Desarrollo de los aspectos fiscales del estatuto de autonomia de Extremadura hasta la actualidad. Razones para una reforma.
| Autor | Clemente Checa Gonzalez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura |
| Páginas | 5 - 37 |
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El problema1 de la descentralización financiera en España está determinado, en gran medida, por las opciones que los constituyentes tomaron en su día cuando se estaba procediendo a elaborar el texto de nuestra actual Constitución de 1978, opciones que se decantaron por poner especial énfasis por una Hacienda de gasto, antes que de ingreso.
Ello fue seguramente fruto ineludible de las condiciones políticas, sociales y económicas de aquellos momentos, ya que se pensaba, probablemente con bastante razón analizada esta cuestión con perspectiva histórica, que unPage 6sistema de financiación autonómica basado en tributos propios de cada Comunidad Autónoma hubiese ocasionado grandes disparidades en la provisión de servicios públicos a prestar en cada una de ellas, así como unos niveles de presión fiscal significativamente distintos según las distintas zonas del territorio nacional, para evitar la prudencia aconsejó que lo más idóneo era optar por una Hacienda de gasto antes que por una de ingreso.
Reiterando que este proceder estaba plenamente justificado en el momento histórico en que se promulgó nuestra Constitución, hay que poner de relieve de forma inmediata que esta situación, tal como se comprueba de forma meridiana en los momentos presentes, ha originado una Hacienda autonómica esencialmente asimétrica –al estar completamente desequilibrada en sus vertientes de ingresos y de gastos, siendo así que, para que pueda ser calificado como ortodoxo, un sistema de financiación de las CCAA debe basarse en un conjunto de tributos propios articulados en un verdadero sistema– y, además, excesivamente dependiente financieramente del Estado, lo que ha condicionado en buena medida también su autonomía política, ya que la concepción del sistema, que ha considerado a las Haciendas autonómicas, desde el lado del ingreso, Haciendas de transferencias, y, desde el punto de vista funcional, predominantemente Haciendas de gasto, implica una dependencia de las Comunidades Autónomas frente al Estado y el reconocimiento soterrado de que las mismas continúan precisando la tutela estatal, lo que constriñe, indudablemente, el ejercicio por parte de éstas de políticas autonómicas propias.
Por lo expuesto es absolutamente preciso y necesario que la autonomía financiera, si en verdad se quiere denominar como tal, de dichas Comunidades avance decididamente por la senda de reconocer a las mismas una amplia capacidad de decisión propia no sólo para aplicar libremente los ingresos recibidos del Estado a la satisfacción de sus concretas y específicas necesidades, sin ningún tipo de ingerencia al respecto, sino también, y sobre todo, por el más amplio reconocimiento que sea posible, siempre bajo el marco diseñado por la Constitución, de capacidad normativa a las mismas para que éstas puedan incidir significativamente en el sistema tributario, manejando, en definitiva, las herramientas fiscales, junto con el otro protagonista: el Gobierno central, de esta gran obra aún inacabada que es el Estado de las Autonomías, de forma que a través de esta actuación conjunta de colaboración se posibilite que tanto uno: el Estado central, como otras: las CCAA, cuenten con los medios económicos precisos para afrontar, en la parte que a cada cual corresponde, el adecuado y eficaz ejercicio de los fines que constitucional y estatutariamente, tienen, en cada caso, que asumir.
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Aparte de estas notas de asimetría y de dependencia apreciables en el sistema de financiación establecido para las CCAA, otra destacada característica de él ha sido la de que hasta ahora el mismo ha sido extremadamente abierto e indeterminado.
Ello ha sido fruto de la excesiva parquedad con la que este importante y crucial asunto se trató en la Constitución, que se limitó a enumerar los recursos financieros a disposición de las CCAA (impuestos cedidos; recargos sobre impuestos estatales; participaciones en los ingresos del Estado; transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial; otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; ingresos patrimoniales, y operaciones de crédito), y a enunciar los principios generales de autonomía financiera, coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles, dentro de los cuales tiene que desenvolverse el sistema de financiación autonómica; pero sin especificar el papel que en dicha financiación debe representar cada uno de esos recursos mencionados, para los que tan sólo la misma se limita a definir un marco, amplio y sumamente impreciso, encomendando a una Ley orgánica estatal ad hoc, la LOFCA, el encargo de llevar a cabo dicha especificación y la articulación concreta del sistema de financiación, siendo este proceder el que en buena medida ha generado los actuales problemas de financiación autonómica, por haberse hecho descansar el basamento de la misma en una Ley –a la que nada menos que se ha asignado, en palabras de la STC 192/2000, de 13 de julio, el cumplimiento de una función delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas prevista en el artículo 157 de la Constitución– que era simplemente facultativa (el apartado 3 de este precepto al efectuar la remisión a una Ley Orgánica contiene la expresión podrá), deduciéndose de ello que ésta no es una Ley necesaria, en el sentido jurídico de que sea el único instrumento de que disponga el Estado para la coordinación general del sistema de financiación y, en consecuencia, tampoco en el sentido de que su existencia haya de ser previa al ejercicio de las potestades financieras de las Comunidades Autónomas definidas por sus propios Estatutos, tal como se ha señalado en el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía núm. 72/2006, de 10 de marzo, sobre la Proposición de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, recogiéndose parecidas consideraciones en el Dictamen núm. 269/2005, de 1 de septiembre, del Consejo Consultivo de la Generalitat de Cataluña, emitido a solicitud del Parlamento de Cataluña, en relación con el Dictamen de la Comisión de Organización y Administración de la Generalidad y Gobierno Local, sobre la propuesta de Proposición de Ley Orgánica por la que se establece el Estatuto de Autonomía dePage 8Cataluña y se deroga la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, las enmiendas y votos particulares reservados para defender en el Pleno.
De este carácter facultativo y no necesario, en el sentido apuntado, de la LOFCA, se desprende, a mi juicio, una consecuencia fundamental, y que tiene una gran relevancia en relación con el actual proceso de reformas estatutarias al que estamos asistiendo en la actualidad, consecuencia que no es otra que la de que los dictados de la LOFCA no pueden dar lugar a olvidar, en ningún caso, el decisivo e importante papel que los Estatutos de Autonomía tienen que tener, necesariamente, en esta materia de financiación, como bien se destacó en el ya citado Dictamen 269/2005, de 1 de septiembre, del Consejo Consultivo de la Generalitat de Cataluña, en el que se ha puesto de relieve que las normas estatutarias relativas al sistema financiero autonómico podrían aplicarse aunque no existiese la Ley Orgánica del artículo 157.3 de la Constitución, pronunciándose en similares términos el también ya mencionado Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía núm. 72/ 2006, de 10 de marzo, en el que se destaca que la LOFCA es un mecanismo que está a disposición de las Cortes Generales para regular el ejercicio de potestades ya atribuidas, diferenciándose por ello esta Ley de aquellas otras Leyes Orgánicas que desarrollan la Constitución, y sin cuya previa promulgación no cabe la actuación de poderes sin previa delimitación competencial.
En mi opinión, esa Ley Orgánica a que alude, asignándola el carácter de ser meramente potestativa, el artículo 157.3 de la Constitución, sí debe existir, para así intentar homogeneizar las competencias financieras autonómicas, y que las mismas no se conviertan en auténticos reinos de taifas; pero la misma, bajo ningún concepto en mi opinión, debe tener el contenido que se recoge en la actual LOFCA, sino que la misma debe ser mucho más abierta y flexible, para así obviar determinados problemas algunos de lo cuales luego apuntaré– que la vigente LOFCA genera, y que suponen una merma inadmisible de la autonomía financiera de las CCAA, problemas que se han generado como consecuencia, básicamente, de que la vigente LOFCA se dictó en los momentos en los que, como ya he apuntado, primaba más la autonomía de gasto que la del ingreso, situación que en los momentos presentes es insostenible, por lo que se hace urgente la sustitución de la LOFCA por una nueva Ley armonizadora de las competencias financieras de las CCAA en la que se reconozca claramente la nueva situación, y se contemplen convenientemente muchas de las novedades que subyacen en los nuevos Estatutos reformados de Autonomía de las CCAA.
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En buena lógica esa nueva Ley de armonización financiera debiera haberse promulgado antes de las reformas de dichos Estatutos, para así evitar lo que en gran medida se va, sin duda, a producir: que dicha Ley se dicte conforme a las previsiones de un concreto Estatuto, el catalán, que es el que ha servido de modelo para las otras reformas estatutarias, y no a la inversa, como parece lo más lógico.
Esta forma de operar –formalmente inadecuada, aunque...
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