STS, 10 de Julio de 1996
| Ponente | EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| Número de Recurso | 366/1995 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Vistos por esta Sección de la Sala Tercera los presentes autos 1/366/1995, promovidos por el Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), bajo la dirección del Letrado Don Rafael de Aldama, contra el Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo, por el que entre otras cosas se modifican determinados preceptos del Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990.
En el Boletín Oficial del Estado número 74, correspondiente al día 28 de marzo de 1995, se publicó el Real Decreto 448/1995 y, mediante escrito presentado el 27 de mayo siguiente, la representación procesal de la CEOE interpuso el presente recurso contencioso-administrativo en el que, tras ser admitido a trámite, publicado el anuncio de rigor y reclamado el expediente administrativo, formalizó la demanda donde, en razón a los hechos y fundamentos de Derecho que estimó del caso, pidió "Sentencia por la que se declare nulo y sin efecto alguno el artículo 7 del Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo, por el que se modifica el Art. 67 del Reglamento General de Recaudación".
Conferido traslado de aquella a la Abogacía del Estado, evacuó el trámite de contestación alegando los hechos y fundamentos de Derecho que estimó convenientes, y concluyó pidiendo "Sentencia por la que con desestimación del recurso confirme en su integridad la norma reglamentaria impugnada".
No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento a prueba del proceso, la Sala acordó seguir éste por el trámite de conclusiones escritas sucintas, que por su orden evacuaron; quedando los autos pendientes de deliberación y fallo de la Sala, acto que tuvo lugar en el día de ayer, y
Como ha quedado dicho, la recurrente impugna el Art. 7º del Real Decreto 448/1995 que da nueva redacción al Art. 67 del Reglamento General de Recaudación, regulando la Compensación a instancia del obligado al pago. Dicho precepto reproduce, con ligeras variantes, los apartados 1 y 6 (antes,
4) del Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1.684/1990, pero introduce unos apartados 2, 3, 4, 5 y 7 de nueva factura, y cuyo tenor literal es el siguiente:
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A la solicitud de compensación se acompañarán los siguientes documentos: a) Si la deuda tributaria cuya compensación se solicita ha sido determinada mediante autoliquidación, modelo oficial de declaración-liquidación o autoliquidación, debidamente cumplimentado, que el sujeto pasivo o retenedor deba presentar conforme a lo dispuesto en la normativa reguladora del tributo. b) Certificado de la oficina de contabilidad del Departamento, centro u organismo gestor del gasto o del pago, en el que se refleje la existencia del crédito reconocido, pendiente de pago, y la suspensión, a instancia del interesado, de lostrámites para su abono en tanto no se comunique la resolución del procedimiento de compensación.- El Ministerio de Economía y Hacienda podrá dictar las disposiciones oportunas para normalizar las mencionadas certificaciones administrativas. Si el crédito ofrecido en compensación deriva de un ingreso indebido por cualquier tributo, en lugar de la certificación anterior se acompañará copia del acto, resolución o sentencia firme que lo reconozca y declaración escrita del solicitante de que dicho acto no está recurrido.
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Cuando la solicitud de compensación se presente en periodo voluntario, si al término de dicho plazo estuviese pendiente de resolución no se expedirá certificación de descubierto.- Cuando se presente en periodo ejecutivo, sin perjuicio de la no suspensión del procedimiento, podrán paralizarse las actuaciones de enajenación de los bienes embargados hasta la resolución de la solicitud.
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Si la solicitud no reúne los requisitos o no se acompañan los documentos que se señalan en el presente artículo, el órgano competente para la tramitación del procedimiento requerirá al solicitante para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que así no lo hiciera se le tendrá por desistido de su solicitud, archivándose sin más trámite la misma.- En particular, si se hubiera presentado la solicitud dentro del periodo voluntario para el ingreso de la deuda, se le advertirá que, si el plazo voluntario de ingreso hubiera transcurrido al finalizar el plazo señalado en el párrafo anterior no habiéndose efectuado el pago ni aportado los documentos, se exigirá dicha deuda por la vía de apremio, con los recargos e intereses correspondientes.
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El órgano competente para resolver acordará la compensación cuando concurran los requisitos establecidos con carácter general en la normativa tributaria y civil o, en su caso, en la legislación aplicable con carácter específico.- Si se deniega la compensación y esta se hubiese solicitado en periodo voluntario, en la notificación del acuerdo, que deberá ser motivado, se advertirá al solicitante que la deuda deberá pagarse, junto con los intereses devengados hasta la fecha de la resolución, en el plazo establecido en el Art. 108 de este Reglamento. Transcurrido dicho plazo, si no se produce el ingreso, se exigirá la deuda pendiente por la vía de apremio.- Si la compensación se hubiese solicitado en periodo ejecutivo y se deniega, continuará el procedimiento de apremio.
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La resolución, en los procedimientos recogidos en este artículo, deberá adoptarse en el plazo de seis meses contados desde el día en que la solicitud tuvo entrada en los registros del órgano administrativo competente para su tramitación.- Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución se podrá entender desestimada la solicitud en la forma y con los efectos previstos en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No obstante, si la resolución fuere susceptible de ser recurrida en vía económico-administrativa, una vez transcurrido dicho plazo, los interesados podrán considerar desestimada la solicitud para deducir frente a la denegación presunta el correspondiente recurso o esperar la resolución expresa.
En torno al extenso precepto que para más fácil comprensión se acaba de transcribir, la recurrente CEOE formula diversos y heterogéneos reproches que conviene enjuiciar separadamente.
La primera objeción que la recurrente hace al precepto transcrito gira en torno a la vulneración por el mismo del Art. 68-1 de la Ley General Tributaria y, en concreto, en cuanto que la Ley únicamente exige que la compensación se produzca respecto de créditos reconocidos por acto administrativo firme, en tanto que la nueva redacción del Reglamento, al exigir la aportación de certificado de la oficina de contabilidad del Departamento, centro u organismo gestor del gasto o el pago, impone que, además de reconocido, esté contabilizado.
Sin embargo, tal reproche no puede compartirse. La Ley General Tributaria establece el presupuesto indispensable para la compensación: que el crédito esté reconocido por acto administrativo firme; pero señala que aquella se realizará en las condiciones que reglamentariamente se establezcan. Sin perjuicio de las acepciones gramaticales o de otro orden que pueda tener el término "reconocer", la propia actora admite que, a tenor de la regla 64 de la Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado (aprobada por Orden de 31 de marzo de 1986) "el reconocimiento de las obligaciones es la operación mediante la cual se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado"
de donde resulta que reglamentariamente, primero, a través de la Instrucción de Contabilidad citada y, después, del precepto que aquí se impugna, el concepto de reconocimiento a efectos de la compensación lleva implícita la existencia del acto administrativo firme que lo declare y su anotación contable.
Seguidamente se impugna el párrafo b) del nuevo apartado 2 del Art. 67, en la medida queexige que a la solicitud de compensación se acompañe un certificado de la oficina de contabilidad del Departamento, centro u organismo gestor del gasto o del pago, donde se refleje la existencia del crédito reconocido, pendiente de pago, y la suspensión, a instancia del interesado, de los trámites para su abono en tanto no se comunique la resolución del procedimiento de compensación.
En realidad, el precepto en sí no encierra motivo sustantivo de reproche. Se trata de una cautela para el órgano que deba resolver respecto de la existencia de un crédito reconocido en favor del solicitante y de que éste no lo hará efectivo hasta que no se resuelva la compensación. El problema surge de la conjunción de este precepto con el nuevo apartado 4 del Art. 67, donde se establece que si no se acompañan aquellos documentos el órgano requerirá al solicitante para que, en un plazo de diez días, los aporte o, en otro caso, se le tendrá por desistido, archivándose sin más trámite el expediente. De esta forma, la falta de libramiento del certificación por la oficina de contabilidad en aquellos plazos (circunstancia ajena a la actividad y voluntad del interesado) se traduce en un desistimiento y, en su virtud, un archivo de las actuaciones. La cuestión se agrava cuando el propio apartado 4 sigue diciendo que si transcurrido aquel plazo de diez días hubiere vencido el periodo voluntario de pago, se exigirá la deuda por la vía de apremio con los recargos e intereses correspondientes. Es decir, se hace gravitar sobre un acto ajeno al interesado (libramiento del certificado por la oficina de contabilidad) la declaración de desistimiento del procedimiento de compensación y la posible apertura del procedimiento de apremio. Ciertamente, el problema se hubiera soslayado si el precepto, en lugar de exigir el certificado, se hubiera limitado a exigir la justificación de haber solicitado aquel documento de la oficina correspondiente. Tal ocurre, por ejemplo, en el Art. 102-a-4 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional (en la redacción que le dio la Ley 10/1992) donde, respecto del recurso de casación para la unificación de doctrina se exige la aportación en el plazo para la preparación (diez días) de certificación de la sentencia o sentencias contrarias, pero La no aportación de la certificación de la sentencia o sentencias contrarias deberá subsanarse en el plazo de diez días a menos que la parte acredite haberla solicitado en tiempo oportuno y no habérsele expedido en cuyo caso la Sala la reclamará de oficio.
El desistimiento se regula en nuestras leyes como aquel acto de la parte por virtud del cual abandona voluntariamente el procedimiento que inició (sin que ello implique abdicación de la acción o derecho ejercitado, que sería "renuncia") y, por su trascendencia, suele requerir que lo ejercite personalmente el interesado u otra persona con poder expreso y bastante para ello. Así, la Ley de Enjuiciamiento civil (art. 410 y concordantes), la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Arts. 90 y 91), el Reglamento de procedimiento económico-administrativo (Arts. 105 a 107), etc. No puede, por tanto, admitirse que un acto ajeno al interesado determine el desistimiento, ni menos aun que por efecto de aquel se abra el procedimiento de apremio. En realidad, la paralización del procedimiento puede dar lugar a su "caducidad", mas para que tal ocurra es preciso que sea por causa imputable al interesado (no, a la oficina de contabilidad) y que transcurra un lapso de tiempo que, en ningún caso, puede ser tan breve como el de diez días. Quizás en este punto el Reglamento pretenda seguir la redacción del Art. 71 de la Ley 30/1992, sin tener en cuenta que éste habla de desistimiento (sin duda, de forma impropia y corrigiendo el texto de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, que se limitaba en el Art. 71 al apercibimiento de archivo de las actuaciones sin más trámites), al referirse al cumplimiento de los requisitos intrínsecos de la solicitud, cuya ausencia permite tenerla por no presentada; pero no respecto a exigencias extrañas a ella, como es en este caso el certificado de la oficina presupuestaria.
En definitiva, ha de declararse nulo por no ajustarse a Derecho el párrafo 4 del nuevo Art. 67 del Reglamento General de Recaudación, en la medida que alcance a la falta de presentación del documento a que se refiere la letra b) de su apartado 2.
Resuelta la cuestión que antecede y sin perjuicio de lo que acaba de decirse, ha de ser examinada la objeción que propone la actora respecto a que el mencionado párrafo 4 del nuevo Art. 67 del Reglamento vulnera la obligación de resolver que, con carácter general, impone a la Administración la Ley 30/1992.
Sin perjuicio de la aplicación parcial de dicha Ley a los procedimientos en materia tributaria (Disposición Adicional Quinta), es lo cierto que el mencionado párrafo 4 es transcripción casi literal del Art. 71-1 de la Ley 30/1992, el cual introduce el término perturbador de "desistimiento", en lugar de decretar, como simplemente hacía el Art. 71 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo, el archivo de las actuaciones sin más trámite. Se trata, por tanto, de un supuesto donde no existe la obligación de resolver porque la petición (solicitud) que se ha formulado a la Administración, lisa y llanamente, no reúne los requisitos exigidos para ser tenida por tal, ni tampoco se ha subsanado la falta. Esto determina que no pueda estimarse "iniciado" el procedimiento; y si no está iniciado, difícilmente puede ser resuelto.No obstante, como se ha dicho, el precepto acude a una fórmula impropia de desistimiento tácito para el caso de falta de subsanación de defectos, y el Art. 42 de la Ley 30/92, que cita la actora, no solamente libera de la obligación de resolver (como esta afirma) en los casos de "prescripción, caducidad o renuncia", sino también en el de "desistimiento".
Asimismo se impugna el segundo párrafo del apartado 5 del nuevo Art. 67 en la medida que dispone: Si se deniega la compensación y ésta se hubiese solicitado en período voluntario ... la deuda deberá pagarse, junto con los intereses devengados hasta la fecha de la resolución, en el plazo establecido en el Art. 108 de este Reglamento; precepto que ha de ponerse en relación con el párrafo 7 del propio artículo, que concede a la Administración un plazo de seis meses para resolver. De esta forma, la denegación de la solicitud de compensación formulada en período voluntario lleva implícita, en cualquier caso, el pago de interés de demora.
Esta Sala tiene reiterada y notoriamente declarado que el interés de demora es una indemnización de daños y perjuicios (nunca, una sanción) por el pago de la deuda tributaria en un momento posterior a aquel en que reglamentariamente debió realizarse, como establecen el Art. 36-1 de la Ley General Presupuestaria y el Art. 128 de la Ley General Tributaria. Siendo así, aun en el caso de denegación de la compensación solicitada en período voluntario, el interés de demora solo podrá exigirse a partir del día del vencimiento de aquel. De ahí que el precepto antes transcrito no se ajuste a Derecho y deba ser anulado por vulnerar lo dispuesto en los mencionados Art. 36-1 de la Ley General Presupuestaria y 128 de la Ley General Tributaria.
Caso distinto es que la Administración deniegue la compensación después de haber vencido el período voluntario. A partir de dicho momento, no existe ningún precepto legal que prorrogue tal período voluntario y, por tanto, que exima del pago de los intereses de demora, por lo que será una alternativa que afronte el sujeto pasivo, sin que quepa invocar al derecho a la igualdad del Art. 14 de la Constitución, respecto al cobro de intereses a cargo del contribuyente y a cargo de la Administración, como declaró el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 26 de abril de 1990 (Fundamento Jurídico 9).
Finalmente la representación procesal de la CEOE impugna el párrafo segundo del apartado 4 del nuevo Art. 67 del Reglamento, en la medida que establece: En particular, si se hubiera presentado la solicitud dentro del período voluntario para el ingreso de la deuda, se le advertirá que, si el plazo reglamentario de ingreso hubiera transcurrido al finalizar el plazo señalado en el párrafo anterior (diez días para subsanar) no habiéndose efectuado el pago ni aportado los documentos, se exigirá dicha deuda por la vía de apremio, con los recargos e intereses correspondientes.
Salvado el caso a que se refiere el Fundamento de Derecho Tercero de esta sentencia (es decir, que los efectos del apartado 4 no pueden producirse respecto de la falta de presentación del certificado a que se refiere el apartado 2-b), es evidente que el precepto se ajusta a Derecho en la medida que, como antes se dijo, la presentación de la solicitud de compensación (en este caso, incompleta), no puede tener virtualidad para prorrogar el período voluntario de pago.
Con arreglo a lo que disponen los Arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, no ha lugar a hacer declaración en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
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) Estimar el presente recurso contencioso-administrativo, declarando: a) que es nulo por resultar contrario a Derecho al párrafo 4 del Art. 67 del Reglamento General de Recaudación, exclusivamente en lo que concierne a la exigencia del certificado a que se refiere el apartado 2-b) del propio artículo, y b) que, asimismo, es nulo por no ajustarse a Derecho el segundo párrafo del apartado 5 del Art. 67. 2º) Desestimar en cuanto al resto el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales contra el Art. 7º del Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo; y 3º). No hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección de Jurisprudencia de este Tribunal Supremo que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Emilio Pujalte Clariana, estandoconstituida la Sala en audiencia pública, lo que como Secretario de la misma certifico. Madrid a diez de julio
de 1996.
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