Propuesta de un modelo para la evaluación 'ex ante' y 'ex post' de las consecuencias de las normas penales
| Autor | Samuel Rodríguez Ferrández |
| Páginas | 319-361 |
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Han sido variadas las propuestas doctrinales que se han venido formulando en nuestro contexto cultural con la voluntad de mejorar la calidad (esto es, la racionalidad, así como, ligadas con este concepto, la eficacia, la efectividad y la eficiencia) de las leyes, principal-mente para las producidas en el marco del Ordenamiento jurídico español.
Así, hay algunos autores que, como López Aguilar, han puesto el acento en la necesidad de mejorar la denominada fase prelegislativa (entendiendo el autor por tal la conformada por el “estudio, análisis y negociación” de la ley), tras la constatación de que, en la línea de lo que pudimos exponer en el Capítulo I, se produce en la misma una “distorsión del tiempo de respuesta política, controlado a su vez por los medios”, que redunda en la calidad de la respuesta política misma, dando lugar a “un proceso empobrecido, falto de tiempo de reflexión y distorsionado por la intermediación de medios de comunicación, con sus propios y privados intereses”971. Por ello, el autor propone, para lograr una “mayor racionalidad en la producción legislativa (que debe alcanzar tanto la actividad de legislar, como el resultado de legislar)”, llevar a cabo una regulación “en detalle las fases prelegislativas del proceso, asegurando una mínima e imprescindible transparencia en el proceso de generación política”, acompañada de un debate parlamentario de los elementos básicos de la ley de que se trate972. De hecho, López Aguilar considera que “sólo con un resurgimiento y fortalecimiento del Parlamento como único órgano constitucional habilitado y competente de legislación cooperativa (junto con el Ejecutivo, claro, y mediante el control del ejecutivo), podemos garantizar la calidad y racionalidad debida en el proceso de producción normativa”973.
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Siendo ésta una propuesta válida, aunque un poco genérica o vaga en su formulación, encontramos propuestas doctrinales de mejora más concretas, centradas en la creación de nuevos organismos que vengan a mejorar la calidad de las leyes resultantes de nuestro actual proceso legislativo, tales como las que vamos a analizar a continuación.
Así, Galiana Saura propone crear un “Instituto o Gabinete de Legística”, el cual “tenga como principal trabajo establecer un método científico de creación de la ley, y dispensar en esta materia una enseñanza a los ‘legistas’ que en el Parlamento, en los Gabinetes Ministeriales o en la Administración, toman parte en la redacción de los proyectos de ley o de los reglamentos”974. Si bien considera esta autora que el proyecto legislativo “debe ser redactado por expertos y juristas asesores de cada Ministerio”, se trataría de que debiera “pasar necesariamente después por el filtro de un órgano central, donde se dialogase con los representantes de los intereses sociales en juego para, por último, llegar al procedimiento en sentido estricto, donde a través del discurso sea finalmente redactada y aprobada la ley en cuestión”975.
En opinión de esta autora, “este método debería permitir elaborar disposiciones normativas que sean los instrumentos adecuados y eficaces de realización de la voluntad política”. Pero, ¿cómo? Considera Galiana Saura que se debería reformar el Parlamento creando ese Instituto o Gabinete, como “oficina especializada en la redacción de leyes que esté compuesta no solamente por juristas, sino también por asesores técnicos en materias especializadas”976. Su principal objetivo sería “establecer métodos de mejora en la creación de leyes que permitan, a su vez, elaborar disposiciones normativas más adecuadas que llevan a realizar la voluntad política y social”. Así, pues, en él se debería “estudiar la eficacia, efectividad y eficiencia potencial de la
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ley, el lenguaje jurídico, las posibilidades de la aceptación de la norma por sus destinatarios, las condiciones de su validez, su finalidad, su coherencia con el Ordenamiento jurídico, su viabilidad administrativa, y la evaluación de sus efectos”977.
Y es que “para asegurar la confección de leyes adecuadas, se han de tomar en consideración los análisis relativos a las relaciones socioeconómicas que determinan la eficacia, la efectividad y la eficiencia potencial de las leyes, así como los estudios relativos al Derecho positivo, sobre las propiedades del lenguaje del Derecho y sobre la psicología de los destinatarios de la ley”. En definitiva, concluye Galiana Saura, este nuevo órgano “debería permitir a los legistas evaluar los efectos de la legislación recurriendo, no solamente a los análisis jurisprudenciales, sino también a las investigaciones sociológicas, esclareciendo los factores de efectividad y de eficacia de las leyes”
Reconoce no obstante la propia autora que “el principal problema con el que puede chocar este planteamiento se encuentra en determinar las características y funciones que han de desarrollar los expertos o técnicos especializados en materias jurídicas concretas, así como en encontrar los medios adecuados para la supervisión y el control de su actividad”979.
También proponiendo la creación de un nuevo órgano, la propuesta de Fernández Carnicero se encamina a colmar directamente la plausible laguna existente en nuestro Ordenamiento jurídico en el ámbito de evaluación de efectos o consecuencias de las leyes. Así, propone que la articulación del que él considera un necesario diálogo, entre la voluntad de representantes políticos y de expertos jurídicos cualificados para la evaluación legislativa, “debería llevarse a cabo a través de lo que a título orientativo y provisional” al que el autor da la denominación de “Observatorio de Técnica y Evaluación Legislativa”, el cual “puede ser un punto de encuentro interactivo, un sistema de evaluación flexible y permanente, configurado de
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modo descentralizado, con dos niveles: estatal y autonómico”980, órgano que tendría carácter interno y, por tanto, supondría descartar “modelos que externalizan la evaluación legislativa mediante agencias públicas, presuntamente autónomas”981.
De este modo, propone este autor que dicho Observatorio se sitúe en el Congreso de los Diputados, y se trataría de llevar a cabo a través del mismo “un seguimiento externo de la elaboración de la ley”, abriendo “periodos limitados en los que, tanto en fase gubernativa [entiéndase prelegislativa, para la confección del correspondiente proyecto de ley en sede ministerial] como en fase parlamentaria […] los operadores jurídicos […] puedan contribuir voluntariamente a mejorar la técnica normativa y a evaluar el alcance mismo de la iniciativa legislativa”982.
A juicio de este autor, mediante el asesoramiento externo de la comunidad jurídica que tendría lugar en el seno de este nuevo órgano, se introduciría “solvencia y transparencia en un proceso de elaboración de las leyes”, criticando que el mismo se halle normalmente “secuestrado por el decisionismo tecnocrático o por la consultoría privilegiada de despachos amigos del poder político de turno; despachos en los que suele medrar un lucrativo tráfico de influencias, por supuesto opaco y exento de la responsabilidad propia e intransferible del legislador”; por ello, sostenía Fernández Carnicero que, “frente a este riesgo de corruptelas incontroladas, con la transparencia se introduce un grado notable de sinergia y de democracia participativa en la que el papel fundamental de quienes tienen legitimidad política para decidir se ve complementado por la colaboración o el auxilio de quienes tienen competencia para conocer y, por tanto, para debatir cada materia”983.
¿Cómo funcionaría exactamente este Observatorio de Técnica y Evaluación Legislativa? En concreto, los distintos operadores jurídicos que desempeñaran esa tarea de asesoramiento podrían “enviar a los parlamentarios, individualmente o a través de los grupos respectivos, en los primeros días del plazo de presentación de enmiendas a un proyecto o proposición de ley, tras su...
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