STS, 23 de Enero de 2006

En el recurso contencioso-administrativo número 1304/98 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 2 de noviembre de 2001 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrada Dª Pilar Gallardo Mayo actuando en nombre y representación de Dª Marí Trini contra la resolución de 27 de mayo de 1998 de la Universidad Nacional de Educación a Distancia por la que se publicó la relación definitiva de aprobados en el concurso- oposición para el ingreso en la Escala de Auxiliares Administrativos de dicha Universidad convocado por resolución de 28 de marzo de 1996, la cual es igualmente objeto de impugnación, debemos anular y anulamos la primera de las resoluciones impugnadas en cuanto a la puntuación asignada a la recurrente en la fase de concurso, por ser en este punto contraria a derecho; reconociendo el que le asiste a la actora para que le sean valorados bajo el apartado 1 del Anexo-I de la convocatoria, correspondiente a la fase de concurso, los servicios prestados como funcionaria interina y como contratada laboral con la categoría, en ambos casos, de auxiliar administrativo, en la Universidad Carlos III de Getafe, así como los realizados bajo la condición de profesora interina de E.G.B. en colegios públicos, conforme a las certificaciones aportadas que reconocen la prestación de tales servicios, con los efectos económicos y administrativos que de dicho reconocimiento hayan de seguirse. Sin hacer expresa imposición de costas

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Contra dicha sentencia la Administración General del Estado interpuso recurso de casación que se formalizó mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2002 en el que la Abogacía del Estado, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , aduce la infracción del artículo 15.4 del Decreto 364/1995 en relación con el Anexo-I de la Resolución de 28 de marzo de 1996 sobre convocatoria de concurso-oposición para ingreso en la Escala de Auxiliares Administrativos de la UNED, así como en relación al artículo 23.2 de la Constitución . En el escrito se termina solicitando que "...se dicte sentencia sentencia por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a derecho de la resolución administrativa recurrida, según los motivos invocados".

La representación de Dª Marí Trini se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 28 de junio de 2004 en el que primero plantea la inadmisibilidad del recurso por carencia manifiesta de fundamentación ( artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) y seguidamente expone las razones de fondo por las que considera inconsistentes los argumentos vertidos en el recurso de casación. Termina solicitando que se dicte sentencia por la que: "...a) Se decrete la inadmisión del recurso de casación, al carecer manifiestamente de fundamento, con expresa imposición de costas a la parte recurrente (art. 93.5 de la LJCA ) y además por su mala fe y temeridad, al sostener ante este Tribunal una pretensión radicalmente injusta. B) Se desestime en su integridad el recurso de casación, confirmando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, de fecha 2 de noviembre de 2001 en todos sus términos, con expresa imposición de costas a la parte recurrente por el criterio del vencimiento objetivo y además por su mala fe y temeridad, al sostener ante este Tribunal una pretensión radicalmente injusta".

Mediante providencia de fecha 28 de octubre de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de enero de 2006, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

Dª Marí Trini interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 17 de mayo de 1998 de la Universidad Nacional de Educación a Distancia por la que se publicó la relación definitiva de aprobados en el concurso-oposición para ingreso en la Escala de Auxiliares Administrativos de dicha Universidad convocado por Resolución de 28 de marzo de 1996, que también era objeto de impugnación.

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tramitó el recurso contencioso-administrativo 1304/98 y dictó sentencia con fecha 2 de noviembre de 2001 en la que se considera inadmisible por extemporáneo el recurso dirigido contra la convocatoria del concurso-oposición acordada por resolución de 28 de marzo de 1996, y, en cambio, estima el recurso dirigido contra la resolución de 17 de mayo de 1998 en la que se publicó la relación definitiva de aprobados, anulando dicha resolución en lo relativo a la puntuación asignada a la recurrente Sra. Marí Trini.

La sentencia de instancia parte de que las bases de la convocatoria del concurso-oposición son ya firmes, pues considera inadmisible por extemporánea la impugnación dirigida contra la resolución que fijaba tales bases. A partir de esta premisa, la sentencia invoca el artículo 15.4 del Real Decreto 364/95, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General DEL Estado, precepto en el que se establece que las bases de la convocatoria "...vinculan a la Administración y a los Tribunales o Comisiones Permanentes de Selección que han de juzgar las pruebas selectivas y a quienes participen en las mismas". Una vez establecida la firmeza y el carácter vinculante de las bases, la sentencia de instancia se detiene a examinar la interpretación que debe darse al apartado 1 del Anexo-I de la convocatoria para terminar concluyendo que la interpretación dada por el Tribunal Calificador a dicho apartado es desacertada pues no solo se aparta de la literalidad de aquellas bases sino que también se aparta de la ineludible aplicación del principio de igualdad en el acceso a la función pública garantizado en el artículo 23.2 de la Constitución . En torno a estas cuestiones, que constituyen el núcleo de la controversia, los razonamientos de la sentencia de instancia son los siguientes:

FUNDAMENTOS DE DERECHO

TERCERO.- Sentado lo anterior y por tanto el carácter firme de las bases de la convocatoria, es preciso recordar que éstas, conforme a lo dispuesto en el artículo 15.4 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, "...vinculan a la Administración y a los Tribunales o Comisiones Permanentes de Selección que han de juzgar las pruebas selectivas y a quienes participen en las mismas".

No es posible cuestionarse entonces en este trámite la legalidad de dichas bases, sino tan sólo la de la actuación del órgano de selección en relación al cumplimiento de las mismas y de la normativa aplicable.

Por ello, el análisis debe contraerse únicamente a determinar si la interpretación que de dichas bases, y en concreto del anexo I de la Resolución de 28 de marzo de 1996, hizo el Tribunal calificador resulta o no contraria al principio de igualdad y no discriminación que garantiza en el ámbito del acceso a la función pública el artículo 23.2 de la Constitución en relación con el artículo 14 del propio texto constitucional .

Establecía el citado anexo I de la fase de concurso, corregido en su redacción inicial por Resolución de 13 de mayo de 1996, que "Se valorarán los servicios de conformidad con la siguiente puntuación: 1. Por cada año de servicios reconocidos en la Administración o fracción superior a seis meses, 0,20 puntos, hasta un máximo de un punto. 2. Por cada año de servicios prestados en la Universidad Nacional de Educación a Distancia o fracción superior a seis meses en puestos que desempeñen tareas administrativas, 1,5 puntos, hasta un máximo de 7,5 puntos".

Pues bien, la interpretación que el Tribunal calificador hizo de este apartado, y que igualmente refleja la contestación a la demanda, parte de la consideración de que cuando se alude a "servicios reconocidos en la Administración" se refiere necesariamente a los que hayan sido reconocidos conforme a lo dispuesto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre , sobre reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, cuyo artículo 1.1 dispone que "Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la de la Jurisdicción de Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración Pública"; añadiendo en su apartado 2 que "Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados en las esferas de las Administraciones Públicas señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos". Invocando además lo dispuesto en el Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , de desarrollo de la Ley 70/78 , y según el cual a efectos de perfeccionamiento de trienios se computarán todos los servicios prestados por los funcionarios de carrera en cualquiera de las Administraciones Públicas citadas en el artículo 1º de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre. En el concreto caso que nos ocupa, y dadas las limitaciones que impone la falta de impugnación en forma de las bases de la convocatoria, únicamente es posible plantearse, reiteramos, si los servicios acreditados por la recurrente como funcionaria interina y como contratada en régimen laboral en la Universidad Carlos III de Madrid se ajustan o no a las previsiones del apartado 1 del Anexo.

Para ello, es necesario advertir en primer lugar que la interpretación literal de dicho apartado no permite sustentar el criterio mantenido por la Administración.

En efecto, y sin desconocer las facultades que en orden e la calificación de las pruebas y del historial y méritos de los aspirantes corresponden al Tribunal encargado de juzgar el proceso selectivo ( artículo 14.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo ), la exigencia de que los términos "servicios reconocidos" se refieran necesariamente a lo establecido en la Ley 70/1978 no se sigue de la letra de la convocatoria; supone por el contrario un plus que incorpora el Tribunal calificador, pues es claro que si la base hubiera pretendido limitar la valoración a esa clase de servicios lo hubiera hecho de forma expresa.

Tampoco es consecuencia necesaria de una Interpretación sistemática. Antes al contrario, el apartado siguiente, relativo a la valoración de los méritos de quienes han prestado servicios en la UNED -puntuados significativamente más que los prestados en cualquier otra Administración, hasta merecer siete veces y media más valor-, no contienen la misma exigencia, ni se ha interpretado así por el Tribunal.

Pero es que además choca abiertamente con la interpretación teleógica de la base y de la naturaleza misma del proceso de selección, dirigido a ingresar, como funcionario de carrera, en la Escala de Auxiliares Administrativos de la UNED.

De hecho la solución adoptada por la Universidad implica que sólo podrán valorarse bajo el apartado 1 del Anexo I los servicios prestados por quienes ya ostentan la condición de funcionarios, pues es presupuesto del artículo 1 de la Ley 70/1978 , antes transcrito, que los servicios previos únicamente pueden reconocerse a los funcionarios de carrera.

Por ello, entiende la Sala que la interpretación correcta del apartado controvertido es la que permite la valoración de los servicios reconocidos por la Administración sin otras restricciones, considerando por tales todos los acreditados mediante la oportuna certificación emitida por órgano competente.

De otro modo se aparta el Tribunal no sólo de las bases, como se ha razonado, sino de la ineludible aplicación del principio de igualdad en el acceso a la función pública garantizado con el más alto rango normativo por el artículo 23.2 de la Constitución , pues se opera una discriminación irrazonable, no derivada necesariamente de la distinta procedencia de los servicios prestados - UNED, resto de la Administración- para cuyo cómputo ha de exigirse en ambos casos la misma garantía: su reconocimiento por la Administración beneficiaria de los mismos. Y sin que esté justificada en modo alguno una diferencia de trato en la valoración de la experiencia que en rigor supone la práctica imposibilidad de computar los servicios prestados por quienes los han realizado fuera de la Universidad convocante

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Por todo ello, la sentencia de la Sección 6ª de Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid termina en su parte dispositiva estimando en parte el recurso contencioso-administrativo y, anulando la resolución por la que se publicó la relación definitiva de aprobados en el concurso-oposición, declara el derecho que asiste a la demandante "...para que le sean valorados bajo el apartado 1 del Anexo-I de la convocatoria, correspondiente a la fase de concurso, los servicios prestados como funcionaria interina y como contratada laboral con la categoría, en ambos casos, de auxiliar administrativo, en la Universidad Carlos III de Getafe, así como los realizados bajo la condición de profesora interina de E.G.B. en colegios públicos, conforme a las certificaciones aportadas que reconocen la prestación de tales servicios, con los efectos económicos y administrativos que de dicho reconocimiento hayan de seguirse...".

Al formalizar el recurso de casación la Abogacía del Estado invoca un único motivo, el previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por haberse producido a su entender una infracción del artículo 15.4 del Decreto 364/1995 en relación con el Anexo-I de la resolución de 28 de marzo de 1996 sobre convocatoria del concurso-oposición, así como en relación al artículo 23.2 de la Constitución .

La parte recurrente en casación destaca que así como el apartado 2 del Anexo-I de la convocatoria utiliza la expresión "servicios prestados en la UNED", que alude a todos los servicios desarrollados en esa Universidad -ya sea en régimen funcionarial, interino o de carrera, o laboral- el apartado 1 que ahora nos ocupa se refiere a "servicios reconocidos en la Administración", expresión que tiene un significado más estricto que la de servicios prestados. Por ello, frente a lo que se razona en la sentencia de instancia, el tribunal calificador del concurso-oposición, haciendo uso de las facultades que le reconoce la base 5.6 de la convocatoria (...el Tribunal resolverá las dudas que pudieran surgir en la aplicación de estas normas...), procedió correctamente cuando interpretó la expresión "servicios reconocidos en la Administración" en el sentido de que solo eran computables los servicios reconocidos formalmente a funcionarios de carrera con arreglo a la Ley 70/1978, de 26 de diciembre , sobre reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, desarrollada luego en el Real Decreto de 25 de junio de 1982 . Esta interpretación -añade la Abogacía del Estado- no es contraria al principio de mérito y capacidad en el acceso a la función pública (artículo 23 de la Constitución ) pues es razonable entender que existe un mayor mérito y capacidad en aquellas personas que han superado las preceptivas pruebas de acceso a la función pública y tienen en consecuencia servicios anteriores reconocidos; y tampoco se quebranta el principio de igualdad (artículo 14 de la Constitución ) pues los dos apartados del Anexo-I se refieren a situaciones diferentes, pues mientras en el apartado 2 se valora el desarrollo de idéntico trabajo al correspondiente a la Escala a la que se pretende acceder -con lo que no parece necesario requisito adicional alguno para entender cumplido el correspondiente mérito- el apartado 1 se refiere al trabajo desarrollado en cualquier Administración Pública y en cualquier área de actividad, administrativa o no, con lo que resulta razonable el requisito de se trate de "servicios reconocidos" en el sentido técnico y que, en consecuencia, el aspirante tenga ya la condición de funcionario de carrera.

En su escrito de oposición al recurso de casación la representación de Dª Marí Trini aduce, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso por carencia manifiesta de fundamento ( artículos 93.2.d/ y 94.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ) pues la propia la sentencia de instancia señala que no se cuestiona aquí la legalidad de las bases de la convocatoria y la invocación del artículo 15.4 del Real Decreto 364/95, de 10 de marzo , no puede ser fundamento para recurrir en casación ya que los términos del debate han quedado circunscritos a la actuación del órgano de selección. Para el caso de que no prospere ese argumento, la representación de la Sra. Marí Trini se remite a los propios argumentos de la sentencia de instancia para señalar que la interpretación que el tribunal de calificación dio a las bases de convocatoria engendra una discriminación injustificada y no razonable pues de hecho implica que bajo el apartado 1 del Anexo- I solo pueden valorarse los servicios prestados por quienes ya ostentan la condición de funcionarios pues según el artículo 1 de la Ley 70/1978 los servicios previos únicamente pueden reconocerse a los funcionarios de carrera.

No puede prosperar la causa de inadmisibilidad del recurso de casación que aduce la representación de Dª Marí Trini al amparo de lo previsto en el artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En efecto, cualquiera que sea la valoración que finalmente merezcan los argumentos esgrimidos por la Abogacía del Estado, no puede decirse que su recurso esté manifiestamente infundado pues en su escrito invoca el motivo de casación consistente en la infracción de normas aplicables al caso ( artículo 88.1.d/ LJCA ) especificando que las normas que a su juicio han sido infringidas son el artículo 15.4 del Real Decreto 364/1995 en relación con el Anexo-I de la resolución de 28 de marzo de 1996, de convocatoria del concurso-oposición, y en relación también con el artículo 23.2 de la Constitución .

Frente a lo que se razona por quien propugna la inadmisión del recurso de casación, el hecho de que las bases de la convocatoria no sean ya atacables -al haber sido considerada inadmisible por extemporánea la impugnación dirigida contra ellas- no excluye que tales bases pudiesen haber sido interpretadas y aplicadas de manera desacertada en la sentencia de instancia; y con ello podría haberse producido una vulneración del citado artículo 15.4 del Real Decreto 364/95 , precepto donde se establece el carácter vinculante de tales bases, y acaso también una vulneración del artículo 23.2 de la Constitución en la medida en que se viese afectado el principio de igualdad en el acceso a la función pública. En consecuencia, y a efectos del motivo de inadmisión del recurso que estamos examinando, no cabe afirmar que el recurso de casación de la Abogacía del Estado sea manifiestamente infundado.

La sentencia de instancia no cuestiona, y, por el contrario, reconoce expresamente las facultades que el artículo 14.1 del Real Decreto 364/1995 atribuye al tribunal calificador en orden a la calificación de las pruebas y a la valoración de los méritos de los aspirantes. Pero la Sección 6ª de la Sala del TSJ de Madrid señala, a nuestro juicio de manera acertada, que la interpretación dada por el tribunal calificador al apartado 1 del Anexo-I -considerando que cuando allí se alude a servicios reconocidos está haciendo referencia únicamente a los que hubieren sido reconocidos con arreglo a la Ley 70/1978 de 26 de diciembre , sobre reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública- está incorporando un plus de exigencia que no se sigue de la letra de la convocatoria, pues es claro que si la base mencionada hubiera pretendido limitar de ese modo la valoración a esa clase de servicios lo habría hecho de forma expresa.

También nos parecen correctas las consideraciones que añade la sentencia de instancia para señalar que esa interpretación del órgano calificador no responde a una interpretación sistemática y teleológica del mencionado apartado de las bases, pues conduce a valorar los servicios prestados en las diferentes Administraciones con un criterio distinto y más restrictivo que el aplicado con relación a los servicios prestados en la UNED e implica, de hecho, que al amparo de ese apartado 1 del Anexo-I solo puedan valorarse los servicios prestados por quienes ya ostentan la condición de funcionarios ya que sólo a éstos a se refiere el reconocimiento de servicios previos contemplado en el artículo 1 de la Ley 70/1978 . Y frente a estos acertados razonamientos de la sentencia de instancia se aducen en el recurso de casación unos argumentos que no nos parecen consistentes.

Ya hemos visto que, según afirma la Abogacía del Estado, la interpretación dada por el órgano calificador no es contraria al principio de mérito y capacidad en el acceso a la función pública ( artículo 23 de la Constitución ) pues es razonable entender que existe un mayor mérito y capacidad en aquellas personas que han superado las preceptivas pruebas de acceso a la función pública y tienen en consecuencia servicios anteriores reconocidos. El argumento no nos parece válido desde el momento en que esa consideración sería igualmente predicable con respecto a los servicios prestados en el seno de la UNED contemplados en el apartado 2 del mismo Anexo-I, y sin embargo a éstos no se aplica.

Este trato diferenciado se intenta explicar en el recurso de casación señalando que en el apartado 2 sólo contempla los servicios prestados en la UNED "en puestos que desempeñen tareas administrativa", lo que significa que se valora el desarrollo de idéntico trabajo al correspondiente a la Escala a la que se pretende acceder, y por ello no parece necesario requisito adicional alguno para entender cumplido el correspondiente mérito; y en cambio el apartado 1 se refiere al trabajo desarrollado en cualquier Administración Pública y en cualquier área de actividad, administrativa o no, con lo que resulta razonable el requisito de se trate de "servicios reconocidos" en el sentido técnico y que, en consecuencia, el aspirante tenga ya la condición de funcionario de carrera. Sin embargo, el planteamiento de la Abogacía del Estado no resulta convincente.

La mayor ponderación de los servicios prestados en la UNED -sea por tratarse de servicios desarrollados en tareas administrativas, sea por otras razones que no se explicitan en las bases- queda ya plasmada con largueza en las bases de la convocatoria desde el momento en que se les asigna una puntuación muy superior a la que se reconoce a los servicios prestados en cualquier otra Administración (el apartado 2 del Anexo-I asigna nada menos que 1´5 puntos por cada período de seis meses o fracción, con un máximo de 7´5 puntos, mientras que el apartado 1 sólo 0´20 puntos por cada período de seis meses o fracción con un máximo de 1´5 puntos). Tal diferencia de valoración es más que suficiente como para que pueda considerarse justificado que se imponga además una severa limitación a los servicios prestados en otras Administraciones a base de requerir que hayan sido reconocidos conforme a la Ley 70/1978 .

En definitiva, resultan acertadas las razones que exponen en la sentencia de instancia y que llevaron a la Sección 6ª de la Sala del TSJ de Madrid a concluir que la interpretación de las bases de la convocatoria que hizo el tribunal calificador es contraria a derecho en lo que se refiere al apartado 1 del Anexo-I.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido del escrito de oposición, que en buena medida se remite a la propia fundamentación de la sentencia recurrida, se fija en 1.200 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogado, sin perjuicio del derecho de éste a reclamar del cliente los que resulten procedentes.

VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,