STS, 15 de Noviembre de 2004
| Ponente | D. RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| ECLI | ES:TS:2004:7389 |
| Número de Recurso | 22/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía, representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, y por la Junta de Andalucía, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 11 de abril de 2001, sobre Decreto nº 155/1998, de 21 de julio de la Junta de Andalucía por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, habiendo comparecido como parte recurrida la Junta de Andalucía en el recurso interpuesto por la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía y la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía en el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía.
Por Decreto 155/1998, de 21 de julio, la Junta de Andalucía aprobó el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Contra la anterior resolución se interpuso por la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con el nº 22451/98, en el que recayó sentencia de fecha 11 de abril de 2001 por la que se estimaba en parte el recurso interpuesto, se anulaba la Disposición Transitoria Primera del Decreto impugnado y se desestimaban las demás pretensiones ejercitadas en la demanda.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 2 de noviembre de 2004, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RICARDO ENRÍQUEZ SANCHO, Magistrado de la Sala.
Tanto la Junta de Andalucía como la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía interponen, al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. de 11 de abril de 2001, que resolvió el recurso contencioso administrativo interpuesto por la asociación indicada contra el Decreto de la Junta de Andalucía 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Vías Pecuarias de dicha Comunidad. La Junta de Andalucía recurre en casación en cuanto la citada sentencia anuló la Disposición Transitoria Primera de dicho Decreto; la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía, en cuanto la sentencia de instancia desestimó las demás pretensiones ejercitadas por ella en su demanda.
En su primer motivo de casación, la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía alega que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 105 de la Constitución y los artículo 129.1 y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA), en cuanto, a su juicio, no se ha observado debidamente el trámite de audiencia que se prevé en esos preceptos en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general. Menciona también el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, que derogó los artículos 129 a 132 LPA, pero se trata de una cita ociosa porque, dada la fecha en que comenzó el procedimiento de elaboración del Decreto que da lugar a este proceso la Sala de instancia declara que resulta aplicable la LPA y este pronunciamiento no es combatido por la parte recurrente.
En su escrito de demanda la parte actora alegó que no podía considerarse cumplido el trámite de audiencia previsto en el artículo 130.4 LPA puesto que, después de que dicha parte hubiera formulado las alegaciones oportunas respecto al proyecto sometido a dicho trámite se introdujeron importantes modificaciones en el texto del mismo que finalmente fue aprobado sin que pudiera formular alegación alguna.
El trámite de audiencia no garantiza a los administrados un derecho a alegar en una fase última e inmediata a la aprobación de la disposición general de que se trate. Puesto que el objeto de este trámite es garantizar el derecho de participación de los ciudadanos, permitiéndoles formular observaciones que contribuyan al acierto en la resolución, es posible que después del trámite de audiencia se produzcan modificaciones en el texto de la disposición general en elaboración sin que por ello haya de repetirse. Así resulta de la sentencia de esta Sala de 30 de junio de 1999, y de la naturaleza de los trámites de información pública y de audiencia recogidos en el artículo 130.4 y 5 LPA. Claro es que para que dichos trámites puedan considerarse válidamente observados, es necesario que el texto finalmente aprobado guarde una coherencia interna con el que fue sometido a los ciudadanos, de forma que estos hayan podido pronunciarse sobre las líneas fundamentales de la disposición aprobada, sin perjuicio de que en ésta durante el proceso de elaboración se hayan podido introducir las mejoras consideradas convenientes.
La Sala de instancia recoge sustancialmente esta doctrina y la parte recurrente no discrepa de ella sino de su aplicación al caso, Pues frente a la sentencia recurrida que considera que el contenido del Decreto aprobado no difiere sustancialmente del que fue conocido por la asociación recurrente al formular sus alegaciones, opone dicha asociación que sí se han producido esas modificaciones sustanciales. Aunque en su escrito de demanda se había referido a todos los extremos en que el texto del Decreto 155/1998, de 21 de julio difería del proyecto sometido al trámite de audiencia, en este recurso de casación concreta las modificaciones consideradas relevantes a la introducción, en el artículo 9, de la planificación ambiental en materia de vías pecuarias, y a la previsión, en la Disposición Adicional Tercera, de un plan para la recuperación y ordenación de la red de vías pecuarias en la Comunidad Autónoma de Andalucía. El criterio de la Sala de instancia merece ser confirmado. El artículo 8.1 del Decreto atribuye a la Consejeria de Medio Ambiente, entre otras, la competencia para la planificación en materia de vías pecuarias y el artículo 9 no hace sino concretar el objeto de dicha potestad respecto a las vías de actuación calificadas como preferentes, según lo previsto en el artículo 8.2 del propio Decreto. Tampoco la posibilidad de elaborar un plan para la recuperación y ordenación de las vías pecuarias supone una modificación sustancial que deje sin valor la audiencia pública efectuada, habida cuenta que los criterios generales a que dicha planificación había de responder son los establecidos en la legislación estatal y en el mismo Decreto 155/1998. Por todo ello, procede desestimar este motivo de casación.
En su segundo motivo de casación la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía alega que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 132.1 y 149.23 de la Constitución, así como la Disposición Final Tercera de la Ley de Vías Pecuarias nº 3/1995, de 23 de marzo.
En su demanda, la asociación recurrente había combatido el Decreto 155/1998 por considerar que infringía el principio de jerarquía normativa, al regular una materia que requeriría de una norma con rango de ley, al imponer diversas limitaciones a la propiedad privada. La Sala de instancia desestimó esta alegación argumentando que la Disposición Final Tercera de la Ley estatal 3/1995, de 23 de marzo efectuaba una deslegalización que habilitaba a la Comunidad Autónoma de Andalucía para llevar a cabo, por Decreto, la regulación de las vías pecuarias en el ámbito territorial propio de dicha Comunidad.
Tiene razón la parte recurrente cuando afirma que de la Disposición Final Tercera de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, no resulta que las Comunidades Autónomas no tengan, respecto a las vías pecuarias, otras competencias que la de dictar reglamentos ejecutivos de aquella ley. La citada Ley de Vías Pecuarias, o por lo menos la mayor parte de sus disposiciones, se dicta conforme a lo previsto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, a fin de establecer la normativa básica aplicable a las vías pecuarias. La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene, según el artículo 13.7 de su estatuto de Autonomía, competencia exclusiva sobre vías pecuarias, por ello puede establecer en esta materia la regulación que estime pertinente, con el límite que supone el respeto a la legislación estatal de carácter básico. Dentro de ese límite tiene la posibilidad de aprobar la ordenación que estime oportuna, lo que significa que el rango legal de la norma que contenga dicha ordenación dependerá del contenido que se establezca, por lo que se requerirá una norma con rango de ley cuando se trate de materias afectadas por el principio de reserva legal. Todo lo anterior no basta, sin embargo, para la estimación del presente motivo de casación pues, aunque la sentencia de instancia afirme que la Disposición Final Tercera de la Ley estatal de Vías Pecuarias lleva a cabo una deslegalización de la materia, no es por esto por lo que desestima el recurso interpuesto. A continuación examina los distintos preceptos del Decreto 155/1998 impugnados por la parte recurrente y en todos ellos encuentra una norma de rango legal habilitante, distinta de la aludida Disposición Final Tercera de la Ley 3/1995, cuestión que, en definitiva, se discute en el siguiente motivo de casación.
Finalmente, alega la parte recurrente que la sentencia de instancia infringe los artículos 33 y 53.1 de la Constitución al haber aceptado una regulación reglamentaria de muchos aspectos relativos a la propiedad privada. Es claro que cabe una regulación reglamentaria de materias que afecten a la propiedad privada siempre que el reglamento disponga de la necesaria habilitación legal, y la sentencia contrasta cada uno de los preceptos del Decreto 155/1998 impugnados por la recurrente y encuentra que todos vienen amparados por la correspondiente ley de cobertura.
En este motivo de casación la parte recurrente discute únicamente los artículos 27 a 30 de dicho decreto, relativos a la recuperación de oficio de las vías pecuarias y los artículos 14.3 y 19.3 que atribuyen a la Administración la facultad de entrar en heredades de propiedad privada a fin de llevar a cabo operaciones materiales de clasificación y deslinde de vías pecuarias.
Por lo que se refiere a los artículo 27 a 30 del Reglamento, en ellos se regula el procedimiento administrativo que debe seguir la Consejería de Medio Ambiente para recuperar, en cualquier momento, la posesión de las vías pecuarias que se hallen indebidamente ocupadas por terceros. La Sala de instancia considera que estos preceptos encuentran cobertura en la ley de Andalucía 4/1986, de 5 de mayo, de Patrimonio de esta Comunidad, cuyo artículo 21 establece que la Comunidad Autónoma de Andalucía podrá recuperar en cualquier momento la posesión de los bienes demaniales que se hallen en posesión de terceros. Asimismo se establecen en esa ley los principios a que debe responder la actuación administrativa en esta materia, principios que se respetan en el reglamento de que trae causa este proceso.
La parte recurrente considera que esa norma legal es insuficiente porque el Reglamento de vía pecuarias no es un reglamento de aquella ley. Sin embargo, ya se ha dicho que el Decreto 155/1998 no es, en sentido estricto, un reglamento ejecutivo sino una norma dictada en ejercicio de la competencia exclusiva que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de vías pecuarias. De ello no deriva la inexcusable necesidad de ejercer esa competencia por una norma con rango formal de ley. Ello no será necesario cuando la materia aparezca ya regulada en normas legales de las que la nueva reglamentación sea simple desarrollo. La Ley de Patrimonio de Andalucía tiene, como se desprende de su Exposición de Motivos, un carácter omnicomprensivo. Se refiere a todos los bienes, demaniales o patrimoniales de dicha Comunidad y, por lo tanto, a las vías pecuarias, y su artículo 21 atribuye a la Comunidad Autónoma unas potestades de recuperación de oficio de dichos bienes de las que los artículos 27 a 30 del Decreto 155/1998, de 21 de julio, son simple desarrollo.
En cuanto a los artículos 14.3 y 19.3 del Decreto 155/1998, conviene advertir que se encuentran dentro del procedimiento de clasificación y deslinde de las vías pecuarias. La clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria y el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites materiales de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación (artículos 7 y 8.1 de la Ley de Vías Pecuarias). Los preceptos del reglamento que ahora nos ocupan atribuyen al acuerdo de iniciación del procedimiento de clasificación el carácter de título suficiente para que el personal que realiza las operaciones materiales de clasificación acceda a los predios afectados, y a dicho acuerdo, así como a la clasificación correspondiente, el de título suficiente para que el personal que realiza las operaciones materiales de deslinde acceda a los predios afectados, y la parte recurrente entiende que se trata de preceptos que no tienen cobertura legal, pese a que la sentencia de instancia afirma que son desarrollo de los artículos 7 y 8 de la Ley estatal de Vías Pecuarias, que, además, encuentran cobertura en los artículos 23 y 24 de la Ley andaluza de Patrimonio, que atribuye a la Comunidad de Andalucía la potestad de deslinde y amojonamiento de los bienes de dominio público de su titularidad, de acuerdo con la regulación general relativa al acceso a la propiedad privada por las Administraciones Públicas. Estos preceptos tienen la cobertura específica del artículo 5 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias y de los artículos 9 a 13 del Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Patrimonio del Estado (vigente en la fecha en que se aprobó el reglamento en cuestión), y la específica del principio de ejecutividad de los actos administrativos, reconocido en el artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como del artículo 108 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, sin perjuicio de que las autoridades administrativas tengan que solicitar la intervención judicial, conforme a lo previsto en el artículo 85 LJ, cuando la ejecución material de los actos de clasificación y deslinde afecten al domicilio o a un lugar cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular.
La Junta de Andalucía, en un único motivo de casación invoca el artículo 43.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que es el que ha tenido en cuenta la sentencia recurrida para anular, por considerarlo contrario a aquél, la Disposición Transitoria Primera del Decreto 155/1998, de 21 de julio. Establece dicha disposición transitoria que "los expedientes relativos a vías pecuarias que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor del presente Decreto, adaptarán sus procedimientos a lo previsto en el mismo, sin perjuicio de la conservación de los trámites y actos administrativos ya producidos, computándose los plazos previstos para la resolución de los distintos procedimientos a partir de su entrada en vigor". Es este último inciso del precepto el que ha sido anulado por la sentencia de instancia por considerar que contradice lo dispuesto en el artículo 43.4 LPAC, al permitir la rehabilitación de unos plazos de caducidad de los expedientes en contra de lo dispuesto en ese precepto legal.
La Administración recurrente comienza afirmando que el inciso anulado no añade nada al recto entendimiento de la Disposición transitoria en que se inserta cuyo sentido seguiría siendo el mismo aunque no existiera, lo cual cuadra mal con su interés en el mantenimiento de este recurso. El supuesto de hecho de la citada disposición lo constituyen los procedimientos que en la fecha de entrada en vigor del reglamento se encontrasen terminados pero en los que no hubiera vencido el plazo para dictar resolución. En este caso el inciso en cuestión determina una prórroga del plazo para dictar esa resolución, que ha de computarse nuevamente desde el día de la entrada en vigor del reglamento. Indirectamente la regulación afecta a la posibilidad de caducidad de dichos procedimientos y, sobre todo, al principio de seguridad jurídica por lo que debe confirmarse el criterio de la sentencia de instancia. Es cierto que ésta no se ha referido a este principio, pero también lo es que la Junta de Andalucía ha alterado en este motivo de casación la línea de defensa mantenida ante el Tribunal de instancia donde se limitó a pedir la desestimación de la demanda en este punto con un argumento tan insustancial como que el 43.4 LPAC no era aplicable al no poder considerarse los expedientes en materia de vías pecuarias como susceptibles de producir efectos desfavorables para los administrados.
Por lo expuesto hemos de desestimar el presente recurso y, conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 y 3 LJ, procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, no pudiendo superar la minuta del Abogado de cada una de las partes recurridas la cantidad de 3.000 ¤.
Declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía y por la Federación de Asociaciones Agrarias Jóvenes Agricultores de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 11 de abril de 2001, condenando a ambas parte recurrentes al pago de las costas causadas, con l límite expresado en el Fundamento Jurídico Sexto de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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