Las facultades del propietario y los límites de la legislación urbanística
| Autor | Marta Morillas Fernández |
| Cargo del Autor | Profesora Ayudante-Doctora de Derecho Civil Universidad de Granada |
| Páginas | 691-717 |
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La propiedad constituye un elemento clave dentro de las relaciones jurídico- patrimoniales en la sociedad. Se trata de una institución cambiante y vulnerable a los cambios socio-económicos pero consistente e inalterable como derecho subjetivo de dominio. De ahí que sean varias las disciplinas encargadas de delimitar el contenido y alcance de este derecho, así como en muchos casos las controversias derivadas del mismo. A priori podemos afirmar que se trata de un derecho real, definido éste como el poder otorgado por el ordenamiento jurídico, inmediato y absoluto sobre una cosa, que implica en su titular un señorío pleno sobre la misma1. Se considera el derecho real por antonomasia, y como tal le son inherentes los caracteres derivados de todos los pertenecientes a esta categoría. Goza de una eficacia erga omnes y tiene carácter inmediato en el sentido de que el poder del titular, sea persona física o jurídica, se ejercita de manera directa sobre la cosa objeto del susodicho derecho.
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No obstante, somos conscientes de que la configuración inicial del mismo recogida en el derecho civil no puede basarse en el arbitrio del propietario y ha de estar sometida a numerosos límites en detrimento de esa concepción absoluta de poder del titular sobre la cosa. La expropiación forzosa, como manifestación de la intervención estatal, se concibe en los orígenes del Estado liberal como último límite del derecho natural, sagrado e inviolable, a la propiedad privada y se reduce, inicialmente, a operar sobre los bienes inmuebles con fines de construcción de obras públicas. La transformación que la idea del Estado social introduce en el concepto del derecho de propiedad privada al asignarle una función social con efectos delimitadores de su contenido y la complicación cada vez más intensa de la vida moderna, especialmente notable en el sector económico, determinan una esencial revisión del instituto de la expropiación forzosa, que se convierte, del límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al cual el derecho de propiedad privada, tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido económico de su propiedad, produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales2.
Hemos de matizar, ante la amplitud de dominio que se le otorga a la propiedad, que existen numerosas limitaciones a este derecho des-
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de todas las disciplinas jurídicas, ciertamente influenciado y regulado por el derecho urbanístico. Se trata de un mismo derecho con diver-sas perspectivas o influencias, cuyos límites nos vienen dados por el derecho público. La Constitución Española da las claves para su regulación, a su vez el derecho privado lo define y regula de manera adecuada, sin adentrarse en el fenómeno social y económico que produce, de lo cual se encarga el derecho administrativo o si se quiere, urbanístico.
En este sentido no podemos obviar que el derecho de propiedad no ha de ser sólo materia civil por el hecho de que sea un derecho real y como tal haya de regularse en esta disciplina jurídica, máxime cuando es la Constitución la que lo reconoce sin definirlo, considerando que ya existe un concepto y alcance del mismo que es el dado en el artículo 348 y siguientes del Código Civil, amplía la configuración del mismo en base al interés o función social que ha de desempeñar el mismo, dando cabida al derecho administrativo para regular todo el estatuto jurídico del suelo como propiedad.
El presente trabajo tiene como objeto comprender el alcance del derecho de propiedad desde la disciplina civil. Derecho configurado en torno a unas facultades y a no pocas limitaciones derivadas del mismo, y en las que el propietario ha de tolerar ciertas inmisiones en su dominio como pueden ser relaciones de vecindad o cualquier tipo de servidumbres. Restricciones estas que obviamente limitan ese poder absoluto sobre el dominio y, se ha de matizar, que resultan inherentes al derecho, siempre que no existan extralimitaciones. En este ámbito es necesario referirse a la regulación constitucional, que de la propiedad se hace, cuyo elemento decisorio y fundamental se constituye a través de la función social que ha de desarrollarse.
En este sentido se evidencia la intervención del derecho administrativo, lo cual nos parece coherente, fundamental y necesario para avanzar en el desarrollo político y económico de la ciudadanía a través de la ordenación urbanística del suelo.
En esta concepción pública y privada del derecho de propiedad, es donde han de fijarse los límites y proteger a la colectividad mediante el bien común sin que para ello sea necesario desproteger al propietario individual a través de alteraciones en su derecho de propiedad como consecuencia de nuevas obras, autorizadas por la administración.
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La primera referencia que sobre el mismo nos encontramos, para considerarlo como tal, viene dada bajo la rúbrica de los derechos y deberes de los ciudadanos en el Titulo I de la Constitución Española. En su artículo 33 reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, delimitando su contenido a través de la función social del mismo de acuerdo con las leyes e indicando que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las mismas. Ante esta redacción observamos que el texto constitucional no nos da una definición de lo que hemos de entender por propiedad pero sí regula la expropiación forzosa garantizando al expropiado la indemnización que conforme derecho le corresponderá, y que sólo tendrá lugar por causa justificada y de acuerdo con las leyes. Lo cual puede deberse a que una vez aprobada la Constitución el Código Civil ya reconocía y definía los caracteres inherentes a la propiedad, bastando simplemente la remisión al derecho privado para conceptualizarla. No nos parece casual la regulación conjunta de la propiedad y de la herencia, ésta como forma de adquirir la primera, ya que ambas se configuran en torno a la naturaleza jurídico- privada que las contiene.
La Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a los valores o intereses de la colectividad3.Vincula este derecho a todos los poderes públicos, y sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio del mismo4.
El contenido esencial de la propiedad privada como institución ha de constituirse, en relación a los bienes objeto de apropiación por
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parte del titular, así como con la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas y con la consiguiente participación de los ciudadanos en la vida económica cultural y social. Igualmente el conjunto de disposiciones normativas civiles, penales y administrativas reglamentadoras de la propiedad, las cuales pueden contribuir a perfilar ese contenido, de forma que el propietario no puede estar revestido de ese poder ilimitado, sino que ha de interpretarse de acuerdo con los valores, y a la vez, las exigencias de orden social y económico que configuran la disciplina constitucional en la materia5.
En tal sentido la tarea encomendada al legislador constitucional se basa en delimitar el contenido de este derecho atendiendo, en esencia, a la función social6que la propiedad ha de desarrollar. La concreta articulación jurídico -técnica de la misma puede materializarse en simples limitaciones negativas del contenido de un derecho del que se extraen facultades que constituirán fundamentalmente obligaciones de no hacer, constituyéndose así los limites sobre los bienes o derechos privados, que son al mismo tiempo, soporte de intereses generales o bienes de la colectividad7. Se fundamentan estos conceptos indu-
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dablemente en el artículo 128 del referido texto legal, expresando, el mismo, que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general, de manera que el bien común o interés general o función social constituye el gran límite a dicho derecho.
Queda expuesto, por tanto, que la Constitución reconoce la propiedad privada como un derecho del ciudadano a intervenir en el desarrollo de la economía garantizándose así los valores y derechos reconocidos en un Estado social y democrático de Derecho, sin que se constituya como un poder absoluto, excluyente e ilimitado de los bienes objeto de tal derecho, reconociendo así la intervención administrativa en este sentido.
Significa la propiedad, para gran...
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