STS, 18 de Julio de 1998

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 18 de marzo de 1994, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 1026/91, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que, rechazando las causas de inadmisibilidad de defecto formal en el modo de proponer la demanda, cosa juzgada y de recurrir contra un acto consentido, aducidas por los demandados, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de Don Gerardo, don Pedro Miguel, Don Simón, don Francisco, Don Serafiny Doña Elisa; doña María Milagros, doña Magdalena, doña Carla, doña Susanay Don Carlos, CONTRA la denegación presunta, por silencio administrativo, de la apertura del expediente de reconocimiento del derecho de reversión formulada el 26 de diciembre de 1989 ante el Gobernador Civil de Madrid y desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquél, de 21 de noviembre de 1990, SOBRE derecho de reversión de la entidad LABORATORIOS HUBBER S.A., expropiada en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y la Ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo RUMASA S.A. por lo que se confirma el acto recurrido, por estar ajustado a Derecho. No se hace expresa condena en costas a ninguna de las partes».

Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de D. Don Gerardoy otros preparó recurso de casación, a lo que se accedió por providencia de 6 de abril de 1994, en la que también se acordó remitir las actuaciones y expediente a este Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes por treinta días.

Dentro del término al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don José-Luis Ortiz Cañavate y Puig Mauri, en nombre y representación de Don Gerardoy otros, como recurrente, el Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre y representación de Rumasa S.A., el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y el Procurador Don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz, en nombre y representación de la entidad ICN-IBERICA S.A., como recurridos, al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándolo en cinco motivos, el primero por infracción de la jurisprudencia aplicable sentada en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio, 30 de septiembre y 22 de octubre de 1.992 y de 15 de marzo de 1.993 y otras, sobre el alcance del derecho de reversión contenido del artículo 5.3 de la Ley 7/83 (motivo 4º del art. 95.1 de la LJCA), el segundo por infracción del artículo 164.1 de la Constitución, en relación con el artículo 5º.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (motivo 4º del art. 95.1 de la LJCA), el tercero por infracción de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los arts. 9.3 y 14 de la Constitución, el cuarto por infracción de los artículos 1º y 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los arts. 9.3 y 33.3 de la Constitución, y el quinto por infracción del artículo 5 de la Ley 7/1983, en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado, y terminó con la súplica de que se dicte sentencia, por la que se anule la recurrida y se declare el derecho de los recurrentes a la reversión de las acciones expropiadas, o, subsidiariamente, se otorgue la correspondiente indemnización por su privación o expropiación, solicitando, por otrosí, que se plantee cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5.3 de la Ley 3/1983, de 29 de junio.

Admitido a trámite el expresado recurso de casación, mediante providencia de 7 de diciembre de 1994, se dio traslado por copia del mismo al Abogado del Estado y a los representantes procesales de las entidades Rumasa S.A. y ICN-IBERICA S.A., para que, en el plazo común de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado con fecha 1 de febrero de 1995, aduciendo que el recurso de casación se dirige contra el fallo y no contra los fundamentos jurídicos de la sentencia sin que deba estimarse aquél cuando la solución a recaer fuese la misma que la contenida en la sentencia que se recurre, y sin que la casación pueda considerarse una segunda instancia, habiendo sido la cuestión planteada resuelta reiteradamente en numerosas ocasiones por esta Sala, cuyas sentencias se citan, resumiéndose seguidamente su doctrina, mientras que el Tribunal Constitucional ha decidido repetidamente que la ley singular de expropiación de Rumasa así como el decreto-ley son constitucionales por ajustarse a la norma fundamental y que no existe derecho de reversión a favor de los antiguos titulares gestores, y la doctrina jurisprudencial emanada de esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado que la mera enajenación o adjudicación a un tercero de las sociedades expropiadas no da derecho a la reversión sin que la Administración haya incumplido la función social que justificó la expropiación, por lo que terminó con la súplica de que se declare desierto el recurso por no aparecer el escrito de interposición firmado por el Procurador o se inadmita por haberse desestimado otros recursos iguales o, en su defecto, se declare no haber lugar al mismo por ser desestimables todos los motivos invocados con imposición de las costas a los recurrentes sin que proceda plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

El Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre y representación de Rumasa S.A., formalizó, con fecha 28 de marzo de 1995, su oposición al expresado recurso de casación, basándose en que no existe contradicción entre la parte dispositiva de la sentencia recurrida y las sentencias, que se citan en el primer motivo de casación, de esta Sala del Tribunal Supremo, y aquella sentencia no hace sino aplicar la doctrina del Tribunal Constitucional al tema controvertido y si la Sala de instancia no planteó cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el artículo 5.3 de la Ley 7/83, es porque consideró éste conforme a la Constitución según la propia doctrina del Tribunal Constitucional, sin que la sentencia recurrida se base en los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, y la cita de los artículos 9.3 y 14 de la Constitución, al no razonarse en qué hubiesen sido vulnerados por la Sala de instancia, no es sino una cita retórica, siendo el derecho de reversión un derecho de configuración legal, no garantizado por la Constitución y disponible por el legislador, y el designio del artículo 5.3 de la Ley 7/83 no es la eliminación "a radice" del derecho de reversión sin reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance al que se halla reconocido y regulado en el capítulo II, título III de la Ley de Expropiación Forzosa, sin que proceda la reversión por la simple enajenación del bien expropiado al tercero beneficiario mediato, ya que, según las Sentencias de esta Sala del T.S. sólo se puede fundar el derecho de reversión cuando se constate de manera objetiva que en el acto de transmisión no se hubiesen tenido en cuenta criterios dirigidos a lograr los fines de interés social que enuncia el artículo 1 de la expresada Ley singular expropiatoria, habiendo de añadirse que tales criterios son de carácter sustantivo o material, ni tampoco se conculcó el artículo 5 de la Ley 7/83, en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley de Patrimonio del Estado, pues las imaginarias irregularidades a las que se refiere el recurso viciarían, en su caso, el acuerdo del Consejo de Ministros que autorizó la enajenación directa de las acciones, sin que ello guarde relación alguna con el derecho de reversión que se reclama, supuestas irregularidades que, además, no existen y así lo ha puesto de relieve reiteradamente esta Sala, por lo que carece de base el último de los motivos de casación aducidos, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se impongan las cotas a los recurrentes.

El representante procesal de la entidad ICN-IBERICA S.A. se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 10 de marzo de 1995, reiterando expresamente todos y cada uno los argumentos expresados en su contestación a la demanda en el proceso seguido en la instancia, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto, se confirme el fallo de la sentencia recurrida y se declaren ajustados a derecho los actos impugnados con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición al recurso de casación por los recurridos, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, y el día 21 de octubre de 1996 compareció la Procuradora Doña Paloma Ortiz Cañavate Levenfeld, con poder de los recurrentes Don Gerardo, Don Simón, Don Pedro Miguel, Don Francisco, Don Serafin, Doña Elisa, Doña María Milagros, Doña Magdalena, Doña Carla, Doña Susanay Don Carlos, alegando que, al haber fallecido su padre el Procurador Don José Luis Ortiz-Cañavate, venía a personarse en nombre y representación de los anteriores, a lo que se accedió por providencia de 30 de octubre de 1996, fijándose finalmente para la votación y fallo el día 7 de julio de 1998, en que tuvo lugar con observancia de las reglas establecidas por la Ley.

La cuestión sobre la procedencia del derecho de reversión, ejercitado con ocasión de las diversas actuaciones del proceso reprivatizador del grupo Rumasa, ha sido ya examinada por esta Sala, entre otras, en Sentencias de 30 septiembre 1991, 14 Julio y 22 Octubre 1992, 15 marzo, 31 mayo, 6 Julio, 8 Julio, 14 Julio 1993, 18 de marzo y 18 de julio de 1997, 31 de enero de 1998 y 25 y 30 de mayo de 1998, que, en virtud del principio de unidad de doctrina, procede reiterar aquí, recordando que el derecho de reversión no tiene rango constitucional, siendo simplemente un derecho de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 abril, por lo que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, encontrándose en la propia Ley de Expropiación, de 16 diciembre 1954, modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión -artículos 74 y 75 de la Ley- y de igual manera ha de admitirse que en las expropiaciones legislativas la ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables y, en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, tal como afirma la citada Sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

El artículo 5.3 de la Ley 7/1983 dispone que, «de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión>>, suscitando este texto dos dudas interpretativas, referidas a la concreción del término «participaciones>> y a la determinación de si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae a únicamente aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados Título y Capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el que encauza la denominada «expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad>> -artículos 71 a 75-.

Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la citada jurisprudencia de esta Sala, y a ella nos remitimos, hemos de concluir aquí, a modo de resumen y corolario final, que el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa viene referido a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto «acciones>> como «participaciones>>, ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos.

Esta Sala ha declarado que, aunque la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad -capítulo II, Título III de la Ley de Expropiación Forzosa-, dada la «causa expropiandi>> enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza y en este contexto ha de situarse la expresión «de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa>>, con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación absoluta del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesario la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y Título de la Ley general expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983 contiene una eliminación parcial del derecho reversional.

Así esta Sala ha declarado que procedería la reversión conforme a este precepto cuando la Administración beneficiaria de la expropiación dejase efectiva y sustancialmente de cumplir el fin social legitimador de ésta.

El derecho de reversión, siguen expresando nuestras citadas sentencias, no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una «reexpropiación>> o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la «causa expropiandi>> que legitimó la operación expropiatoria.

La mera enajenación, pues, de las acciones de la entidad expropiada carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente a efectos de fundar en aquélla el ejercicio del derecho reversional.

El artículo 1º de la Ley 7/1983, de 29 junio, precisa que el fin de utilidad pública e interés social, que actúa como «causa expropiandi>>, consiste en garantizar la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros.

En razón de la previsión contenida en el artículo 5.1 de la Ley 7/1983, de 29 junio, que autoriza al Gobierno a la enajenación de las acciones o participaciones en el capital de las sociedades a que se refería dicha ley, el Consejo de Ministros, en Acuerdo 27 julio 1983, creó la Comisión Asesora del Gobierno para la reprivatización, cuyas funciones eran realizar cuantas gestiones resultasen convenientes a fin de proceder a la enajenación de las acciones de las empresas del indicado Grupo, informar al Gobierno sobre las propuestas de adquisición que se formulen en relación con las referidas sociedades y asesorar en cuantas cuestiones le sean formuladas con referencia a la enajenación de las acciones representativas del Capital social de las distintas sociedades integradas o participadas por «Rumasa, S.A.>>.

La sentencia recurrida contiene en su fundamentación el principio esencial de inexistencia del derecho de reversión, tanto en el artículo 5.3 de la Ley 7/83 como en los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, con lo que sin duda infringe la doctrina de esta Sala en relación con la interpretación de tales preceptos.

Por tanto, la infracción denunciada en el primer motivo casacional existe, pero carece de eficacia, como hemos declarado en nuestras Sentencias de 18 de julio de 1997 y 31 de enero de 1998, a los efectos de este recurso de casación, porque la doctrina estimada como correcta por esta Sala conduce a un resultado idéntico al materializado en el fallo de la sentencia recurrida, de manera que, al no tener el motivo, aducido en casación, fuerza suficiente para modificar la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal de instancia, es claro que procede desestimar el mismo, ya que la transmutación de las consideraciones jurídicas contenidas en el cuerpo de la resolución impugnada, respecto de las mantenidas por esta Sala, son absolutamente irrelevantes a los fines pretendidos de modificación de la decisión jurisdiccional.

En la sentencia recurrida no hay aseveración alguna que permita deducir el incumplimiento de los fines expropiatorios, ni se ha constatado que en el proceso de reprivatización de la entidad, a que se refiere el litigio, no se hayan tenido en cuenta tales fines enunciados en el artículo 1 de la Ley 7/1983, debiéndose poner de relieve que la autorización de venta, tal como se hizo constar en la escritura de enajenación, garantizaba que ésta respetase el interés social perseguido con la expropiación.

La venta directa al Patrimonio del Estado y a la única entidad que presentó oferta de compra en firme, previo saneamiento económico y financiero de la empresa enajenada, se verificó teniendo presente el cumplimiento de los fines sociales de la expropiación, sin que exista dato alguno que permita apreciar la desviación de tales fines.

La intervención de la Comisión Asesora, la fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las propias Cortes Generales corroboran que no existe duda razonable de que el acto impugnado se ajusta estrictamente al fin previsto por la Ley expropiatoria especial, sin que la simple y mera alegación del incumplimiento de esos fines, sin más base o fundamento, pueda tener eficacia alguna a los efectos pretendidos por los recurrentes.

Por lo que respecta al segundo motivo de casación, relativo al no planteamiento por la Sala de instancia de la cuestión de inconstitucionalidad, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de entender acorde a la Constitución el artículo 5.3 de la Ley 7/83, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional.

La aplicación del 5.3 de la Ley 7/83 no depende de modo exclusivo de los pronunciamientos efectuados por el Tribunal Constitucional en torno al mismo (que los recurrentes creen defectuosamente interpretados por la sentencia de instancia), sino que revela la existencia de un juicio del tribunal a quo favorable a la constitucionalidad del citado precepto, para cuya formulación tiene en cuenta las declaraciones efectuadas por el Tribunal Constitucional, de modo que la consideración por la Sala de instancia como compatible con la Constitución del precepto, que los recurrentes creen inconstitucional, es independiente del alcance que pueda tener, desde el punto de vista de la cosa juzgada, la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en torno a ellos.

Un eventual juicio de inconstitucionalidad sobre aquel precepto debería resolverse por esta Sala planteando una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; pero hemos venido expresando, desde la sentencia de 30 septiembre 1991, que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/1983 que no revela disconformidad con el texto de la Constitución, es improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por lo que este motivo no puede prosperar.

En lo que atañe al motivo tercero de casación, si bien la infracción denunciada existe, la conclusión ha de ser la misma que a la que se llegó en relación con el motivo primero por las razones ya expuestas y por tanto el motivo ha de ser desestimado, aun cuando conviene precisar que el derecho de reversión, según doctrina legal, no nace con la consumación de la expropiación sino cuando, una vez consumada la expropiación, se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor del artículo 54 de la Ley Expropiatoria y concordantes de su Reglamento, por lo que no cabe sostener la infracción constitucional que se alega del art. 9.3 de la Constitución española, ni tampoco del artículo 14, ya que es reiterada la doctrina de que tal derecho no es inherente a toda expropiación.

El cuarto motivo de casación tampoco puede prosperar, al denunciar la infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley Expropiatoria en relación con el 9.3 y 33 de la Constitución, por las razones antes dichas, pues este motivo se articula exclusivamente en relación con el derecho de reversión que el recurrente considera, incorrectamente, que se le expropia en la Ley 7/83 y no en el Decreto Ley 2/83, pues si el derecho de reversión surge cuando se produce alguno de lo supuestos determinantes de su nacimiento, según lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Expropiatoria y preceptos concordantes del Reglamento, el discutido en este pleito no se incorporó al patrimonio de los expropiados ni con el Decreto Ley 2/1983 ni con la Ley de Conversión 7/1983, que vino a sustituir a aquél, por lo que no hubo privación o expropiación del derecho de reversión que comporte la correspondiente indemnización.

Finalmente, en cuanto al último motivo articulado, debemos recordar que las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de las cosas o derechos expropiados no pueden entenderse, a la luz de la Ley singular y de la general de Expropiación, como causa desencadenante de la reversión, la cual sólo podría producirse en razón de reales desafectaciones al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la Ley de 16 de diciembre 1954 y 63 c) de su Reglamento.

La eventual vulneración por el acuerdo del Consejo de Ministros, que autorizó la venta directa, de las prohibiciones o reglas procedimentales establecidas en la Ley de Contratos del Estado y de la Ley y Reglamento del Patrimonio del Estado, produciría efectos exclusivamente sobre el referido acuerdo, sin que tuviera repercusión alguna para hacer surgir el derecho de reversión.

Además no pueden considerarse infringidos, en el proceso reprivatizador, los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado y 201.2º de su Reglamento, ni conculcados los principios de publicidad y concurrencia por el sistema de venta directa de las acciones, ni el mandato contenido en la disposición transitoria segunda, apartado b) del Reglamento General de Contratación del Estado, de 25 noviembre 1975.

Al ser desestimables todos los motivos de casación invocados, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación, por lo que las costas procesales causadas deben imponerse a los recurrentes, según establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la ley de esta Jurisdicción.