STS, 22 de Abril de 2004

La Sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: «FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 5333/90 interpuesto por el Procurador D. Ignacio Meana Wert en nombre y representación de Dª Antonia, D. Hugo Y D. Marcos, Dº Inés Y D. Matías Y D. Jose Carlos, declaramos la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Sevilla de 23 de febrero de 1.990 sobre aprobación de expropiación de la finca sita en la C/ DIRECCION000 nº NUM000, sin que haya lugar a declaración de responsabilidad patrimonial alguna. Sin costas. Y a su tiempo con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de procedencia.»

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla y por el Procurador Sr. Meana Wert en nombre y representación de Dª Antonia, D. Hugo y D. Marcos, Dª Inés y D. Matías y D. Jose Carlos, se presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 28 de junio de 1.999 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que estimando el motivo de este recurso anule la sentencia recurrida, resolviendo de conformidad con el suplico del escrito de contestación a la demanda con cuanto más proceda."

Por la representación procesal de Dª Antonia, D. Hugo y D. Marcos, Dª Inés y D. Matías y D. Jose Carlos se presentó escrito de interposición de recurso de casación en el que en atención a los razonamientos expuestos, suplica a la Sala "dicte sentencia por la que, tras estimarlo en parte, case la sentencia recurrida en cuanto deniega la declaración de la obligación de indemnizar los daños y perjuicios que en ejecución de sentencia se determinen que se han causado como consecuencia de la declaración de nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla de 23 de febrero de 1.990, sobre aprobación de expropiación de la finca sita en la DIRECCION000 nº NUM000 de Sevilla, y también en cuanto a la apreciación de temeridad o mala fe con que ha actuado en este caso la Gerencia Municipal de Urbanismo de la Administración demandada. La confirme en cuanto a la declaración de nulidad de dicho Acuerdo de aprobación de expropiación. Y, finalmente, condene a estar y pasar por todo ello y al pago de las costas causadas en el recurso contencioso ante la instancia en Sevilla y a las que causen en este recurso de casación."

Teniendo por interpuestos y admitidos los recursos de casación por esta Sala, se emplazó a la Letrada de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla y al Procurador D. José Ignacio de Noriega Arquer, para que en plazo de treinta días, formalicen sus escritos de oposición, lo que realizaron, oponiéndose al recurso de contrario, respectivamente.

Conclusas las actuaciones, por providencia de fecha 16 de diciembre de 2.003 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 21 de abril de 2.004, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Se impugna en este recurso de casación la Sentencia de 3 de abril de 1.988 de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que resuelve el recurso jurisdiccional interpuesto por la representación procesal de Dª Antonia, D. Hugo y D. Marcos, Dª Inés y D. Matías y D. Jose Carlos contra el acuerdo desestimatorio presunto por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Sevilla de 23 de febrero de 1.990 sobre aprobación de la expropiación de finca propiedad de los recurrentes.

La sentencia recurrida entendió que en el supuesto planteado se recurría por vía indirecta la legalidad del Plan Especial de Reforma Interior como presupuesto o premisa del acto de aprobación de la expropiación de 23 de febrero de 1.990. Después de afirmar la sentencia recurrida que en el presente caso el Plan Especial de Reforma Interior desarrolla operaciones previstas en el Plan General de Ordenación Urbana entiende que el mismo, según se deduce del informe pericial, ha introducido modificaciones sustanciales respecto a las previsiones del Plan General por lo que dichos Planes Especiales resultan nulos y de ello se deriva la nulidad del acuerdo expropiatorio de inclusión de la finca de los recurrentes entre los inmuebles a expropiar a consecuencia de dichos Planes Especiales.

Y añade la sentencia recurrida respecto a la reclamación de daños y perjuicios formulada en la demanda que «La declaración de nulidad antedicha no basta, sin embargo, para estimar la pretensión de los actores de que se les indemnice en la cuantía que se fije en ejecución de sentencia, pues cualquier declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración, incluso la derivada de una actuación formal ilícita, exige, entre su requisitos y como fundamental, el de acreditar la realidad del daño causado al administrado sin que este tenga el deber jurídico de soportarlo, extremo carente de la misma mínima prueba al respecto, pues a la mera imputación de responsabilidad no sigue determinación alguna de cual sea el daño efectivamente causado». En conclusión de lo anterior, la sentencia estima parcialmente el recurso, declarando la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Sevilla de 23 de febrero de 1.990 sobre aprobación de expropiación de la finca sita en la C/ DIRECCION000 nº NUM000 y sin reconocer derecho a la declaración de responsabilidad patrimonial solicitada.

Contra dicha sentencia se ha interpuesto recurso de casación tanto por la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla como por parte de los propietarios expropiados.

Recurre en casación el Ayuntamiento de Sevilla, invocando un único motivo en su escrito interpositorio en el que, al amparo del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos 17 y 118 de la Ley del Suelo de 1.976, de los artículos 76.6 y 85.2 del Reglamento de Planeamiento y artículo 2.7 de las Ordenanzas Urbanísticas del Plan General de Sevilla de 1.997.

En el desarrollo del motivo argumenta la Corporación recurrente que los Planes Especiales no han supuesto una vulneración de los preceptos de la Ley del Suelo y del Reglamento citado ya que no sustituyen a los Planes Generales como instrumentos de ordenación integral del territorio, teniendo además en cuenta que el artículo 2.7 de las Ordenanzas Urbanísticas del Plan General de Sevilla permite las alteraciones producidas por los Planes Especiales respecto al Plan General de Sevilla que tiene carácter puramente orientativo.

Partiendo de la base de que, como se afirma como hecho probado por la sentencia recurrida, los Planes Especiales enjuiciados constituyen un desarrollo de operaciones previstas en el Plan General de Ordenación, es aplicable la doctrina de esta Sala conforme a la cual no es correcto interpretar los preceptos que se invocan como infringidos entendiendo que los Planes Especiales pueden modificar el Plan General con el único limite de que no alteren la estructura fundamental de aquél. En Sentencia de esta Sala de 8 de julio de 2.003 ya declaramos que «Esto ocurre, como resulta claramente del artículo 83.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, cuando se trata de operaciones de reforma interior no previstas en el Plan General, porque cuando éste prevé ese tipo de operaciones y establece todas o algunas de las líneas fundamentales que han de inspirarlas, la superioridad jerárquica del Plan General, establecida en el artículo 17.1 de la Ley del Suelo, se impone sobre el PERI que no puede apartarse de las determinaciones establecidas en el Plan General».

En definitiva, como recoge la sentencia recurrida, en el presente caso no se han seguido las previsiones del Plan General al incluir una manzana entera no prevista en el planeamiento de superior jerarquia, afectando con ello a la asignación de superficies y volumetría especificados en el Plan General al aportar superficies de zona verde y SIPS al Plan Especial no contemplados en el PGOU y que, junto a otras modificaciones en la calificación y ordenación previstas, según se detalla en el dictamen pericial, conduce a un incremento significativo de los metros cuadrados de suelo destinados a dotaciones, aunque se mantiene la edificabilidad máxima residencial. De aquí que sea correcto el pronunciamiento de la Sala de instancia en cuanto a la valoración de dichas modificaciones fundadas en el informe pericial y su importancia como determinante de la nulidad por vía indirecta de dichos Planes Especiales, teniendo en cuenta, además, que la apreciación de las alteraciones indicadas es función que, como cuestión de hecho, corresponde a la Sala de instancia y que a la misma le corresponde enjuiciar la adecuación de los Planes Especiales tanto al Plan General como a las Ordenanzas invocadas por el recurrente, que no constituyen normas ni de carácter estatal ni de derecho comunitario europeo ya que no toda infracción puede denunciarse en vía de casación cuando se impugnan acuerdos de una Corporación Local, según ha entendido esta Sala en Sentencia de 16 de julio de 2.002, 14 de mayo y 28 de mayo de 2.003.

Todo ello determina, en definitiva, la improcedencia de los motivos de casación y con ello la desestimación de dicho recurso interpuesto por la Corporación Local expropiante.

Por parte de los propietarios recurrentes se interpone el recurso de casación invocando hasta un total de doce motivos, discutiendo en los once primeros la falta de pronunciamiento de la sentencia recurrida acerca de la pretendida responsabilidad de la Administración y dedicándose el número doce a cuestionar la inexistencia de condena en costas, entendiendo que existe temeridad o mala fe por parte de la Corporación recurrida.

Antes de entrar en el desarrollo de los motivos de casación conviene recoger el contenido del escrito de demanda en cuyo fundamento de derecho tercero, referido a la indemnización de daños y perjuicios, el recurrente vinculó dicha indemnización exclusivamente a la existencia de la infracción legal resultante de las alteraciones del Plan General cometidas por los Planes Especiales de Reforma Interior, argumento que reiteró en conclusiones en cuyo trámite los actores confirmaron, en la tercera de dichas conclusiones que «En cuanto a la declaración de obligación de indemnizar que se contiene en el suplico de la demanda, resulta una clara consecuencia de las pruebas y de las declaraciones de nulidad que confiadamente se esperan y nos apoyamos en el contenido del fundamento de derecho tercero de la demanda que igualmente se reproduce aquí integrando el contenido de estas conclusiones».

La sentencia recurrida, como antes expresamos, rechaza la procedencia de la indemnización fundamentalmente por cuanto que la misma se vincula exclusivamente a la nulidad del acto administrativo, sin concreción del daño o perjuicio indemnizable.

En el escrito interpositorio y al desarrollar el octavo de los motivos casacionales, el recurrente literalmente afirma que «el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil quedaría infringido por falta de aplicación en el Considerando porque se deja de resolver la petición segunda de la demanda, la de que se declare la obligación de indemnizar. Frente a esta petición, no se resuelve nada en concreto, sino que se dice que falta "prueba de daño", cuando sólo se había pedido de manera genérica la obligación de pagarlos y ya en la fase de ejecución se vería si han existido o no y en qué cuantía».

En los cuatro primeros motivos del recurso de casación denuncia el recurrente, en relación con la denegación de indemnización de daños y perjuicios, la infracción de los artículos 33.3 de la Constitución, de los apartados 1 y 2 de dicho precepto, del artículo 106 de la misma y de la Sentencia del Tribunal Constitucional 111/1.983 relativa a la exigencia de contraprestación, en la expropiación forzosa, de un equivalente económico.

El motivo no puede prosperar si se tiene en cuenta que en el presente caso el acuerdo expropiatorio no produjo en sí mismo la privación de derechos de propiedad de los recurrentes limitándose a la apertura del procedimiento expropiatorio que, solamente después de seguir los trámites establecidos en la Ley de Expropiación Forzosa, determinaría, por acto distinto, la privación del dominio, por lo que, no consumando la expropiación el acto recurrido, no puede incurrir la sentencia impugnada en la infracción denunciada; y ello aparte de que, como más adelante veremos, la indemnización en ningún caso puede vincularse exclusivamente a la existencia de la anulación del acto recurrido ya que exige la concreción y existencia de los daños a indemnizar que ni en la demanda ni en el escrito de conclusiones los recurrentes alegaron.

En el motivo quinto se denuncia por los recurrentes la falta de motivación, que se dice contiene la sentencia recurrida, invocando la infracción de lo dispuesto en el artículo 24.1 y de los artículos 7.1 y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como del 120.3 de la misma Ley.

Prescindiendo del hecho de que la denunciada motivación debió invocarse por la vía del apartado 3 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, es lo cierto que la sentencia contiene motivación suficiente pues deniega la reclamación de daños y perjuicios por falta de concreción y determinación de los daños que se pretende resarcir, argumento éste que, se estime o no correcto, es suficiente para entender que la sentencia recurrida cumple con la exigencia legal de motivación.

En el motivo sexto aduce el recurrente la infracción de los artículos 31.2 (antiguo 42) y 71.1.b (antiguo 84.b) de la Ley de la Jurisdicción y de la doctrina jurisprudencial sobre los mismos, así como del artículo 1.253 del Código Civil.

Como hemos dicho en Sentencia de 19 de noviembre de 2.001 «es cierto que no es obstáculo para la procedencia de la acción de responsabilidad frente a la Administración y para la estimación de la correspondiente pretensión que se formula, el que en el momento de dictar la sentencia no se haya determinado el exacto alcance de los daños o perjuicios causados, si concurren los requisitos para dicho ejercicio, pues el artículo 84. c) de la Ley de la Jurisdicción hoy derogada, equivalente al artículo 71.d de la nueva, contempla la facultad de diferir a la fase de ejecución de sentencia la determinación de los daños y perjuicios objeto de la pretensión de indemnización que acompaña a la de nulidad del acto; pero ha de tenerse en cuenta la limitación reconocida en nuestra jurisprudencia que deriva de la imposibilidad de suplir la falta de prueba del daño o perjuicio padecido difiriendo a la fase de ejecución de sentencia la práctica de la referida prueba, pues en ejecución de sentencia sólo es posible determinar la cuantía de la indemnización cuando se ha acreditado, cuando menos, la existencia del daño. O, dicho en otros términos, los daños y perjuicios han de ser reales y efectivos, y probada su existencia por el que reclama, aunque su concreción efectiva pueda evaluarse en ejecución de sentencia, y ese es el sentido que ha de darse al contenido del artículo 84. c) de la Ley de la Jurisdicción, al declarar que la determinación de la cuantía de los mismos quedará o puede quedar diferida al período de ejecución de la sentencia; pero ello siempre sobre la base de que tales daños o perjuicios "hayan sido causados", lo que debe quedar acreditado en los autos principales en fase declarativa anterior a la sentencia (Sentencias de 28 de octubre de 1.985, 9 de mayo de 1.995, 28 de mayo de 1.997, 4 de octubre de 1.999, 3 de abril y 31 de mayo de 2.001, entre otras)».

En definitiva, la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contencioso en las resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización, según estableció el artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico y artículo 142.4 de la actual Ley 30/1.992, sino que para ello es necesario que se cumplan los requisitos establecidos en el apartado 1 del propio artículo (artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico); esto es daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. O, dicho en otros términos, lo que el artículo 40.2 establece es que la anulación del acto no presupone el derecho a la indemnización o que ésta no se da por supuesto por la sola anulación de un acto administrativo, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan los efectos indemnizatorios, dependiendo ello de que concurran o no los requisitos legales a que se ha hecho referencia (Sentencias de 12 de julio de 2.001 y 19 de noviembre de 2.001).

En el motivo séptimo se aduce como infringido el artículo 86.2 de la Ley de la Jurisdicción, afirmando el recurrente que los daños son consecuencia de la nulidad e invocando jurisprudencia sobre daños producidos con motivo de la anulación de disposiciones sobre el margen de farmacias, desposesión consecuencia de actuaciones administrativas o demolición de construcciones, supuestos que no resultan aplicables al presente caso, en los que resulta de plena aplicación la jurisprudencia anteriormente invocada acerca de que la simple anulación del acto administrativo no presupone por sí sola el derecho de indemnización.

En el motivo octavo se incide en los mismos argumentos sobre la base de una denunciada infracción del artículo 142 de la Ley de Régimen Jurídico y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, entendiendo los recurrentes que se incurre en incongruencia sin que quepa apreciar tal defecto pues, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, se rechazó la responsabildiad pretendida que, como expresamente se reconoce en este motivo, estaba vinculada por el recurrente exclusivamente a la declaración de nulidad dejando para ejecución de sentencia por su parte tanto la determinación de la propia existencia de los perjuicios que no se concretaban ni, mucho menos, se probaban en la demanda del proceso y la determinación de su cuantía.

No existe tampoco la vulneración alegada de lo dispuesto en los artículos 693 y 565 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en base a los cuales el recurrente entiende que las consecuencias lesivas constituían hechos notorios y que no han sido negados por la Administración demandada, lo cual no es exacto ya que por la misma se negó la existencia y procedencia de la indemnización solicitada que entendía debería ir vinculada a la valoración de la finca en el expediente expropiatorio, sin que exista constancia alguna en la demanda acerca de esos hechos notorios que ni siquiera fueron invocados en dicho trámite ni en conclusiones; razón por la que procede rechazar igualmente el motivo décimo en que el recurrente insiste en la notoriedad de los hechos con invocación de Sentencias de esta Sala y del Tribunal Constitucional y en cuyo desarrollo habla por primera vez de la desposesión y demolición del edificio propiedad de los recurrentes cuyos hechos, de ser exactos y planteados en el proceso con posibilidad de contradicción por la demandada, pudieron originar, ante la imposibilidad de la devolución de la finca a consecuencia de la nulidad del acuerdo expropiatorio, la petición de la correspondiente indemnización teniendo en cuenta, además, el hecho de que, al parecer, se ha percibido el justiprecio señalado por el Jurado.

En el motivo once invoca el recurrente la infracción de lo dispuesto en los artículos 194.2 y 192.3 del Código Civil relativos a la declaración de fallecimiento y a la ausencia que, evidentemente, carecen de toda aplicación en el presente recurso de casación.

Igualmente, ha de rechazarse el motivo número doce donde el recurrente recurre el pronunciamiento de la Sala de instancia sin citar norma alguna infringida y sin cuestionar la decisión de la Sala que, acertadamente, no apreció motivos determinantes de una condena en costas.

Por virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en las costas, al ser rechazados los respectivos recursos de casación del Ayuntamiento recurrente y de los expropiados.