Reflexiones sobre la finaciación autonómica en el nuevo estatuto de Autonomía de Andalucía

AutorEmilia Girón Reguera
Cargo del AutorProfesora Titular de Derecho Constitucional - Universidad de Cádiz
Páginas95 - 120

Page 95

I Algunas nociones previas: La realización LOFCA-Estatutos de Autonomía

Esta ponencia está dedicada al comentario de las más importantes novedades introducidas en materia de financiación autonómica por el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía (en adelante, EAA), aprobado mediante la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, tras ser ratificado por la ciudadanía andaluza en el referéndum celebrado el 18 de febrero de 2007. A los efectos de comprender el alcance de las mismas estimo necesario formular previamente algunos comentarios muy generales sobre el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, entre los que resulta imprescindible una aclaración ab initio: el estudio de los preceptos estatutarios en materia de financiación autonómica no puede llevar a pensar que son los Estatutos de Autonomía las normas constitucionalmente encargadas de la regulación del sistema de financiación en sus respectivas Comunidades Autónomas, porque la Constitución Española de 1978 encomienda la resolución de la compleja cuestión del reparto territorial de los impuestos a una específica ley orgánica.

En efecto, nuestra Constitución ha compensado la inconcreción de un sistema de financiación para las Comunidades Autónomas en su articulado, al modo en que lo hace la Constitución alemana con los Länder, con la introducción dePage 96una reserva de ley orgánica destinada a la regulación del ejercicio de las competencias financieras en el apartado 3 del art. 157 CE. Esta reserva de ley orgánica comporta una doble ventaja, ya que, por un lado, garantiza la aplicación de un sistema de financiación homogéneo para todas las regiones, evitando la posibilidad de que se creen dispares modelos de financiación por vía estatutaria y, por otro, permite eludir la concreción de un modelo de financiación en el articulado de la Constitución, que dificultaría sin duda su adaptación a la trayectoria evolutiva del Estado Autonómico. El constituyente español impide así que el silencio del texto constitucional sea interpretado como una remisión en blanco a los Estatutos de Autonomía para que articulen unilateralmente el modelo de financiación que más convenga a sus intereses, porque éstos se encuentran obligados a respetar el sistema diseñado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, dictada por el Estado al amparo del art. 157.3 CE, y conocida como LOFCA. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de subrayar la función uniformadora asignada a esta ley:

Con el art. 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, no se pretendió sino habilitar una intervención unilateral en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía” (STC 68/1996, FJ 9).

Sobre la conflictiva relación entre los Estatutos de Autonomía con las leyes orgánicas anunciadas por la Constitución para la delimitación de competencias autonómicas, se ha pronunciado la reciente y polémica STC 247/2007, de 12 de diciembre1, en la que se reconoce la primacía de laPage 97LOFCA sobre los Estatutos de Autonomía, pese a la superior resistencia de éstos sobre las leyes orgánicas:

los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 o 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria”, de forma que “cada una de dichas leyes puede llevar a cabo una delimitación de su propio ámbito, circunscribiendo la eficacia de las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitación. Pues bien, en caso de colisión, será competencia de este Tribunal la apreciación del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa estatutaria” (FJ 6).

Pero aunque la financiación autonómica se rige primordialmente por la LOFCA, ésta perfila un modelo necesitado a su vez de concreción, por lo que a este marco normativo se le han de sumar, además de las Leyes de cesión de tributos y del Fondo de Compensación Interterritorial, los acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera (en adelante, CPFF)2 que han aprobado los distintos modelos de vigencia quinquenal que se han sucedido hasta la fecha, y que han regulado en detalle el sistema financiero diseñado en la LOFCA. Estos acuerdos reciben a su vez traducción legal a posteriori en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado3. Lo que pone de relieve que en nuestroPage 98sistema constitucional, la articulación detallada del modelo de financiación autonómica no queda asignada a cada Comunidad Autónoma, sino que debe ser pactada multilateralmente en el CPFF. No obstante, un foro más adecuado para la negociación y definición del sistema de financiación sería el Senado, en tanto que es la Cámara de Representación Territorial4.

Hasta cinco han sido los modelos de financiación que ha acordado el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Los tres primeros, vigentes en los quinquenios 1981-1986, 1987-1992 y 1992-1996, configuraron Haciendas Autonómicas dependientes financieramente del Gobierno central, por cuanto las transferencias estatales representaban la forma principal de financiación de las CCAA, cubriendo en el caso de Andalucía más del 80% del gasto presupuestado5. Conforme se fueron evidenciando las distorsiones que generaba el mantenimiento de un sistema fiscal centralizado en un Estado cada vez más descentralizado políticamente, se empezó a generalizar la convicción de que era necesario iniciar un proceso de descentralización de los ingresos públicos, de modo que las Comunidades Autónomas asumieran un mayor grado de responsabilidad fiscal6. Este cambio de rumbo hacia un modelo fiscal más corresponsable se inicia en el año 1993, cuando se cede a las CCAA el 15% de las cuotas líquidas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ingresada por los residentes en cada CA. En esta línea de profundizar en la corresponsabilidad fiscal, los dos últimos modelos –el vigente en el período 1997-2001 y el nuevo sistema que entró en vigor el 1 de enero de 2002, pero sin circunscribirse al quinquenio 2002-2006–, impulsaron, previa reforma de la LOFCA, una hacienda pública autonómica menos dependiente de las transferencias estatales y más condicionada por la riqueza generada en el propio territorio autonómico a través de la figura del impuesto cedido. De forma que el sistema de financiación experimentó una progresión desde un sistema subordinado y dependiente hacia otro más corresponsable. Pues bien, la corresponsabilidad fiscal no sólo ha constituido la idea fundamental de dichos modelos, sino que además se erige en el eje cen-Page 99tral sobre el que girarán los modelos de financiación que puedan acordarse de cara al futuro7, como así lo ha reflejado el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía en su art. 175.2.d) EAA.

A este proceso tendente a reducir la asimetría entre ingresos y gastos, disminuyendo el peso de las transferencias estatales y, en contrapartida, ampliando considerablemente la capacidad financiera de las Comunidades con la cesión estatal de nuevos impuestos, se adscribe la Comunidad Andaluza, que en el año 2002, como las restantes Comunidades Autónomas de régimen común, comenzó a financiarse a través de una amplia cesta de impuestos estatales cedidos que son recaudados en su territorio: el Impuesto sobre el Patrimonio; el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones; el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados; los Tributos sobre el Juego; el 33% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; el 35% del Impuesto sobre el Valor Añadido; el 40% de los Impuestos Especiales de fabricación –hidrocarburos, labores del Tabaco, alcoholes y cervezas–; el Impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el Impuesto especial sobre la Electricidad y, por último, el Impuesto sobre la Venta minorista de Hidrocarburos. De forma que el volumen de recursos obtenidos vía tributos cedidos ha pasado a representar en torno al 40% del total de ingresos presupuestado por la Comunidad. Paralelamente, la preeminencia que ostentaron las transferencias estatales como fuente de financiación en la hacienda autonómica andaluza ha descendido, aunque éstas siguen constituyendo una partida necesaria para financiar las competencias asumidas, ya que Andalucía, dado su menor nivel de renta per cápita, no puede autoabastecerse con el paquete de impuestos cedidos. Por ello, el Gobierno central debe complementar los ingresos impositivos de la Comunidad con transferencias procedentes de distintos fondos estatales, pero especialmente del denominado Fondo de Suficiencia, constituido por los recursos que el Estado transfiere a las CCAA para cubrir la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR