociacionismo entre las autarquías, con la inherente relación financiera entre éstas y el aumento de las tareas, resultado de la transferencia de atribuciones y competencias del gobierno central a las autarquías. Asimismo, el aumento de atribuciones de las autarquías tiene como consecuencia directa el aumento del gasto, fruto de la necesidad de invertir en la creación de infraestructuras que respondan a la prestación de bienes y servicios públicos, y por el aumento del componente administrativo y burocrático de soporte a esa actividad. Por el lado del ingreso el movimiento es inverso.

En este contexto, el sistema de financiación local estructurado sobre los ingresos fiscales (directos y sobre todo indirectos, las transferencias del Presupuesto Estatal) y sobre el endeudamiento derivado de las operaciones de crédito, está agotado en razón directa del aumento de las atribuciones dadas a la administración local y de las transferencias de competencias de la administración central a la administración local.

De este modo, en el centro de la problemática de las finanzas públicas están las transferencias del Presupuesto Estatal a las autarquías, expresión del principio del justo reparto de los recursos públicos, en el sentido que el aumento de las transferencias no es saludable para las cuentas del Estado ni para las finanzas locales, creando una dependencia de mantenimiento inviable.

En este ámbito, la Constitución reclama la descentralización e impone justicia en el reparto de recursos entre el Estado y las autarquías, por lo quePage 160es fundamental perfeccionar el proceso de descentralización administrativa y financiera.

Delimitado el objeto del presente estudio analizaremos, aunque de forma breve y sólo amodo de contexto, la descentralización territorial, las atribuciones de las autarquías locales y que constituirán el puente para la temática de la descentralización financiera.

Al estudiar la descentralización financiera en Portugal analizaremos con detalle el modelo de financiación local estructurado sobre transferencias estatales o sobre ingresos propios.

I Las autarquías locales
1. Organización territorial autárquica

La expresión «autarquía local» fue generalizada por la Constitución de 1933 y difundida por Marcello Caetano. Es curioso verificar que autarquía, en sentido económico (autarcia) significa autosuficiencia, es decir, “la posibilidad que cierta entidad tiene de bastarse a si misma en términos económicos”1.

La autarquía local llegó a nuestro ordenamiento jurídico proveniente de Italia y sufrió una larga evolución desde el siglo XVII hasta el principio del siglo XX.

En el terminus de este trayecto evolutivo, la autarquía local “viene a ser concebida como la capacidad de una comunidad de administrarse a si misma, mediante el desarrollo de una actividad con la misma naturaleza y eficacia jurídica de la actividad administrativa del Estado”, consustanciándose “toda la riqueza autonómica de las comunidades territoriales descentralizadas”2.

En Portugal –y tras la sumisión de décadas al régimen corporativo de la Constitución de 1933, que dedicaba a las autarquías locales el Título V de la Primera Parte– las autarquías son un elemento inherente a la organización democrática del Estado. Tal y como establece el art. 235.°, n.º 1 del Texto Constitucional: “son una específica expresión política organizada de las comunidades locales, de las colectividades de ciudadanos que residen en su área territorial,Page 161para la realización de sus intereses comunes específicos, diferenciados de los de otras comunidades locales y de los de la colectividad nacional global”3.

Podemos afirmar que en la idea de autarquía local subyace un substrato formal –la forma de organización territorial y administrativa– y al concepto de autonomía local un substrato esencialmente material, relacionado con el ámbito de los intereses, atribuciones y competencias locales, su delimitación y protección ante los intereses, atribuciones y competencias nacionales.

Constituidas por cuatro elementos –territorio, población, intereses propios y órganos representativos–, las autarquías locales se encuentran conceptualmente delimitadas y categóricamente tipificadas por la Constitución. Siendo “personas colectivas territoriales dotadas de órganos representativos, que visan la prosecución de intereses propios de las poblaciones respectivas” (art. 235.°, nº 2), la textura de la organización administrativa del territorio se encuentra compuesta por los municipios y feligresías, siendo posible, a la luz de la Ley Fundamental, la creación de regiones administrativas y autarquías especiales, éstas en las grandes áreas urbanas y en las islas (art. 236.°); sin embargo, estas regiones administrativas nunca se han creado.

a) Los municipios

El municipio es, podríamos decir, la autarquía-paradigma4. De hecho, las feligresías, aunque cuantitativamente en mayoría, nunca conocieron se-Page 162mejante calidad funcional. El trazo definidor del municipio como autarquía es su territorio municipal y su población. Y justo para la consecución de los intereses de este agregado poblacional es por lo que la Constitución y el legislador ordinario lo elevan a paradigma administrativo y financiero de la administración local.

De hecho, cuando nos referimos a «entidades locales» o «entidades infraestatales», refiriéndonos a nuestro ordenamiento jurídico y esquema de organización territorial autárquica, tal referencia se traducirá, en la mayor parte de las ocasiones, como municipios. En materia financiera, son estas autarquías las que disponen de mayor autonomía y capacidad de autosustentación. Serán, de este modo, el objeto principal del presente estudio.

Observaremos su abanico de atribuciones y competencias más adelante, basándonos ahora sobre otras formas de organización –asociativa y especial– que, no siendo paradigmáticas, ofrecen algunas soluciones importantes desde el punto de vista financiero y en el ámbito de las finanzas supramunicipales5.

b) Las feligresías

La feligresía constituye un elemento de originalidad del modelo de organización administrativa del territorio portugués ya que, en los demásPage 163países, la autarquía de nivel inferior es el municipio. Con origen en la división territorial eclesiástica, las feligresías tienen origen en las antiguas parroquias. Esa conexión estrecha persiste hasta el día de hoy, por lo menos en cuanto a la definición de sus fronteras, evidenciando el territorio de la feligresía una estabilidad secular6.

Existen actualmente en Portugal cuatro mil doscientas y cincuenta y una feligresías7.

En rigor, las feligresías apenas conocieron protagonismo con ocasión de la revolución de 1974, viviéndose entonces momentos de construcción e impulso de un verdadero poder local que, sabemos hoy, quedó muy lejos del anuncio constitucional de 1976.

Hoy por hoy, estas autarquías mantienen el papel secundario que desde hace mucho tiempo se les atribuye, permaneciendo la duda sobre su verdadera importancia. Para algunos autores, desempeñan un papel preponderante al nivel rural y critican su razón de existir al nivel urbano; otros defienden la valoración del papel de las feligresías en la administración local.

El principal argumento para relativizar el papel de las feligresías está asociado al carácter reducido de las atribuciones y competencias de sus ór-Page 164ganos, “no diferenciando el núcleo de intereses de la feligresía de los del municipio, pudiendo incluso cuestionarse que podrían ser conseguidos con una mayor desconcentración a nivel municipal”, afirma Maria José Castanheira Neves8.

En el campo opuesto encontramos a Sousa Franco, Sérvulo Correia, Freitas do Amaral, Jorge Miranda y Cândido de Oliveira, argumentando que “las tareas de prestación de servicios están dentro de la vocación más genuina de las autarquías locales y, en lo referente a las feligresías, solo la escasez de recursos puede impedir una actuación significativa. Incluso acciones pioneras pueden y deben desarrollarse por las feligresías en dominios como la protección del ambiente, asistencia a las poblaciones con más carencias, abastecimiento alternativo de agua de calidad (fuentes y pozos), recogida selectiva de basura (pilas, vidrio)”9.

De hecho, la escasez de recursos sigue limitando la actuación de las feligresías. Reconociendo virtualidades a esta categoría de autarquía, estamos de acuerdo con los...

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