La ¿evaluación? De la política legislativa en España
| Autor | Samuel Rodríguez Ferrández |
| Páginas | 181-230 |
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Examinando la influencia de las instituciones europeas en orden al logro de una mejor legislación en los Estados del viejo continente, hemos de partir, en el seno de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), de la “Recomendación del Consejo para Mejorar la Calidad de la Regulación Gubernamental” de 1995 [C(95)21/final], documento que incluye una “Lista de Criterios de Referencia de la OCDE para la Toma de Decisiones Regulatorias”.
Dicha Recomendación ha encontrado continuidad y actualización en tiempos relativamente recientes en la “Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatorias” de 2012 [C(12)37]. El objetivo de la misma es instar a los Estados miembros a “implementar estándares elevados y mejorar los procesos regulatorios, así como hacer uso de las regulaciones de mane-ra sensata en la búsqueda de políticas económicas, sociales y medioambientales”, conforme a los principios contenidos en ella578.
Finalmente, más específicamente, merece una mención destacada el “OECD Framework for Regulatory Policy Evaluation” de 2014579, con el cual se pretende auxiliar a los Estados la hora de evaluar sistemáticamente el diseño e implementación de la política regulatoria, para la consecución de sus objetivos regulatorios estratégicos. En concreto, en lo que nos interesa, se les facilita una concreta guía y ejemplos para la aplicación del documento en orden al análisis de funcionamiento de los sistemas de evaluación “ex ante” y “ex post”, de programas para la reducción de cargas administrativas y de técnicas de consulta pública.
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También son destacables los requisitos esenciales que el Consejo de Europa determinó que debía contener todo proceso de evaluación de normas y que venían a ser los siguientes580:
— en ningún caso debería afectar al proceso de evaluación al equilibrio entre el poder que aprueba la evaluación correspondiente y el que la lleva a cabo, pese al modo en que se comparte tal responsabilidad;
— todo organismo evaluador deberá estar compuesto de tal forma que se garantice su independencia, a la vez que debe contar con miembros que le doten de multidisciplinariedad y gran amplitud;
— tal organismo evaluador deberá poder acceder con facilidad a la mayor cantidad de información posible;
— y, por último, se deberá garantizar una gran publicidad al proceso de evaluación para que pueda desempeñar total-mente su función en el debate democrático.
Pero si hay algo a destacar en materia evaluativa dentro del Consejo de Europa y, además, en particular en lo que se refiere a evaluación legislativa penal, ello es sin duda la existencia del “Grupo de Estados contra la Corrupción” (GRECO)581, a través de cuyas evaluaciones periódicas y por temas, ha instigado algunas de las más recientes reformas de preceptos penales en nuestro Ordenamiento jurídico. Los procedimientos de evaluación del GRECO se basan en el conjunto de información que recaban sus equipos de evaluadores a través de los cuestionarios que cumplimentan en sus visitas “in situ”, así como con la información adicional que solicitan durante las reuniones y discusiones que mantienen con los actores clave del Estado de que se trate, consignando toda esa información en sus informes de evaluación finales. Dichos informes, que son examinados y adoptados por el GRECO, contienen recomendaciones dirigidas a los Estados sobre la base de su nivel de cumplimiento de los parámetros normativos que están bajo consideración. Así mismo, las medidas que adoptan los Estados para implementar tales recomendaciones, son subsiguiente-
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mente analizadas por el GRECO en un procedimiento de evaluación de cumplimiento separado. En concreto, este Grupo ha lanzado hasta la fecha cuatro rondas de evaluación con específicos parámetros normativos extraídos de la Resolución (97) 24, relativa a los veinte principios guía para luchar contra la corrupción582, así como del “Convenio de Derecho Penal sobre la Corrupción” de 1999583. Los temas en esta materia sobre los que ha evaluado el GRECO las legislaciones de los Estados que lo integran, agrupadas por cada una de las cuatro rondas de evaluación, han sido y son los siguientes584:
— Primera ronda de evaluación (iniciada el 1 de enero de 2000):
1. independencia, especialización y medios a disposición de los organismos nacionales que participan en la prevención y la lucha contra la corrupción;
2. extensión y alcance de la inmunidad.
— Segunda ronda de evaluación (iniciada el 1 de enero de 2003):
1. identificación, incautación y decomiso de los beneficios derivados de la corrupción;
2. administración pública y corrupción (sistemas de auditoría; conflictos de interés);
3. eficiencia y transparencia en relación con la corrupción;
4. prevención de las personas jurídicas que se utilizan interpuestas para la corrupción;
5. legislación financiera y tributaria para hacer frente a la corrupción;
6. vínculos entre la corrupción, el crimen organizado y blanqueo de capitales.
— Tercera ronda de evaluación (iniciada el 1 de enero de 2007):
1. las tipificaciones de conductas previstas en el “Convenio de Derecho Penal sobre la Corrupción”;
2. la transparencia de la financiación de los partidos conforme a la Recomendación del Comité de Ministros relativa a “las normas comunes contra la corrupción en la financiación de los partidos políticos y campañas electorales” (Rec(2003)4).
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— Cuarta ronda de evaluación (1 de enero de 2012), sobre prevención de la corrupción en relación con los miembros del parlamento, jueces y fiscales, en particular:
1. principios y normas éticas de conducta;
2. conflicto de intereses;
3. prohibición o restricción de ciertas actividades;
4. declaración de bienes, ingresos, pasivos e intereses;
5. el cumplimiento de las normas relativas a los conflictos de intereses;
6. conciencia.
Como se puede observar, la actividad de este Grupo constituye una valiosa referencia para tomar como ejemplo en cuanto a procedimientos y rutinas evaluativas relativas a la legislación penal.
Ya en el marco de la Unión Europea, hemos de señalar, como recoge Caballero Sanz, que hasta hace no mucho tiempo la evaluación tenía un ámbito “muy restringido” y prácticamente quedaba limitado a la evaluación “ex post” de “programas y proyectos de gasto”585. Sin embargo, en los años noventa “se generalizó la evaluación de los programas de gasto en áreas como las políticas agraria y regional” y “la política de investigación y desarrollo”586, así como en cuanto a los Fondos Estructurales (FEDER y Fondo Social Europeo), a través de las metodologías evaluativas contenidas en el Programa MEANS (“Métodos de Evaluación de las Acciones de Naturaleza Estructural”)587.
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En efecto, la Unión Europea ha venido trabajando desde media-dos de la década de los noventa con el objetivo de mejorar la calidad de nuestra legislación y, de hecho, en el Tratado de Ámsterdam “se introdujo un protocolo definiendo principios para la mejora legislativa”, aunque “fue sobre todo a partir del año 2000 –en parte como resultado del Consejo de Lisboa y en parte como consecuencia de los trabajos de la Comisión en el Libro Blanco para la Gobernanza– cuando se sentaron las bases de lo que hoy es el programa de mejora legislativa”588, todo ello sobre la base del art. 70 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea589.
Más concretamente, dicho programa de mejora legislativa dio inicio con el encargo, por parte de los Ministros europeos de Administraciones Públicas al grupo denominado “Grupo Mandelkern”590, de la preparación de un documento, que fue presentado al Consejo Europeo de Laeken a finales de 2001, definiendo un plan de acción en esta materia. Fue aquí donde, a juicio de Caballero Sanz, “se definieron más claramente las bases de los trabajos actualmente en curso para la mejora legislativa en las distintas instituciones de la Unión”591. En particular, destaca el ya mencionado anteriormente “Libro Blanco” sobre “Gobierno Europeo” o “Gobernanza Europea”, que trataba, entre otros aspectos,
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de hacer un uso más abierto del asesoramiento de expertos en el proceso legislativo, fue un avance en la evaluación legislativa “ex ante”, ya que vino a imponer que las propuestas de Directivas o Decisiones Marco vayan acompañadas de evaluaciones de impacto normativo (Com...
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