STS, 7 de Marzo de 2006
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2006:1239 |
| Número de Recurso | 8427/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 7 de Marzo de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIASANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIACELSA PICO LORENZO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Marzo de dos mil seis.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 8427 de 2002, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, de fecha once de noviembre de dos mil dos, en el recurso contencioso-administrativo número 3253 de 1997 .
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, Sección Primera, dictó Sentencia, el once de noviembre de dos mil dos, en el Recurso número 3253 de 1997 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado de la Junta de Andalucía, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Vera ( Almería ) de fecha 15 de abril de 1997, en el particular relativo a la desafectación definitiva de las viviendas de maestros ubicadas en dicha localidad; sin hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas".
En escrito de veinticinco de noviembre de dos mil dos, el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha once de noviembre de dos mil dos .
La Sala de Instancia, por Providencia de dos de diciembre de dos mil dos, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
En escrito de cuatro de febrero de dos mil tres, la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación que por su cargo ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de nueve de junio de dos mil cinco .
En escrito de veintinueve de septiembre de dos mil cinco, el Procurador don Carlos Mairata Laviña, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Vera, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintiocho de febrero de dos mil dos, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala
Se interpone el presente recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de once de noviembre de dos mil dos, pronunciada en el recurso 3.253/1997 , que desestimó el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Vera de quince de abril de mil novecientos noventa y siete, en el particular relativo a la desafectación definitiva de las viviendas de maestros ubicadas en la mencionada localidad.
El Ayuntamiento al oponerse al recurso de casación plantea lo que denomina una cuestión de previo pronunciamiento al recordar que la Disposición Adicional Segunda de la Ley de la Comunidad Autónoma Andaluza, Ley 7/1999 , de veintinueve de septiembre expuso que "la desafectación de viviendas de maestros no necesitará la autorización previa de la Administración educativa correspondiente". Afirma, como es cierto, que en conclusiones ya expuso el cambio legislativo producido, y acompaña acuerdo del Pleno de la Corporación recurrida de seis de julio de dos mil que aprobó definitivamente la desafectación del grupo de doce viviendas de maestros sitas en la calle Mayor números 73, 75 y 77 de la citada localidad.
Invoca los artículos 413.2 y 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para concluir que ha desaparecido el interés en la tutela pretendida, resultando por tanto, el recurso innecesario.
No puede aceptarse la cuestión que se plantea. Cuando la Ley de la Jurisdicción vigente expone los otros modos de terminación de terminación del procedimiento distintos de la Sentencia en los artículos 74 y siguientes se refiere al desistimiento, y en concreto al de la Administración Pública para el que exige testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por la leyes o reglamentos respectivos, mientras que en el art. 75 contempla el allanamiento del demandado y en el 76 la satisfacción extraprocesal de la Administración demandada para el supuesto en que ésta reconozca totalmente en la vía administrativa las pretensiones del demandante.
Ninguno de estos modos de extinción del procedimiento concurren en este supuesto, ya que la Administración autonómica mantiene el recurso que planteó frente a la Sentencia de instancia, el Ayuntamiento recurrido no se ha allanado en ningún momento a las pretensiones de la actora, y como es evidente no se ha producido satisfacción extraprocesal puesto que no se dan las condiciones precisas para ello.
Es claro que el Ayuntamiento recurrido no plantea ninguna de estas cuestiones que hemos traído a colación, pero no es menos cierto que alguna de ellas pudo utilizarse para cerrar la cuestión sin que eso ocurriera.
Si nos ceñimos a lo que plantea la Corporación Local recurrida cuando invoca los artículos 22 y 413.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil tampoco podemos aceptar que con ellos se resuelva la cuestión de la desaparición sobrevenida del objeto del recurso como modo de terminación del proceso.
Así el art. 22 que se rubrica como aquel que se dedica en la Ley a la terminación del proceso por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto exige para que se pueda dar esa solución al litigio que "por circunstancias sobrevenidas a la demanda..., dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor o por cualquier otra causa", y ello se pondrá de manifiesto al tribunal y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará, mediante auto, la terminación del proceso. Nada de esto ocurrió en este supuesto ya que como manifiesta la recurrida el motivo que a su juicio existe lo planteó en la instancia cuando lo alegó en conclusiones y el nuevo acuerdo del Pleno es de fecha muy anterior a la Sentencia de instancia y pese a ello el tribunal no lo tomó en consideración ni lo planteó a las partes.
Y por lo que hace al art. 413 de la misma Ley que se refiere a la "influencia del cambio de circunstancias en la sentencia sobre el fondo, satisfacción extraprocesal y pérdida de interés legítimo" en él y en su número 2 se lleva a cabo una remisión al art. 22 para el supuesto de que las pretensiones hayan quedado privadas de interés legítimo, lo que ya hemos dicho que no sucede en este supuesto toda vez que las pretensiones de la demandante en la instancia y hoy recurrente en casación hay que referirlas al momento en que se ejercitaron y no a aquél en el que se produjeron circunstancias ajenas al proceso.
Así las cosas la Administración autónoma recurrente con carácter previo se refiere a la existencia de la Sentencia de esta Sala y Sección de 25 de febrero de 2005 , anterior, por tanto, a la Sentencia que recurre de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en la que resolvimos una cuestión idéntica a la presente y en la que la única variación era la de ser la demandada una Corporación Local distinta.
En aquella ocasión se plantearon por la Junta de Andalucía los dos motivos de casación que ahora se formulan, y la Sentencia que fue objeto del recurso al que nos referimos, alcanzó la misma conclusión que la que ahora se combate, razón por la que hemos de reproducir aquí los mismos argumentos que entonces expusimos para estimar el recurso.
En síntesis la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que resolvió el recurso declaró que conforme a la legislación anteriormente vigente venia siendo necesario obtener la autorización, pero en los Fundamentos de Derecho de la resolución judicial sobre la que debemos pronunciarnos ahora se plantea si esos mandatos anteriores del ordenamiento se han visto alterados por la Carta Europea de Autonomía Local y por la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE).
La Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España, que entró en vigor el 1 de marzo de 1989, exige que el control sobre los entes locales se ejerza en cada país conforme a la Constitución y a las leyes. Toda vez que las disposiciones que establecían la necesidad de autorización a estos efectos eran de carácter reglamentario y nuestra Constitución consagra la autonomía de los entes locales, si no se atiende más que a los mandatos de la legislación anterior, la exigencia de autorización administrativa resultaría ilegal. En cambio la Sentencia expone que a la vista de la Disposición Adicional decimoséptima de la LOGSE que mantiene la exigencia de autorización, existe cobertura legal.
Se plantea sin embargo en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia impugnada si la exigencia de que se habla, relativa a "edificios destinados a Centros de Educación", comprende las viviendas para maestros. Respecto a dicho tema se llega por el Tribunal a quo a una conclusión negativa, pues se considera que la finalidad de dar facilidades a los maestros en materia de vivienda no se incardina en el ejercicio de una función educativa. Para realizar esta declaración el Tribunal Superior de Justicia se apoya en una Sentencia aislada de este Tribunal Supremo, y como argumento cita diversas Ordenes del Ministerio de Educación y Ciencia que, al regular proyectos de construcción de Centros Educativos de distintos tipos, contemplan las viviendas para los conserjes pero no otras destinadas a su ocupación por los maestros.
Se entiende por tanto que no es exigible autorización administrativa para aprobar la desafectación de las repetidas viviendas, por lo que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
En el motivo primero de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción "la tesis procesal que se mantiene es que no puede considerarse contraria a derecho la exigencia de autorización establecida por norma de carácter reglamentario, pues no estamos ante un control administrativo en sentido estricto. Según se sostiene, ciertamente los edificios destinados a Centros de enseñanza son de propiedad municipal, pero el servicio educativo es de competencia de la Comunidad Autónoma, por lo que se trata de un supuesto de colaboración entre Administraciones.
Se alega además que la Sentencia impugnada ha vulnerado la jurisprudencia constitucional según la cual no puede aplicarse retroactivamente la reserva de ley. Es decir, se sostiene que no puede pretenderse que los reglamentos anteriores a la Constitución que establecían mecanismos de control sobre los entes locales sean contrarios al ordenamiento jurídico por tratarse de materias que a partir de la Constitución deben regularse por ley.
En el motivo segundo de casación, invocado como el anterior de acuerdo con el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , se alega que la Sentencia impugnada vulnera el ordenamiento por inaplicación de la Disposición Adicional decimoséptima de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE ). Fundamentalmente se argumenta que en la fecha de su construcción los edificios estaban destinados a Centros Educativos y en ellos se prestaba el servicio correspondiente, formando parte de los mismos las viviendas para maestros. Por tanto, si dejan de ser útiles al efecto correspondiente, se requiere autorización para la desafectación. Pues en cualquier caso, aunque en las fechas de autos las referidas viviendas no se destinasen a tal fin, no cabe duda de que en el momento de su construcción se encontraban afectas a un servicio publico. Por ello es de aplicación, no sólo a los Centros Educativos en general sino también a las viviendas para profesores de Educación General Básica, lo establecido en la Disposición Adicional decimoséptima de la LOGSE .
Entiende la Sala que los dos motivos de casación que se invocan deben ser acogidos, respecto al primero por cuanto es cierta la tesis de que no puede exigirse retroactivamente la reserva de ley, y por tanto los reglamentos anteriores a la Constitución deben considerarse vigentes al regular ciertas materias, aunque en las fechas actuales se exija Ley para tal regulación. Por otra parte la referencia que hace la Carta Europea de Autonomía Local a que el control sobre los entes locales debe realizarse conforme a la Constitución y a las leyes, no es obstáculo para cuanto acaba de decirse. Pues obviamente las exigencias constitucionales y legales deben ser interpretadas según los principios y coordenadas que presiden nuestro ordenamiento jurídico, y ello significa que debe estarse a las declaraciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional correctamente invocadas por la Comunidad Autónoma recurrente.
En cuanto al segundo motivo de casación debe acogerse asimismo porque es cierto que los edificios, incluidas las viviendas para maestros, quedan vinculados por su afectación originaria y por el régimen jurídico al que entonces se encontraban sometidas las relaciones que se plantean al efecto. Por tanto, es plenamente válida la desafectación pero cumpliendo al llevarla a cabo los requisitos que establece el ordenamiento jurídico y en concreto la Disposición Adicional decimoséptima de la LOGSE.
En realidad la cuestión ha sido resuelta en este sentido por nuestra jurisprudencia anterior, debiendo citarse al efecto la Sentencia de 21 de octubre de 1999 , que recoge la doctrina de otras varias Sentencias anteriores. En efecto esa Sentencia de 21 de octubre de 1999 se refiere a una jurisprudencia consolidada (Sentencias de 20 de septiembre de 1988, 14 de noviembre de 1989, 18 de abril, 17 de julio y 14 de diciembre de 1990, 7 de enero de 1991, 24 de marzo y 21 de abril de 1994 ), que puede resumirse en los términos siguientes. Desde luego los Ayuntamientos no estaban sujetos a la obligación de proporcionar a los maestros vivienda, habiéndose extinguido tal obligación ya por legislación anterior que vino a ser ratificada por la Disposición Adicional 6.4 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 . Por otra parte los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero , que contemplaban el derecho a casa-habitación de los maestros, no fueron derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto , ni por la Ley Orgánica de Educación 8/1985, de 3 de julio , si bien el citado Decreto, obviamente de carácter reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda. Otro punto de importancia es que los Ayuntamientos podían poner fin a cesiones gratuitas gravosas para las finanzas municipales o buscar contrapartidas para los bienes patrimoniales destinados a casa-habitación de los maestros, pero respetando el régimen propio de los bienes de que se trate.
Sobre la base de estas declaraciones la jurisprudencia citada se manifiesta en el sentido de que los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluidas las viviendas para maestros, cualquiera que hubiera sido el procedimiento de financiación para construirlos, eran de propiedad municipal, pero no podían destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministerio de Educación y Ciencia, referencia que ahora debe entenderse efectuada a la Comunidad Autónoma que ha asumido competencias sobre la materia.
Por tanto procede acoger los dos motivos de casación invocados y en consecuencia estimar el recurso interpuesto".
En cuanto al recurso contencioso administrativo ante el Tribunal "a quo", que debemos resolver ahora con plenitud de potestad, se desprende de los Fundamentos de Derecho anteriores que dicho recurso debe ser estimado.
Pues en efecto, en aplicación de la mencionada Disposición Adicional decimoséptima de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE ), los bienes destinados a Centros Escolares, incluso las viviendas escolares, mantienen su vinculación original. En consecuencia los Ayuntamientos pueden desafectarlos, pero según declara nuestra jurisprudencia antes citada se requiere para ello autorización administrativa del titular del servicio publico educativo, en este caso de la Comunidad Autónoma.
En cuanto a costas al estimarse el recurso de casación de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en cuanto a las de este recurso extraordinario y en cuanto a las de la instancia cada parte satisfará las que le correspondan.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
Ha lugar al recurso de casación núm. 8427/2002 interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de once de noviembre de dos mil dos, pronunciada en el recurso 3.253/1997 , que desestimó el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Vera de quince de abril de mil novecientos noventa y siete, en el particular relativo a la desafectación definitiva de las viviendas de maestros ubicadas en la mencionada localidad, que casamos, y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.
Estimamos el recurso contencioso administrativo núm. 3253/1997 interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Vera de quince de abril de mil novecientos noventa y siete, en el particular relativo a la desafectación definitiva de las viviendas de maestros ubicadas en la mencionada localidad que anulamos por no ser conforme a Derecho.
En cuanto a costas no procede hacer expresa condena en cuanto a las de este recurso extraordinario y en cuanto a las de la instancia cada parte satisfará las que le correspondan.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
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STSJ Cataluña 903/2007, 22 de Noviembre de 2007
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STSJ Galicia 587/2014, 22 de Octubre de 2014
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