STS, 25 de Enero de 2005
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2005:273 |
| Número de Recurso | 1315/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la DIRECCION000", D. Juan Francisco, Dª Fátima, D. Rafael, D. Clemente y Dª Lidia, representados por el Procurador Sr. Del Castillo-Olivares Cebrián, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 12 de enero de 2001, sobre aprobación del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre los mojones NUM000 y NUM001, del deslinde aprobado por O.M. de 16 de septiembre de 1975 entre el puerto de Denia y el Barranco del Alter, en el término municipal de Denia (Alicante)
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 227/97 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 12 de enero de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de DIRECCION000, DON Juan Francisco, DOÑA Fátima, DON Rafael, DON Clemente y DOÑA Lidia, declarando que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que debe ser confirmado; sin costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la DIRECCION000", D. Juan Francisco, Dª Fátima, D. Rafael, D. Clemente y Dª Lidia, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por infracción del artículo 2.3 del Código Civil, de la Disposición Transitoria Segunda -1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la jurisprudencia que los interpreta, determinante de la nulidad plena prevista en el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
Por infracción del artículo 43.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y de la jurisprudencia que lo interpreta, que exigía la motivación de los actos administrativos que, como el impugnado en este recurso, limitan derechos subjetivos, por lo que incurre en la nulidad establecida por el artículo 48.1 de la citada norma procesal.
Por infracción del artículo 47.1.b) ó, en su caso, del artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y de la jurisprudencia que los interpreta, por causa de su manifiesta indeterminación, al no precisar ni el contenido y la naturaleza, ni la cantidad de los "depósitos de materiales sueltos" existentes sobre los terrenos controvertidos, que propiciaron su declaración como "dominio público marítimo-terrestre".
Por infracción del artículo 3.1.b) de la vigente Ley de Costas, 22/88 de 28 de julio, que establece que las playas o zonas de depósitos de materiales sueltos deberán estar formados por la acción del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales, y de la jurisprudencia que lo interpreta.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho...".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Mediante Providencia de fecha 10 de diciembre de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de enero de 2005, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Costas de fecha 14 de octubre de 1996, dictada por delegación de la Ministra de Medio Ambiente, por la que se aprobó el Acta de 4 de octubre de 1994 y los Planos de septiembre de 1995, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 715 metros, comprendido entre los mojones NUM000 y NUM001 del deslinde aprobado por O.M. de 16 de septiembre de 1975 entre el Puerto de Denia y el barranco del Alter, en el término municipal de Denia (Alicante).
El primero de los motivos de casación denuncia la infracción del número 3 del artículo 2 del Código Civil ("Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario"); del número 1 de la Disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 ("A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior"); y de la jurisprudencia que interpreta tales preceptos, contenida, a juicio de la parte, en las sentencias de esta Sala Tercera de 17 de mayo de 1996, 27 de noviembre de 1998 y 15 de junio de 2000, y en la de la Sala Primera de 18 de abril de 1998.
Se sostiene, en suma, que incoado el procedimiento de deslinde el 12 de junio de 1992, antes, por tanto, de que entrara en vigor la Ley 30/1992, no era ésta y sí la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) la aplicable; y que la aplicación de dicha Ley 30/1992 a aquel procedimiento de deslinde comportó haber seguido un procedimiento que no es el legalmente establecido, lo que debe determinar la nulidad de pleno derecho de la resolución en él dictada, conforme disponía el artículo 47.1.c) de la LPA.
El motivo no llega a cuestionar una circunstancia de capital importancia puesta de relieve por la Sala de instancia en su sentencia, cual es: que el procedimiento administrativo de deslinde se acomodó a los trámites que para él se disponen en la Ley de Costas de 1988 y en su Reglamento de 1989, aunque "en lo referente a los actos de comunicación, publicación de edictos, etc. se ha hecho aplicación de la Ley 30/1992".
Siendo ello así, el motivo ha de ser desestimado. De un lado, porque el supuesto así descrito no equivale al previsto en aquel artículo 47.1.c) de la LPA (haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido). De otro, porque el hipotético vicio procedimental que se denuncia sólo podría subsumirse, tras lo anterior, en las previsiones del artículo 48 de la LPA, que excluía el efecto jurídico de la anulabilidad cuando el defecto de forma no hubiera dado lugar a la indefensión de los interesados, que es, precisamente, lo que aquí acontece, pues la sujeción de los actos de comunicación a las previsiones de la Ley 30/1992 no origina, por definición, indefensión alguna. Y, en fin, porque el vicio procedimental que se denuncia (constitutivo de una mera irregularidad no invalidante, por lo que acaba de decirse), ni tan siquiera existiría sí, como afirma la Sala de instancia y no se niega ni cuestiona en el motivo, las normas nuevas aplicadas ofrecen mayores garantías para el ciudadano que las anteriores inaplicadas; es así, porque la regla adjetiva de derecho transitorio, tradicional en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, de sujeción del procedimiento en su conjunto a una única ordenación, constituida por la que estuviera vigente al tiempo de su iniciación, admite como excepción la aplicación de la nueva ordenación a trámites singulares si ella es más favorable.
El segundo de los motivos de casación denuncia la infracción del artículo 43.1.a) de la LPA y de la jurisprudencia que lo interpreta, al entender la parte, en suma, que la resolución aprobatoria del deslinde no está suficientemente motivada, pues no refleja con precisión, ni el límite interior del dominio público marítimo-terrestre deslindado, ni el de la ribera del mar; ni consta en ella el contenido y la naturaleza de los "depósitos de materiales sueltos" existentes en la zona litigiosa.
El motivo, que hubiera debido dirigirse contra el razonamiento por el que la Sala de instancia entendió que la resolución administrativa sí estaba motivada, debe, en todo caso, ser desestimado. De un lado, porque las omisiones que se imputan a la resolución de 14 de octubre de 1996 no lo son en realidad, ya que aprueba unos determinados planos en los que constan aquellos límites y justifica su decisión en la documentación técnica que figura en el expediente, en la que se analiza la naturaleza de la zona delimitada. Y, de otro, más importante, porque expone con claridad la razón por la que incluye la zona controvertida en el dominio público marítimo-terrestre ("La nueva línea de deslinde incluye el depósito de materiales sueltos existentes, que constituyen parte de la playa, bajo la acción del mar o del viento marino, formando parte del cordón litoral activo"), permitiendo, así, que tal razón sea conocida y pueda ser combatida, con lo que queda satisfecha la razón de ser a la que obedece el deber de motivación.
El tercero de los motivos denuncia como infringido el artículo 47.1.b), o el 48.2, ambos de la LPA, argumentado para ello que el acto administrativo impugnado, al omitir la precisión de aquellos límites y la naturaleza, cantidad y extensión de aquellos depósitos, "incurre en manifiesta indeterminación", resultando, así, inidoneo para su directa e inmediata ejecutividad, al tiempo que causa indefensión.
Lo dicho al analizar el anterior motivo de casación conduce también a desestimar este tercero. Los planos que se aprueban, con los límites que en ellos se fijan, permiten la ejecución de la decisión que se adopta e impiden apreciar que el contenido del acto sea imposible [artículo 47.1.b)], o que carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin (artículo 48.2). Y la afirmación que se hace sobre la naturaleza del terreno, con remisión para justificarla a la documentación técnica que figura en el expediente, permite el ejercicio pleno del derecho de defensa, bien poniendo de relieve, simplemente, que no es esa la naturaleza que se desprende de los elementos de conocimiento tomados en consideración, bien aportando otros que los desvirtúen. En todo caso, la falta de acreditación de que esa fuera la naturaleza de los terrenos controvertidos, no sería constitutiva de las infracciones que se imputan en este motivo, sino de la del precepto de la Ley de Costas (artículo 13.1) que impone a la Administración el deber de constatar en el expediente de deslinde la existencia de las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley.
En relación con lo anterior, es oportuno concluir el examen de este motivo transcribiendo una de las afirmaciones que hace la Sala de Instancia en su sentencia tras la valoración de la prueba: "En definitiva, los terrenos de autos están rellenos de arena al menos en 30 cm.,... por acción de los vientos. La arena procede de la limítrofe Playa Nova".
El cuarto y último de los motivos de casación denuncia la infracción del artículo 3.1.b) de la Ley de Costas de 1988, pues las arenas existentes en la zona litigiosa, transportadas por la acción del viento desde la inmediata Playa Nova, fueron depositadas en ésta por la mano del hombre para regenerarla.
El motivo también ha de ser desestimado, pues la interpretación de ese precepto, atendiendo a su tenor literal y al de otros conexos con él, conduce a la conclusión de que una zona de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, cuya imagen se corresponda con aquello que socialmente es recognoscible como playa, no deja de serlo por el hecho de que a su formación hayan coadyuvado o coadyuven causas artificiales. Así, ese artículo 3.1.b) admite expresamente que esas zonas de depósitos de materiales sueltos, a las que conceptúa como playas, incluyéndolas en el dominio público marítimo-terrestre, puedan haber sido "formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales". Asimismo, incluye en el dominio público marítimo-terrestre (artículo 4.1) las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales, "cualesquiera que sean las causas". Y advierte, ahora en su artículo 6, que los terrenos amenazados por la invasión de las arenas de las playas, "por causas naturales o artificiales", pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre si efectivamente llegan a ser invadidos.
La conclusión alcanzada, en la que conscientemente hemos incluido el límite de lo socialmente recognoscible, se acomoda, en mayor medida que la contraria, al espíritu de la vigente Ley de Costas, en la que se concibe y define el demanio de modo más amplio y extenso que en la legislación precedente; a los fines que persigue, detallados en su artículo 2; y a la realidad social, en la que cabe ver la preocupación de atajar todo proceso de deterioro del litoral.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 500 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la DIRECCION000", D. Juan Francisco, Dª Fátima, D. Rafael, D. Clemente y Dª Lidia interpone contra la sentencia que con fecha 12 de enero de 2001 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 227 de 1997. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite que para los honorarios del Letrado de la parte recurrida se fija en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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