STS, 20 de Julio de 2004
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2004:5376 |
| Número de Recurso | 5696/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5696/2001, interpuesto por el Abogado del Estado contra Auto de 16 de mayo de 2001 que desestima el recurso de súplica interpuesto contra el de 20 de noviembre de 1997, dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que declara inadmisible el recurso jurisdiccional interpuesto por el Abogado del Estado contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cazalla de la Sierra, por el que se aprueba el presupuesto del Ayuntamiento para 1997, habiendo sido parte los Servicios Jurídicos de la Diputación de Sevilla.
Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cazalla de la Sierra de 4 de diciembre de 1996, se aprobó el presupuesto de 1997 procediéndose a remitir copia para su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia el 17 de diciembre siguiente, efectuándose la publicación el 11 de enero de 1997.
La Delegación del Gobierno, con fecha 18 de febrero de 1997, solicita al Ayuntamiento ampliación de información: "desglose por conceptos presupuestarios del capítulo I de Gastos de Personal". Sin formulación de previo requerimiento, la remisión de la documentación se efectúa por el Ayuntamiento (Oficio de salida de 5 de marzo de 1997) ya que la solicitud de mayor información por el Gobierno Civil tiene entrada en el Ayuntamiento el 3 de marzo de 1997.
Con fecha uno de abril de 1997 se interpuso por el Abogado del Estado recurso jurisdiccional contra el Acuerdo aprobatorio del presupuesto del Ayuntamiento de Cazalla de la Sierra para 1997, que fue declarado inadmisible por Auto de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 20 de noviembre de 1997, confirmado en súplica por el Auto objeto del presente recurso de casación, contra el que, en tiempo y forma, se ha interpuesto el recurso de casación por el Abogado del Estado.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de julio de 2004.
Se interpone el recurso de casación por el Abogado del Estado contra Auto definitivo recurrible, según el artículo 86 de la Ley de la Jurisdicción, al resultar, a su juicio, estimable el recurso y rechazable la causa de inadmisibilidad opuesta por la Diputación de Sevilla por considerar no cumplido el juicio de relevancia previsto en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley 29/98.
Del análisis del conjunto de los citados preceptos se infiere, según consolidada doctrina de esta Sala (por todas, la sentencia de 19 de septiembre de 2000 al resolver el recurso de casación 2296/1992 y reiterados Autos dictados por la Sección Primera de esta Sala) que:
-
El recurso de casación se ha de fundar en infracción de normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas.
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La infracción ha de ser relevante y determinante del fallo de la sentencia.
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Es el recurrente quien en el escrito de preparación del recurso ha de justificar que la infracción de norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo.
La aplicación de la doctrina precedente al caso examinado, conduce a señalar que el escrito de preparación del recurso de casación justifica el porqué y de que forma se ha producido la infracción del Derecho Estatal, relevante y determinante del fallo, lo que conduce en esta fase del proceso a que se admita el recurso de casación interpuesto por dicha parte.
Como apunta la STC 160/1996: «El respeto que con carácter general, ha de guardarse a la decisión de los Jueces y Tribunales adoptada en el ámbito de la legalidad ordinaria, debe ser, si cabe, aún más escrupuloso cuando la resolución que se enjuicia es, como en este caso, del Tribunal Supremo -a quien está conferida la función de interpretar la legalidad ordinaria (también, evidentemente la procesal) con el valor complementario del ordenamiento que le atribuye el Código Civil (art. 1.6)-, y ha sido tomada en un recurso, como el de casación, que es extraordinario y está sometido en su admisión a rigurosos requisitos, incluso de naturaleza formal (fundamento jurídico 3º)».
También ha reconocido la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC nº 258/2000 de 30 de octubre) que el Tribunal Constitucional no puede entrar a enjuiciar la corrección jurídica de las resoluciones judiciales que interpretan y aplican las reglas procesales que regulan el acceso a los recursos, salvo un error material patente o por incurrir la resolución recurrida en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad, lo que no ha sucedido en este caso.
Además, en el presente caso no se trata de una pura cuestión de personal la planteada en el proceso puesto que, aun cuando está cuestionado el incremento retributivo de los funcionarios de la Corporación Local, la cuestión no puede considerarse exclusivamente de personal puesto que lo que se debate es la competencia municipal para establecer un incremento de las resoluciones de su personal por encima del límite marcado por la Ley de Presupuestos, es decir, la cuestión planteada en el recurso excede de la consideración de cuestión de personal para convertirse en una cuestión relativa al reparto de competencias entre la Administración del Estado a quien, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de esta Sala, corresponde fijar el límite de las retribuciones del personal de las Corporaciones Locales.
Desestimadas las causas de inadmisibilidad, el motivo de casación es único y se basa, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por haber incurrido la sentencia de instancia en infracción de lo dispuesto en los artículos 64 y 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 150 de la Ley de Haciendas Locales y artículo 58 en relación con el 71 y 82.f de la Ley de la Jurisdicción.
Para la parte recurrente, el Auto recurrido declara la confirmación del Auto que estimó la alegación previa de la Corporación recurrente, entendiendo que ha transcurrido con exceso, cuando se acude a la vía jurisdiccional, el plazo señalado por la ley desde que el acuerdo se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de 11 de enero hasta que se interpuso el recurso jurisdiccional y considera que los autos recurridos infringen claramente lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley de Bases de Régimen Local, que permite a la Administración, a quien ha de comunicarse los acuerdos adoptados por las Corporaciones Locales, solicitar la ampliación de la información y, en consecuencia, el plazo para proceder a la impugnación del acuerdo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la propia ley, no puede computarse sino desde que se recibe esta información y la Administración del Estado, a través de la Delegación del Gobierno, tiene la información suficiente para enjuiciar la legalidad o no de la actuación administrativa.
En el caso examinado, el Sr. Letrado de la Diputación Provincial de Sevilla, en su escrito presentado en la Sala el 23 de septiembre de 1997, formula la alegación previa de inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso interpuesto por la Administración General del Estado y la Sala de instancia señala que el Delegado del Gobierno optó por requerir ampliación de la información relativa al acuerdo municipal impugnado en vez de recurrirlo directamente ante esta jurisdicción, ejerciendo una de las opciones que le proporciona el artículo 65 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Sin embargo, tras recibir la información no se practicó el requerimiento de nulidad a que se refiere el precepto, por lo que no se abría el plazo para la interposición del recurso contencioso, lo cual sólo tiene lugar una vez que el Ayuntamiento hubiera rechazado el requerimiento de anulación. En su lugar, se interpone recurso ante esta Sala directamente, pero transcurridos ya los dos meses contados desde la notificación del acuerdo que se recurre, por lo que se estimó la alegación previa formulada y se declaró inadmisible el recurso por extemporáneo, en aplicación del artículo 82.f en relación con el 58 y 71 de la LJCA.
Estos razonamientos son acordes con el ordenamiento jurídico en la medida en que los actos y acuerdos que incurran en infracción del ordenamiento jurídico pueden ser impugnados mediante requerimiento motivado con cita de la normativa infringida y como la formulación del requerimiento no es presupuesto del proceso administrativo, deberá hacerse antes de que transcurra el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, por el Delegado del Gobierno (artículo 23.7 LOFAGE), trámite que no ha sido seguido en este caso o mediante la impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En el caso examinado, para que la ampliación interrumpiera el plazo sería necesario que la Delegación del Gobierno se acogiera a la facultad del artículo 64 de la LBRL (conforme a la sentencia de esta Sala y Sección de 28 de abril de 1997) y no se interrumpiera el plazo cuando el requerimiento -aquí inexistente- se produce transcurridos quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo, en los términos de la sentencia de esta Sala y Sección de 14 de abril de 2000.
En consecuencia, no formulado el requerimiento, el plazo se cuenta directamente a partir del siguiente día a aquel en que se recibe la comunicación del acto que se impugna (en este caso, la publicación en el BOP el 11 de enero), por lo que interpuesto el recurso el día 1 de abril de 1997, resulta extemporáneo, por exceder del ordinario de dos meses previsto en el artículo 58 LJCA (1956).
En efecto, descartada la infracción de los preceptos legales que cita la parte recurrente, los Autos impugnados han hecho una aplicación razonada de una causa legal de inadmisión porque no hubo el requerimiento previo por parte de la Administración del Estado, como exige el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), cuando aquélla, dentro del ámbito de sus competencias, pretenda impugnar en vía jurisdiccional un acto o acuerdo de la Entidad local, por considerar que infringe el ordenamiento jurídico y ocurre que, como entendió la Sala de primera instancia, la Administración del Estado puede o bien impugnar directamente el acto o acuerdo local que supuestamente infrinja el ordenamiento jurídico, una vez que reciba la comunicación del mismo, o bien puede optar por la vía del requerimiento previo que se configura, por tanto, con carácter potestativo. Así resulta no sólo del texto del apartado 1 del artículo, sino también y muy especialmente de su apartado 3 que contempla expresamente las dos posibilidades de impugnación del acto o acuerdo de la Entidad local: directa, computándose el plazo de interposición del recurso desde la recepción de la comunicación previa; o previo requerimiento, computándose entonces desde el transcurso del plazo señalado en el propio requerimiento dirigido a la Entidad local, si se hubiere optado por hacer uso de tal posibilidad, lo que no ha sucedido.
A esta conclusión no se opone el que también en los supuestos de extralimitación competencial del artículo 66 LRBRL pueda teóricamente utilizarse, con carácter potestativo, el requerimiento previo, subsistiendo, a pesar de ello, las diferencias impugnatorias, especialmente en lo que a los plazos se refiere, distintos según sea el motivo o la naturaleza de la infracción y según se haya o no utilizado el requerimiento previo.
Así, el plazo para la impugnación de los actos locales por infracción del ordenamiento jurídico (art. 65 LRBRL) es el ordinario; por tanto, si se opta por formular el requerimiento previo, en los dos meses siguientes al día en que venza el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la Entidad local o a la recepción de la comunicación rechazando el requerimiento (art. 215.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, ROF, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre); y si se opta por la no utilización del requerimiento, se puede impugnar directamente en los dos meses siguientes al día de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo (art. 215.5 ROF). En los supuestos de impugnación por extralimitación competencial, el plazo es de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo (art. 216 ROF), o, si se utiliza el requerimiento, a partir, del transcurso del plazo señalado en él o desde la recepción de la comunicación expresa que lo rechace.
Los razonamientos precedentes conducen a señalar que la Administración interpuso el recurso jurisdiccional fuera de plazo, teniendo además en cuenta la circunstancia de que el acuerdo aprobatorio de los presupuestos para 1997 se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia el 11 de enero de 1997, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley de Haciendas Locales que exige en su apartado cuarto que el texto del presupuesto sea definitivamente aprobado por el Pleno y aun cuando la Corporación Local procediera a dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 150.4 de la Ley de Haciendas Locales y a remitir el acuerdo aprobatorio, una vez transcurrido el plazo de quince días después de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, si desde ese momento, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, se computara el plazo, también sería extemporánea la acción, sin interrupción por datos requeridos por la Administración, pues, en todo caso, el plazo de dos meses para proceder a la impugnación directa en vía jurisdiccional siempre había transcurrido.
Resulta procedente la declaración de inadmisión del recurso, como hizo el Auto recurrido, ya que no se había observado el plazo exigido por el artículo 58 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, así como el artículo 150 de la Ley de Haciendas Locales para proceder a la impugnación del acuerdo aprobatorio de los Presupuestos el 4 de diciembre de 1996.
Reiterada doctrina constitucional ha dejado establecida que la inadmisión de un recurso por el órgano judicial no supone, en principio, vulneración del derecho a la tutela judicial si el recurrente incumple los presupuestos y requisitos procesales legalmente establecidos. Se ha matizado también, sin embargo, que la inadmisión de los recursos es una garantía de la integridad objetiva del proceso y no una sanción a la parte que incurre en defectos procesales y que, por ello, no debe rechazarse un recurso defectuosamente interpuesto o formalizado sin dar previamente ocasión a la subsanación de los defectos advertidos, siempre que no tengan su origen en una actitud negligente o maliciosa del interesado y no dañe la regularidad del procedimiento ni los intereses de la parte contraria. Equivale ello a decir que el derecho a la tutela judicial impide la clausura de un procedimiento por defectos que pueden subsanarse, sin perjuicio de otros derechos o intereses igualmente legítimos.
Está, en consecuencia, obligado el órgano judicial a rechazar toda interpretación formalista y desproporcionada de los presupuestos procesales que le conduzca a negar el acceso a la jurisdicción debiendo, en su lugar, utilizar aquella que resulte ser la más favorable al ejercicio del derecho a la tutela judicial, concediendo a la parte la posibilidad de subsanar los defectos u omisiones procesales que sean susceptibles de subsanación, en los términos anteriormente expresados, tal y como, por otro lado, dispone el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (SSTC 132/1987, de 21 de julio, 140/1987, de 23 de julio y 95/1988, de 25 de mayo, entre otras).
Sin embargo, en la cuestión examinada, el órgano jurisdiccional de instancia no ha impedido en el proceso el derecho de la parte recurrente a ejercitar su derecho de defensa, sino que se ha limitado a estimar una alegación previa de inadmisibilidad, por extemporaneidad, al concurrir una causa legal, en virtud de una aplicación razonada del motivo de inadmisibilidad insubsanable (en coherencia con las SSTC núms. 19/81, 69/84, 6/86, 118/87, 57/88, 124/88, 216/89, 154/92, 55/95, 104/97, 108/2000 y 191/2001, entre otras) sin causar indefensión a la parte recurrente en casación, de acuerdo con las SSTC núms. 109/85, 116/95, 107/99, 114/2000, 237/2001 y 40/2002, por lo que resulta rechazable el motivo.
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 5696/2001, interpuesto por el Abogado del Estado contra Auto de 16 de mayo de 2001 que desestima el recurso de súplica interpuesto contra el de 20 de noviembre de 1997, dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que declara inadmisible el recurso jurisdiccional interpuesto por el Abogado del Estado contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cazalla de la Sierra, por el que se aprueba el presupuesto del Ayuntamiento para 1997, que procede confirmar, con imposición de costas a la parte actora.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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