Algunas notas sobre el sistema español para la lucha contra el fraude comunitario
| Autor | Antonio Vercher Noguera |
| Cargo | Fiscal. Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado |
| Páginas | 86-93 |
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S¡ la correcta aplicación de los fondos públicos comunitarios a sus adecuados fines constituye un constante motivo de intranquilidad para la Unión Europea, los Estados miembros se ven también indefectiblemente afectados por esa preocupación. Ello tiene su explicación dado que si por una parte esos fondos públicos constituyen la base económica esencial para asegurar el normal funcionamiento de la Comunidad, por otra parte esos mismos fondos proceden del erario de los Estados miembros y en ellos acaba repercutiendo necesariamente cualquier anormalidad o irregularidad que pueda producirse. Este tipo de planteamientos empezaron a suscitarse de una manera clara a partir de 1980, cuando el sistema de contribuciones de los Estados miembros 1 fue reemplazado por el de recursos propios previsto en el artículo 201 del Tratado. 2 Y prueba de la mencionada preocupación la encontramos en el Informe sobre Fraude contra la Comunidad del Select Committee de la House of Lords inglesa de febrero de 1989. El Informe asegura que «se pierden inmensas sumas de dinero debido al fraude y a las irregularidades contra la Comunidad y que afectan directamente al bolsillo del contribuyente. Esta situación conmueve los cimientos de la sociedad democrática, basada en el Estado de Derecho y constituye a su vez un auténtico escándalo público». 3
En la actualidad, el fraude sobre los fondos comunitarios constituye un problema latente que no hace más que empeorar. De hecho, las irregularidades detectadas en la materia por los Estados miembros y por la Comisión en 1996 asciende a 1.3 billones de Ecus. Se trata de una cantidad que ha aumentado notablemente en relación con las cantidades defraudadas a lo largo de 1995, que ascendían ya a 1.1 billones de Ecus. A la vista de esa situación la cuestión que inevitablemente surge es la siguiente: ¿Qué pueden hacer los Estados miembros al respecto para afrontar el problema?
En primer lugar, las disposiciones de los Tratados de la Unión Europea establecen claramente cuáles son las obligaciones y los principios que deben seguir los Estados miembros. En ese sentido el artículo 5 del Tratado viene a consagrar el principio de cooperación para la eficacia de la normativa comunitaria. En virtud del artículo 5 los Estados miembros se obligan a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de la obligaciones derivadas del Tratado, y de la normativa o de las decisiones de los órganos de la Comunidad 4. Pero, además, el Tratado de la Unión Europea introdujo un Título especial, el VI, consagrado a la cooperación en el sector de la justicia y de los asuntos internos, dando vida con ello a lo que es conocido como el tercer pilar de la construcción comunitaria. 5 El tratamiento de la materia relativa a la lucha contra el fraude comunitario viene realizándose en base al primer y al tercer pilar de dicha construcción. De hecho el tercer pilar es especialmente Importante en el presente ámbito, porque determinadas cuestiones pertenecientes al Derecho penal entran desde ahora en el área de aplicación del Tratado de la Unión Europea precisamente a través del mismo. 6 Es en ese marco donde se inserta el debate del Espacio Judicial Europeo, expresión utilizada por primera vez por el Presidente de la República Francesa, Sr. Giscard d'Estaing, ante el Consejo Europeo los días 5 y 6 de diciembre de 1977.
Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Trabajo».
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Si no quedara con ello clara la competencia de los estados miembros en las acciones contra el fraude comunitario, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en la sentencia de 21 de septiembre de 1989 7 ha establecido la obligación de los Estados miembros de fijar sanciones adecuadas para la efectiva prevención de incumplimientos, exigiendo además que las sanciones y la persecución de las infracciones de Derecho comunitario sean equiparables a las previstas en cada Estado para la protección de sus intereses. Se trata de lo que es conocido como principio de «asimilación» que ha sido recogido de manera expresa por el artículo 209 A del Tratado de Maastricht 8. Ese mismo planteamiento es el que viene a seguir el Tratado de Amsterdam, que constituye la más reciente fase evolutiva de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas 9. Sin embargo, estas interesantes disposiciones y resoluciones, que son fundamentales para llevar la lucha contra el fraude comunitario a un adecuado nivel institucional, no garantizan un total y efectivo control de la materia sobre el terreno y en la praxis. Para ello es necesario que se adopten otras iniciativas complementarias, de las que son claro exponente las numerosas medidas creadas por la Comisión para coordinar la información y colaboración de los Estados miembros con los órganos de inspección comunitarios. Cabría reseñar, en esa dirección, el Informe de la Comisión de marzo de 1993, en el que se ofrece una descripción de la problemática del fraude, constatando la existencia de entidades transnacionales dedicadas al aprovechamiento ilícito de los fondos comunitarios, blanqueo de dinero, diferentes modalidades de criminalidad económica, etcétera, etcétera. Pero, sobre todo, es necesario la adopción de medidas a nivel nacional por parte de los Estados miembros y la búsqueda de iniciativas que sirvan para evitar, o, en su caso, contrarrestar actividades delictivas del tipo de las mencionadas. Ello debe ser así por cuanto que, en el momento presente de desarrollo del Derecho comunitario, los Estados miembros son los únicos que, a través de sus administraciones de policía financiera, disponen de los medios necesarios para controlar, detectar, perseguir y reprimir las actividades fraudulentas contra los fondos comunitarios.
Lógicamente en España se ha adoptado un importante número de medidas y se han aplicado diferentes iniciativas con la finalidad indicada. Si bien los supuestos de fraude comunitario que se han venido produciendo en nuestro país son de tipo variado y diverso, existe una cierta prevalencia de irregularidades en temas de ayudas comunitarias, como ponen de relieve y con detalle los Fiscales Jefes en sus Memorias anuales y como así consta también en las más recientes» Memorias de la Fiscalía General del Estado. 10 En relación a los organismos competentes en la materia hay que señalar que los dos órganos de control esenciales son la Intervención General del Estado y el Ministerio Fiscal. La actuación de la Intervención General del Estado se desprende del contenido del artículo 18 de la Ley General Presupuestaria. 11 Ahora bien, de observarse por parte del citado organismo alguna irregularidad que pudiera revestir las características de delito, está obligado a poner los hechos en conocimiento del Juez de Instrucción o del Ministerio Fiscal a los correspondientes efectos de investigación. Como puede deducirse, muchas de las medidas aplicables al respecto por parte de la Intervención están fuera del contexto penal e inciden en el campo del Derecho administrativo. En el presente trabajo nos limitaremos a mencionar algunos de los posibles planteamientos, penales que puedan suscitarse en la materia, pero centrándo nos específicamente en la perspectiva de intervención del Ministerio Fiscal en base a la función de control a la que aludíamos. Esa función puede llegar a ser de gran importancia e interés a tenor del sistema organizativo propio del Ministerio Fiscal, que le concede una visión de conjunto sobre esta temática y le permite establecer una estrategia unitariaPage 88 para atender a la misma desde esa perspectiva quasi-judicial en la que se halla incardinado el Ministerio Público español. 12
En esta línea, cabría señalar que una de las primeras iniciativas adoptadas en España en la lucha contra el fraude comunitario desde la perspectiva penal se adoptó en el ámbito del Ministerio Fiscal con la creación de la Fiscalía Especial para la Represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción, también conocida como Fiscalía Anticorrupción. Esta Fiscalía Especial surgió con la Ley 10/1995, de 24 de abril, en virtud de la que se modifica la Ley 50/1981, de 30 de diciembre por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal y se crea la citada Fiscalía. Se razona, en la Exposición de Motivos de la Ley 10/1995, que siempre es deseable la especialización orgánica y funcional necesaria para afrontar el problema de las nuevas formas de delincuencia económica, que se apartan de aquellas formas de delincuencia que podríamos calificar de tradicionales. Con esta Ley se ha seguido el modelo de la Fiscalía Especial para el Tráfico Ilegal de Drogas, creada por Ley de 24 de marzo de 1988. La Ley, y sobre todo la Instrucción 1/1996 de la Fiscalía General del Estado relativa a diferentes aspectos de la nueva Fiscalía, marcaron, como se verá, una pauta en la deseable perspectiva de especialización del Ministerio Fiscal.
Según se dispone en el nuevo artículo 18 ter del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, la Fiscalía Especial Anti-corrupción practicará las diligencias informativas de carácter pre-procesal a que se refiere el artículo 5 del citado Estatuto Orgánico 13 e intervendrá directamente en los procesos penales de especial trascendencia, previa decisión...
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