STS, 25 de Octubre de 2007

Como consecuencia de irregularidades en la gestión de los fondos de la Zona 17 del Servicio de Recaudación de Tributos del Estado, ubicada en Sabadell (Barcelona) cuando la Diputación Provincial de Barcelona tenía encomendada por el Ministerio de Hacienda la gestión de la recaudación de diversos tributos estatales, con fecha 16 de febrero de 1984 la Delegación Provincial de Hacienda ofició al Presidente de la citada Diputación haciéndole saber que por las actuaciones llevadas a cabo por los Inspectores de Zona de la Tesorería se había venido en conocimiento de que se había dejado de ingresar en las Cuentas Restringidas al efecto cobros de particulares y sociedades deudores por un importe global de

36.643.448 ptas., según se detallaba en copia del Acta levantada por la Inspección, las cuales deberían ser ingresadas por la Diputación, quien respondía en aplicación del art. 34.1 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador (aprobado por Decreto de 19 de diciembre de 1969 ); y en escrito de 23 del mismo mes de febrero la Delegación mencionada denunció tales hechos ante el Tribunal de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas dictó sentencia, en los Autos de Procedimiento de Reintegro num. 27/84 seguidos como consecuencia de los hechos expuestos, con fecha 12 de enero de 1987 concretando la existencia del alcance, por importe de 50.817.744 ptas., y declarando responsables directos y solidarios de su reintegro al Tesoro a quien había ejercido el cargo de Recaudador de la Zona 17 y a la Diputación Provincial de Barcelona "como concesionaria del servicio de Recaudación, con más los intereses legales de demora desde la fecha en que se irrogó el perjuicio al Tesoro hasta el día en que se verifique el reintegro, de conformidad con lo prevenido en los arts. 36 y 145 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977

, impuestos y gastos de procedimiento", y la sentencia ordenaba se procediese "desde luego, por la vía de apremio, para el cobro de las responsabilidades declaradas", tan pronto la misma fuera firme, contrayéndose "el importe del alcance en la correspondiente Cuenta de Rentas Públicas".

Interpuesto por la Diputación de Barcelona recurso de apelación ante el Tribunal de Cuentas, el 23 de junio de 1992 se dictó sentencia en la que, tras centrar la cuestión en determinar si los hechos eran o no constitutivos de alcance y, en su caso, si dicho alcance generaba responsabilidad contable para la apelante, se razonaba respecto de la primera de dichas cuestiones que no podía la Sala de Apelación desconocer el pronunciamiento sobre los mismos hechos efectuado por la Sala Segunda del Tribunal Supremo en sentencia de 11 de octubre de 1991, cuyo Fundamento Jurídico Segundo reproducía, lo que entendía suficiente para justificar "que se produjo un alcance calificado penalmente como de malversación... Dicho alcance asciende a la cantidad -- consentida, por lo demás, en la sentencia de instancia-- de 50.817.744 ptas., cifra a la que, además, se remite el propio Tribunal Supremo en el Fundamento Jurídico Primero de la mentada sentencia, en virtud de la compatibilidad de ambos órdenes jurisdiccionales y de la potestad del Tribunal de Cuentas de concretar el importe de los daños y perjuicios causados en los caudales públicos malversados"; y respecto de la segunda de las cuestiones planteadas, concluía que no podía "imputarse responsabilidad contable directa a la Diputación de Barcelona" sin que tal pronunciamiento significara "que no exista ningún tipo de responsabilidad jurídica de la Diputación, sino que la obligación que debe afectar a la misma trasciende de la propia responsabilidad contable... En esta línea, conviene tener en cuenta que, al amparo de los arts.

31.2 y 34.1 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria, las Diputaciones concesionarias del Servicio de Recaudación de Tributos del Estado responden de cualquier falta de fondos o alcance que se produzca en las Zonas, a cuyo efecto se establece la fianza, la cual "garantiza la gestión recaudatoria... de manera que sobrevenida la falta de fondos, de no ser ingresado su importe, se sujetarán los recursos afectos a la fianza a la detracción de las cantidades precisas para satisfacer el descubierto". En definitiva, el deber de solvencia que afecta a la propia Diputación es independiente de la responsabilidad contable a declarar por el Tribunal de Cuentas en cuanto tiene origen en un compromiso anterior consagrado en la misma legislación; por lo cual, la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas revocó parcialmente la sentencia recurrida "en el sentido de confirmar la existencia del alcance, su cuantificación y los pronunciamientos de condena" del ex- Recaudador "dejando, sin embargo, exenta de responsabilidad contable a la Diputación de Barcelona, procediendo al levantamiento del embargo recaído sobre la fianza".

El 26 de noviembre de 1992 la Delegación de Economía y Hacienda de Barcelona se dirigió al Secretario de la Sala de Apelación para conocer si la sentencia reseñada había ganado firmeza y debía realizarse por lo tanto la correspondiente contracción en cuentas y el inicio de las actuaciones cobratorias de la deuda derivada del alcance, conforme a lo ordenado en la sentencia de 12 de enero de 1987 .

Con fecha 26 de enero de 1994, la Delegación Provincial de Hacienda de Barcelona comunicó a la DIPUTACION PROVINCIAL DE BARCELONA que "en ejecución de la sentencia del Tribunal de Cuentas de fecha 25 de junio de 1992, había procedido a contraer en cuentas, en el concepto 100382 "Alcances", el importe antes citado", (50.817.744 ptas.), notificado al ex- Recaudador en fecha 25 de noviembre de 1993 en su calidad de deudor y responsable directo, y que habiendo transcurrido el plazo previsto en el art. 20.2 del Reglamento General de Recaudación sin que aquél hubiese realizado el ingreso del alcance decretado por el Tribunal de Cuentas y "visto el deber de solvencia de esa Diputación establecido en los arts. 31 y 34 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del personal recaudador del Ministerio de Hacienda de 1969

, habiéndose ingresado hasta la fecha un total de 429.893 ptas., esa Diputación Provincial deberá ingresar la cantidad restante (50.387.851 ptas.) hasta completar el importe del alcance decretado por el Tribunal de Cuentas, en el plazo previsto en el art. 20.2 del Reglamento General de Recaudación ".

La Diputación de Barcelona impugnó en reposición el acuerdo de la Delegación de Hacienda de Barcelona de 26 de enero de 1994.

El 23 de febrero de 1995, entendiendo presuntamente desestimado el recurso de reposición por el transcurso del tiempo, la Diputación Provincial de Barcelona interpuso reclamación económico administrativa ante el Tribunal Regional de Cataluña, registrada con el num. 2359/1995, y en acuerdo de 15 de marzo siguiente fue aquél expresamente desestimado en razón a la naturaleza contractual de la responsabilidad de las Diputaciones Provinciales como concesionarias del servicio público de recaudación por lo que el plazo de prescripción a tener en cuenta sería el de cinco años establecido en la Ley General Presupuestaria y no el de un año; y, por lo que a la exigibilidad de responsabilidad por el deber de solvencia hacía, se exponía en dicho acuerdo la relación directa establecida entre Diputación y Estado, sin que cupiese relación directa entre éste y el Recaudador de Zona como ponían de relieve los preceptos del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria, el art. 203 del Reglamento General de Recaudación de 1968 y la regla 122 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad de 1969; que el deber de solvencia se configura en el art. 34 del Estatuto como un régimen de responsabilidad contractual directa entre el Estado como titular de la competencia y las Diputaciones como concesionarias del servicio, siendo presupuesto necesario y obligatorio la falta de fondos o alcance en cualquiera de las Zonas de la misma, de modo que una vez firme la declaración de alcance, surge la responsabilidad por el deber de solvencia de la Diputación concesionaria, quien podrá resarcirse, a su vez, de las fianzas, bienes y derechos del Recaudador que ella nombró y que estaba bajo el ámbito de su organización y servicio, sin que tal carga se imponga al Estado.

Contra la desestimación acordada se formuló el 31 de marzo de 1995 nueva reclamación económico administrativa, registrada con el num. 3818/95, con la advertencia de que no se entendía procedente la vía económico administrativa en la medida en que el objeto discutido no constituía cuestión tributaria sino la eventual existencia de responsabilidad derivada de una relación interadministrativa sustanciable, a juicio de la reclamante, en el recurso ordinario articulado en la Ley 30/1992, por lo que se solicitaba se declarase "la improcedencia del recurso económico- administrativo, dándose paso directo al recurso jurisdiccional" y, subsidiariamente, que se tuviera por interpuesta la reclamación acumulándose a la anterior.

El 9 de septiembre de 1996 el Consejero de Cuentas Ponente de la sentencia de 25 de junio de 1992 dictó Auto en el que, como hechos, se reseñaba que con fecha 1 de febrero de 1996 se recibió escrito de la Delegación de Economía y Hacienda de Barcelona por el que se acordaba inhibirse a favor del Tribunal de Cuentas en los trámites de ejecución de la citada sentencia y que el 19 de junio siguiente en nombre de la Diputación se solicitó que la inhibición acordada a favor del Tribunal afectase también a la Resolución de 26 de enero de 1994 en el sentido de que se dejase sin efecto y fuese anulada formalmente. El Auto razonaba que la exoneración declarada en la sentencia de 25 de junio de 1992 no privaba totalmente a la Diputación de interés en las diligencias de ejecución "más aún cuando su deber de solvencia derivado de su condición de entidad concesionaria del Servicio de Recaudación le obliga, conforme a lo dispuesto en el art. 34.1 del Estatuto de la Función Recaudatoria, de 19 de diciembre de 1969, a responder de cualquier alcance que se produzca en sus zonas. En esta línea, una vez que fue declarado el importe del alcance y encontrándose en ejecución la resolución contra el que fue declarado responsable contable directo, la cantidad que, en su caso, no pudiera ser repuesta por ser insuficiente el patrimonio del deudor, debería ser reintegrada, con los intereses procedentes, por la propia Diputación"; aunque la sentencia de apelación declarara exenta de responsabilidad contable a la Diputación, "la citada resolución dejó a salvo el deber de solvencia de la Corporación Local por cuanto éste deriva claramente de la relación contractual de prestación del servicio público recaudatorio del Estado, cuyas incidencias deben ventilarse ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sin que el Tribunal de Cuentas pudiese conocer las cuestiones sometidas a aquél".

El Auto concluía que no había lugar a declarar la nulidad de la Resolución de la Delegación de Hacienda de Barcelona de 26 de enero de 1994.

Las reclamaciones nums. 2359/95 y 3818/95 interpuestas por la Diputación de Barcelona fueron conjuntamente desestimadas en acuerdo del Tribunal Regional de Cataluña de 19 de noviembre de 1997 en el que, en síntesis, se argumentaba que las Diputaciones Provinciales concesionarias de los servicios de recaudación tenían, respecto de esta gestión, dos tipos de responsabilidad, derivada una de actos ilícitos y la otra de actos lícitos pero que ocasionan un perjuicio, en este caso, a la Hacienda Pública y aunque la Diputación de Barcelona quedase exonerada de responsabilidad contable en la sentencia de 25 de junio de 1992, ésta dejó a salvo la responsabilidad, regulada expresamente en el art. 34.1 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria, derivada del deber de solvencia.

Contra la desestimación acordada, notificada el 19 de marzo de 1998, se formuló recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central mediante escrito certificado en Correos el 5 de febrero siguiente.

El TEAC, en resolución de 21 de septiembre de 2000 (R.G. 1034/98), acordó desestimar el recurso y confirmar el requerimiento a que se refería el acuerdo impugnado del TEAR de Cataluña de 19 de noviembre de 1997, sin perjuicio de proceder a la liquidación del débito conforme a lo expuesto en el fundamento de derecho octavo de la resolución, en la cual se decía que como quiera que la Diputación sólo debe responder por la cantidad pendiente de reintegro, con carácter previo a la ejecución del acto impugnado, debía procederse a la liquidación del débito pendiente de pago.

Contra la resolución del TEAC de 21 de septiembre de 2000, la DIPUTACION DE BARCELONA interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, cuya Sección Séptima dictó sentencia con fecha 22 de abril de 2002, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la DIPUTACION DE BARCELONA contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 21 de septiembre de 2000, y los actos administrativos de que trae causa, a los que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho. Sin hacer condena en costas".

Contra la citada sentencia la Diputación de Barcelona preparó recurso de casación ante el Tribunal "a quo". Admitido a trámite, emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formalizó el escrito de interposición, que fue admitido por providencia de 25 de septiembre de 2003. El Abogado del Estado se opuso al mismo, pidiendo la confirmación de la sentencia de instancia, tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo pro la Sala, señalado para el día 2 de octubre de 2007, fecha en la que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

La Diputación de Barcelona invocó en la demanda del recurso contencioso- administrativo, como motivos de impugnación de la resolución del TEAC de 21 de septiembre de 2000, los de nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por omisión del procedimiento administrativo previo legalmente establecido; prescripción de la acción para reclamar responsabilidades a la Diputación de Barcelona; e ilegalidad de la declaración de responsabilidad realizada mediante Resolución de la Sra. Delegada de Hacienda, de fecha 26 de enero de 1994, y confirmada por el TEAC.

Para dar respuesta a las cuestiones planteadas la sentencia de instancia comenzó examinando cuál era la posición de la Diputación recurrente en el marco de la función recaudadora, sus funciones, obligaciones y derechos, y para ello acudió a la normativa en que se fundamenta la exigencia de responsabilidad por el deber de solvencia: Decreto de 19 de diciembre de 1969, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la función recaudatoria y del personal recaudador del Ministerio de Hacienda; en concreto, transcribía los arts.

8.2, 23.1, 31 y 34 .

Conforme a los anteriores preceptos, la sentencia afirma que la Diputación de Barcelona asumió el servicio de recaudación mediante concesión, pasando a ser órgano ejecutivo con plenitud de responsabilidad y con las facultades propias de su condición de órgano directivo respecto de los Recaudadores de Zona. Entre las obligaciones y cargas que asumió se incluye la responsabilidad ante cualquier falta de fondos o alcance que se produzca en las Zonas, con obligación de reintegrar al Tesoro las cantidades en descubierto; responsabilidad que se impone sin sometimiento a la previa declaración de haber incurrido en acción u omisión contraria a la Ley, declaración que sí sería precisa para la declaración de responsabilidad contable, de conformidad con lo dispuesto en el art. 38 de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, y, actualmente, en el art. 49 de la ley 7/1988, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Ello evidencia que haya de distinguirse dos tipos de responsabilidad o dos títulos de imputación de responsabilidad: la contable, conforme a los artículos indicados de las Leyes 2/82 y 7/88 y al art. 140 de la LGP, y la responsabilidad, de carácter objetivo, que deriva de la condición de concesionaria del servicio de recaudación.

Este segundo tipo de responsabilidad, exigido a la Diputación recurrente, una vez que fue exonerada de responsabilidad contable por el Tribunal de Cuentas, se compadece con el establecimiento de un sistema de garantías tendentes a asegurar el cumplimiento del deber de solvencia de las Diputaciones concesionarias.

En el presente caso están acreditados en el expediente administrativo los dos elementos en que descansa la responsabilidad por el deber de solvencia, pues en el procedimiento seguido ante el Tribunal de Cuentas a fin de determinar las responsabilidades contables se declaró la existencia del alcance contable y, si bien se exoneró a la Diputación de Barcelona de esa responsabilidad, se dejó a salvo la posible existencia de otro tipo de responsabilidades.

La concurrencia de ambos requisitos deja expedita la vía de la exigencia de responsabilidad directamente frente a la Diputación, a la que en el requerimiento impugnado se le dió la posibilidad de pago en voluntaria de la cantidad pendiente de ingreso, con apercibimiento de que, en caso contrario, se procedería de acuerdo con lo previsto en los arts. 91.4 y 34 del EOFR.

En cuanto a la prescripción de la acción para exigir responsabilidad a la Diputación de Barcelona, el plazo de prescripción aplicable es el de cinco años que establece el art. 40 de la LGP para el ejercicio del derecho de la Hacienda Pública al cobro de los créditos a su favor.

Para determinar el momento en que la Delegación de Hacienda pudo exigir a la Diputación de Barcelona la responsabilidad por el deber de solvencia, se ha de tener en cuenta que paralelamente a la primera comunicación, de 16 de febrero de 1984, mediante la cual se ponía en conocimiento del Presidente de esa Diputación la falta de ingreso de unas determinadas cantidades y que debían ser ingresadas, en aplicación del art. 34.1 del EOFR, la Delegación de Hacienda denunció los hechos ante el Tribunal de Cuentas, que siguió el oportuno procedimiento de reintegro contra el Recaudador de Zona y contra la Diputación de Barcelona, siendo declarados responsables ambos en primera instancia, si bien en apelación la Diputación fue exonerada de responsabilidad contable. En el referido procedimiento la Diputación de Barcelona invocaba la inexistencia de alcance en los fondos públicos, entendiendo que ni faltaban títulos valores cobratorios ni se había cumplido el plazo para llevar a cabo la correspondiente rendición de cuentas. Siendo la sentencia firme de 12 de junio de 1992, recaída en apelación, la que determinó la existencia del alcance y con ello la concurrencia del primero de los requisitos para que proceda la exigencia de la responsabilidad que nos ocupa.

Lo que se debate en el presente recurso por la Diputación de Barcelona es si debe responder por el deber de solvencia motivado por el alcance provocado por un Recaudador de Zona durante la época en que aquélla tuvo encomendada la gestión recaudatoria estatal en la provincia de Barcelona.

Los términos del debate se centran en si la eventual responsabilidad de la Diputación es una responsabilidad distinta de la responsabilidad contable y en si, suponiendo que el deber de solvencia de la Diputación diese lugar a un tipo de responsabilidad autónoma e independiente de la contable, dicha responsabilidad ha sido declarada previa tramitación del procedimiento exigible, si ha prescrito la acción de la Administración para reclamarla y si concurren los presupuestos habilitantes para declarar dicha responsabilidad.

Los motivos de casación que se aducen contra la sentencia recurrida son los siguientes:

Por el cauce de la letra d) del art. 88.1. de la LJCA . Se denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisdicción aplicables.

La infracción se refiere a: 1º) la aplicación e interpretación errónea de los arts. 31, 34 y 91 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador, aprobado mediante Decreto de fecha 19 de diciembre de 1969 ; 2º) la infracción de los preceptos contenidos en la Ley de 11 de abril de 1942 en materia de régimen de la encomienda a las Diputaciones Provinciales de la gestión recaudatoria de los tributos estatales, y 3º) la infracción por omisión del régimen que se deriva de los arts. 140, 141 y 143 de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988, coincidente, en este punto, con el texto originario de 4 de enero de 1977 sobre régimen de responsabilidad, y de los arts. 1101 y 1902 del Código Civil .

A juicio de la recurrente, la sentencia recurrida infringe los preceptos mencionados al afirmar una suerte de responsabilidad civil objetiva y automática para las Diputaciones titulares de la Encomienda, que derivaría en la necesidad de cubrir cualquier alcance en que hubiera incurrido cualquier Recaudador de Zona, con absoluta independencia del grado de diligencia desplegado por la Diputación para evitarlo o remediarlo.

Por el cauce de la letra d) del art. 88.1 de la LJCA . Se denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisdicción aplicables.

La vulneración en este segundo caso hace referencia a los arts. 1137, 1822 y 1830 del Código Civil, no contradichos en el caso que nos ocupa por normas de carácter tributario o presupuestario. Se infringen en la medida en que se pretende aplicar un régimen de responsabilidad solidaria, sin previa excusión de los bienes del Recaudador que incurrió en el alcance.

Por el cauce de la letra d) del art. 88.1 de la LJCA . Se denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable.

El art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y el art. 62 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, resultarían infringidos en la medida en que la sentencia recurrida niega que las sucesivas resoluciones impugnadas de la Administración Tributaria del Estado se hayan dictado omitiendo, total y absolutamente, el procedimiento legalmente establecido.

Por el cauce de la letra d) del art. 88.1 de la LJCA . El art. 40 de la Ley General Presupuestaria resulta infringido en medida en que la sentencia recurrida no ha apreciado la prescripción alegada por la Diputación de Barcelona respecto de la supuesta acción de la Administración Tributaria estatal para hacer efectivo el denominado deber de solvencia a que se refiere el art. 34 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador.

1. El largo y documentado desarrollo que la Diputación de Barcelona hace del primer motivo de casación no llega a desvirtuar la clara y acertada distinción que hace la sentencia recurrida entre dos tipos de responsabilidad: a) la responsabilidad contable, que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 38 de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, y en el art. 49 de la Ley 7/1988, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, deriva de una conducta dolosa, culposa o constitutiva de negligencia grave, de la que deriven actos contrarios a la ley y b) la responsabilidad distinta de la contabilidad, que surge como consecuencia de la encomienda de gestión del servicio de recaudación --términos que confirman el carácter contractual de la responsabilidad exigida--, asumida de forma voluntaria por la Diputación Provincial.

Este segundo tipo de responsabilidad es el que explica la responsabilidad de la Diputación Provincial de Barcelona frente a la Hacienda Pública Estatal a consecuencia de la encomienda del servicio de recaudación asumido voluntariamente por dicha Corporación local. Esa encomienda de gestión asumida de forma voluntaria por la Diputación Provincial no debe confundirse con la figura de la concesión y supone un estatuto de derechos y deberes expresados en los preceptos del Estatuto Orgánica de la Función Recaudatoria (EOFR), aprobado por el Decreto de 19 de diciembre de 1969 .

El Auto del Tribunal de Cuentas de 9 de septiembre de 1996 ya hizo notar que la exoneración de responsabilidad contable de la Diputación de Barcelona declarada en su sentencia de 25 de junio de 1992 no privaba a la Diputación de su deber de solvencia derivado de su condición de entidad concesionaria del servicio de Recaudación, lo que le obligaba, conforme a lo dispuesto en el art. 34.1 del EOFR, a responder de cualquier alcance que se produzca en sus zonas. Por eso, una vez que fue declarado el importe del alcance y encontrándose en ejecución la resolución contra el que fue declarado responsable contable directo, la cantidad que, en su caso, no pudiera ser repuesta por ser insuficiente el patrimonio del deudor, debería ser reintegrada por la propia Diputación, con los intereses procedentes. Y más explícitamente decía en el segundo de sus Fundamentos de Derecho que aunque la sentencia del Tribunal de Cuenta dictada en apelación el 25 de junio de 1992 declarara exenta de responsabilidad contable a la Diputación, la citada resolución dejó a salvo el deber de solvencia de la Corporación Local por cuanto éste deriva claramente de la relación contractual de prestación del servicio público recaudatorio del Estado.

De lo que se deja expuesto se infiere que la relación derivada de la prestación del servicio público recaudatorio se establece directamente entre el Estado y la Diputación Provincial, asumiendo esta última, de forma voluntaria, la prestación del servicio recaudatorio cuya titularidad corresponde al Estado. La Hacienda Pública estatal sólo puede exigir el deber de solvencia a la Diputación con la que directamente ha contratado la concesión del servicio de recaudación. Con independencia de esa relación directa entre el Estado y la Diputación Provincial que asume la prestación del servicio recaudatorio está la relación que se establece entre la Diputación y los Recaudadores de Zona, nombrados por aquélla.

2. La responsabilidad derivada de la encomienda de gestión del servicio de recaudación y del deber de solvencia de la Diputación se trata de asegurar mediante el art. 31.2 del EOFR, que dispone que las Diputaciones Provinciales que tengan encomendado el servicio de recaudación en la respectiva provincia asumen, en el desempeño de su cometido, plena responsabilidad por la prestación del servicio, norma que se corresponde con el art. 34.1 del propio EOFR, que impone a las Diputaciones concesionarias del Servicio de recaudación, como órgano ejecutivo recaudador en toda la provincia, la responsabilidad ("responderán" --dice el precepto en términos claramente imperativos--) por cualquier falta de fondos o alcance que se produzca en las Zonas de recaudación, con obligación de reintegrar al Tesoro las cantidades en descubierto.

   Completa la regulación de la responsabilidad tendente a asegurar el cumplimiento del deber de solvencia de las Diputaciones concesionarias del servicio de recaudación el art. 91.4 del EOFR : "Sobrevenida la falta de fondos, de no ser ingresado su importe, se procederá por las autoridades del Ministerio de Hacienda, en su caso, a detraer de los recursos afectados las cantidades precisas para cubrir el descubierto, sin perjuicio de exigir las demás responsabilidades que procedan". En el caso de autos, la sentencia recurrida dice que constan en el expediente las numerosas diligencias practicadas frente al Recaudador de Zona declarado responsable directo del alcance, en apremio de las cantidades al que asciende el mismo, sin que, pese a ello, haya sido reintegrada la totalidad de la cantidad dejada de ingresar a la Hacienda Pública.

3. La responsabilidad regulada en el art. 34.1 del EOFR, derivada del deber de solvencia, constituye una manifestación del principio de responsabilidad por los daños y perjuicios ocasionados por la prestación del servicio público recaudatorio, recogido en el art. 1101 del Código Civil y en la legislación sobre contratos del Estado, previendo el citado Estatuto una pluralidad de medios para garantizar este deber de solvencia: en primer lugar, el señalado en el propio art. 34.3, la afección legal de las participaciones en cuotas del Tesoro y en los recargos reconocidos a las Diputaciones concesionarias, destinados al inmediato reintegro de cualquier cantidad que por razón de la recaudación sea imputable a las Diputaciones concesionarias, sin que puedan afectarse a ninguna otra operación crediticia sin especificar que se hallan primordialmente adscritas a aquella garantía; en segundo lugar, las Diputaciones debían prestar previamente fianza por la misma cuantía que la individual fijada para los Recaudadores en su Estatuto Orgánico, pudiendo ésta ser de varias clases y consistir también en la afección de todos o parte de los recursos que recibe del Estado, caso de no estar afectos al cumplimiento de cualquier otra obligación, sin perjuicio de la afección especial antes referida, o constituida en la Caja General de Depósitos de igual forma y en iguales condiciones que para los Recaudadores, sin que tales fianzas garantizasen únicamente la responsabilidad contable sino cualquier responsabilidad y por tanto también la establecida en el art. 34.1 del Estatuto Orgánico .

4. La responsabilidad derivada del deber de solvencia no puede dejarse sin efecto so pretexto de que supone un enriquecimiento injusto del Estado al ser beneficiario de la función recaudatoria a la que se dice ser inherente el riesgo de que se sufran alcances y de que no pueda recuperarse todo el quebranto sufrido, pero es evidente que de renunciar la Hacienda Pública a la exigencia de responsabilidad es cuando se produciría un enriquecimiento injusto pero por parte de la Diputación quien, en contraprestación de los deberes asumidos en virtud de la encomienda, entre otros el deber de solvencia, recibía unas asignaciones, premios y recompensas que implicaban necesariamente una merma en los ingresos obtenidos por la recaudación de los tributos cuya gestión tenía encomendada.

Reprocha la Diputación recurrente a la sentencia recurrida que pretenda aplicar un régimen de responsabilidad solidaria, sin previa excusión de los bienes del Recaudador que incurrió en el alcance. Pero ni este planteamiento ni el de que estamos ante una auténtica fianza a cargo de la Diputación puede ser compartido. La Sala entiende que, como apunta el Abogado del Estado, la Diputación Provincial no es un fiador con beneficio de excusión. La Diputación recurrente es responsable por ser titular de la encomienda asumida voluntariamente, lo que se traduce reglamentariamente en su deber de solvencia frente a la Hacienda Pública Estatal.

La Diputación de Barcelona asumió de forma voluntaria el servicio de recaudación, pasando a ser órgano ejecutivo con plenitud de responsabilidad. La vía de la exigencia de la responsabilidad frente a la Diputación queda expedita si el Recaudador de Zona declarado responsable directo del alcance no reintegra la totalidad de la cantidad dejada de ingresar a la Hacienda Pública, con lo que ya se ve que la responsabilidad de la Diputación es subsidiaria de la del Recaudador de Zona, responsable directo del alcance, y, en armonía con la naturaleza subsidiaria de su obligación de pago, su responsabilidad sólo es exigible cuando el Recaudador responsable directo del alcance no reintegra en su totalidad la cantidad dejada de ingresar a la Hacienda Pública, lo que viene a suponer un auténtico "beneficium excussionis" para la Diputación responsable.

De otra parte, el tipo de responsabilidad exigido a la Diputación se complementa con el establecimiento de un sistema de garantías tendentes a asegurar el cumplimiento del deber de solvencia de las Diputaciones que asumen la prestación del servicio público recaudatorio del Estado; esas garantías consisten en que las participaciones en cuotas del Tesoro y en los recargos reconocidos a las Diputaciones concesionarias quedan especialmente afectos al inmediato reintegro de cualquier cantidad que por razón de la recaudación sea imputable a las Diputaciones concesionarias (art. 34.3 EOFR ). De ser insuficientes esas cantidades, se procedería contra las fianzas voluntarias prestadas en virtud del art. 91 del EOFR y, en caso de inexistencia o insuficiencia de las fianzas anteriores, se procedería al cobro del alcance mediante el procedimiento de compensación regulado en la Ley General Tributaria.

La Corporación recurrente denuncia la infracción del art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 --que sería la aplicable "ratione temporis"-- porque la declaración de responsabilidad de la Diputación en base al art. 34 del EOFR se ha hecho sin previo procedimiento administrativo tendente a declarar la responsabilidad de la Diputación por el deber de solvencia.

La nulidad de pleno derecho de la declaración de responsabilidad realizada mediante la resolución de la Delegada de Hacienda de fecha 26 de enero de 1994 por omisión del procedimiento administrativo previo legalmente establecido ya fue planteada en la instancia por la Diputación recurrente. Y la respuesta de la sentencia recurrida ha sido bien clara: la responsabilidad de la Diputación de Barcelona ante cualquier falta de fondos o alcance que se produzca en las Zonas de Recaudación, con obligación de reintegrar al Tesoro las cantidades en descubierto, se impone sin sometimiento a la previa declaración de haber incurrido en acción u omisión contraria a las ley, declaración que sí es necesaria para la declaración de responsabilidad contable a tenor de lo dispuesto en el art. 38 de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, y en el art. 49 de la Ley 7/1988, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

La responsabilidad por deber de solvencia tiene como únicos presupuestos para su exigibilidad la existencia de falta de fondos o alcance contable y la falta de ingreso de su importe. Una vez acreditada la concurrencias de los dos elementos o presupuestos en que descansa la responsabilidad, queda expedita la vía de la exigencia de responsabilidad frente a la Diputación, a la que se le da la posibilidad de pago en voluntaria de la cantidad pendiente de ingreso. No se establece, pues, ningún procedimiento especial para la exigencia de responsabilidad por el deber de solvencia. En todo caso, es de recordar que el acto de requerimiento de pago de la Delegación de Hacienda se dictó en este caso después de que los Inspectores de la Tesorería investigaran las irregularidades en la gestión de la Zona 17, se diese cuenta de su resultado a la propia Diputación y al Tribunal de Cuentas y, tras dictarse por éste la sentencia de apelación, se indagó de su Secretaría Técnica si la misma había ganado firmeza y si debía procederse ya a la contracción del alcance y al inicio de las actuaciones cobratorias del mismo; se recabó y obtuvo el informe del Servicio Jurídico del Estado y, constatado el transcurso del plazo para el pago en voluntaria por el deudor y responsable directo sin que éste lo hiciese efectivo, se procedió a efectuar el requerimiento de pago a la Diputación por el importe no ingresado hasta la fecha de adopción del acuerdo.

El último motivo de casación articulado por la Diputación de Barcelona se refiere a que la supuesta acción de la Administración Tributaria estatal para hacer efectivo el deber de solvencia a que se refiere el art. 34 del EOFR ha prescrito en todo caso.

Insiste la Diputación recurrente en que el plazo de prescripción de cinco años, establecido en el art. 40 de la Ley General Presupuestaria, como norma general aplicable a los créditos de naturaleza no tributaria, comenzó a correr desde que se descubrió el alcance en 1984 o, al menos, desde que en Auto de 11 de noviembre de 1985 se cuantificó el alcance, por lo que cuando en 1994 se efectuó el requerimiento había prescrito el derecho de la Hacienda Pública. Sin embargo, para determinar el momento en que la Delegación de Hacienda pudo exigir a la Diputación de Barcelona la responsabilidad por el deber de solvencia, se ha de tener en cuenta que al mismo tiempo que, mediante la comunicación de 16 de febrero de 1984, se ponía en conocimiento del Presidente de la Diputación de Barcelona la falta de ingreso de unas determinadas cantidades y que debían ser ingresadas en aplicación del art. 34.1 del EOFR, la Delegación de Hacienda denunció los hechos ante el Tribunal de Cuentas, que siguió el correspondiente procedimiento de reintegro en doble instancia contra el Recaudador de Zona y contra la Diputación de Barcelona, siendo declarados ambos responsables en primera instancia. Pero no es dable ignorar que la Diputación de Barcelona, en su apelación ante el Tribunal de Cuentas, no sólo cuestionó la responsabilidad contable declarada en primera instancia sino la existencia del alcance mismo, alegando que ni faltaban los títulos-valores ni se había cumplido todavía el plazo para llevar a cabo la correspondiente rendición de cuentas, de modo que sólo a partir de la firmeza de la sentencia de 12 de junio de 1992 que, rechazando los argumentos de la actora, estableció la existencia del alcance en la cuantía señalada en la sentencia de instancia, se hallaba la Delegación de Hacienda en condiciones de exigir la responsabilidad por el alcance en la parte que a ella le estaba encomendada, es decir, la relativa al deber de solvencia de la Diputación, aparte el hecho de que también es esta sentencia la que ordenó liberar la fianza en su día constituida por la Diputación, que había sido embargada para garantizar la responsabilidad contable declarada en primera instancia.

No puede admitirse, como observa certeramente la sentencia recurrida, que mientras existía pendencia sobre la concurrencia o no de alcance en los fondos públicos, que era cuestionada por la propia Diputación de Barcelona, transcurrió y se agotó el plazo de cinco años en que la Hacienda Pública podía existir una responsabilidad que tenía como presupuesto, justamente, la existencia de ese alcance. El requerimiento efectuado en 1984 tuvo por finalidad advertir a la Diputación de su responsabilidad por el perjuicio padecido por el Estado, que a la sazón se cifraba en 36.643.448 ptas., si bien se hacía saber que la determinación del alcance real podía dilatarse en el tiempo, como en efecto sucedió, siendo por todo ello la firmeza de la sentencia de 12 de junio de 1992 el dato inicial para el cómputo de la aducida prescripción que, en consecuencia, debe ser rechazada.

Para la concurrencia del segundo requisito, la falta de ingreso del importe del alcance, era preciso que tras la firmeza de la declaración de responsabilidad contable respecto del recaudador concluyera para éste el plazo de pago en voluntaria.

Por cuanto acaba de razonarse procede la desestimación total del recurso, debiendo imponerse las costas causadas en el mismo a la parte recurrente a tenor de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, sin que la cuantía de los honorarios del Abogado del Estado excedan de los 1500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.