STS, 31 de Enero de 2012

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2012:539
Número de Recurso2734/2008
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución31 de Enero de 2012
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil doce.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación 2734/2008 interpuesto por D. Cipriano , representado por la Procuradora Dª. Alisa Sáez Angulo, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de fecha 21 de abril de 2008, en su recurso contencioso administrativo 121/2007 , sobre Clasificación de Vías Pecuarias, habiendo comparecido como parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA representada por el Procurador D. Jorge Deleito García.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Contra la resolución de 11 de agosto de 2006 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja, aprobatoria de la Clasificación parcial, a su paso por el término municipal de Sojuela (La Rioja), de las Vías Pecuarias "Cañada del Real de Santa Coloma" y "Pasada de los Arrieros", D. Cipriano interpuso recurso contencioso administrativo, tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja con el número 121/2007 .

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja dictó sentencia con fecha 21 de abril de 2008 en cuya parte dispositiva se acuerda:

"FALLO. QUE debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin imposición de costas" .

TERCERO

Notificada a las partes, por D. Cipriano se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de mayo de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Cipriano compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 27 de junio de 2008 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos, solicita a la Sala se anule la sentencia y se dicte otra declarando la caducidad del expediente de Clasificación de Vías Pecuarias (CL-VP-10/05) del término municipal de Sojuela, iniciado el 5 de septiembre de 2005 y, subsidiariamente, anule y deje sin efecto la resolución de clasificación dictada en dicho expediente en todos los tramos que afectan a la finca DIRECCION000 , propiedad del recurrente y esposa, registral nº NUM000 de Sojuela.

QUINTO

Por providencia de fecha 9 de octubre de 2008 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación y la remisión de los autos a la Sección Quinta de esta Sala para su sustanciación y por nueva providencia de 10 de noviembre de 2008, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la COMUNIDAD DE LA RIOJA en escrito presentado en fecha 30 de diciembre de 2008, en los que tras exponer los razonamientos oportunos solicitan a la Sala sentencia desestimando el recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO

Por providencia de fecha 18 de enero de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de enero de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- La representación procesal de D. Cipriano interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 21 de abril de 2008 , que desestimó el Recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora recurrente en casación contra la resolución de 11 de agosto de 2006 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del GOBIERNO DE LA RIOJA , aprobatoria de la Clasificación parcial, a su paso por el término municipal de Sojuela (La Rioja), de las Vías Pecuarias "Cañada del Real de Santa Coloma" y "Pasada de los Arrieros".

El escrito de interposición se fundamenta en cinco motivos de impugnación, siendo su contenido el siguiente:

Motivo primero , al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y de la jurisprudencia sobre aplicación de la caducidad a los expedientes de vías pecuarias.

En el desarrollo del motivo se argumenta en contra de la ratio decidendi de la sentencia, para rechazar la caducidad del expediente ---que fundamenta en que el acto que aprueba la Clasificación de Vías Pecuarias no es un acto desfavorable, sino declarativo---, que los procedimientos en materia de vías pecuarias sí son susceptibles de producir efectos desfavorables para los administrados, como ha declarado el Tribunal Supremo en su sentencia de 15 de noviembre de 2004 .

Motivo segundo , al amparo del epígrafe c), por infracción del artículo 272 en relación con el artículo 270-1, ambos de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ) y con los principios de igualdad, contradicción y defensa y con el artículo 24 de la Constitución , produciendo indefensión.

Alega en su desarrollo que la Sala de instancia admitió, indebidamente como prueba los documentos que la parte demanda aportó con su escrito de proposición de prueba, sin que para ello se cumplieran los requisitos previstos en el artículo 272 de la LEC para su presentación al margen de los escritos de demanda y contestación, habiendo fundado la sentencia desestimatoria en cuanto al fondo precisamente en tales documentos.

Motivo tercero , al amparo del epígrafe d), del mismo artículo, por infracción por indebida aplicación de la doctrina citada en la sentencia en relación con los artículos 6 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , 33 de la Constitución y 34 de la Ley Hipotecaria .

En su desarrollo reprocha a la sentencia que las sentencias del Tribunal Supremo que cita en su Fundamento de Derecho Tercero son inaplicables al caso, pues esas sentencias son anteriores a la Ley 3/1995 y en ellas existía una previa Clasificación, y que los terrenos por los que discurren las Vías Clasificadas fueron adquiridos al Estado por compraventa el 9 de marzo de 1867, libres de cargas, como así consta en el Registro de la Propiedad, gozando el recurrente, como adquiriente de buena fe, de la protección dispensada en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria .

Motivo cuarto , al amparo del epígrafe d), por falta de aplicación del principio de vinculación por actos propios, que se habría producido, a su entender, porque el Estado efectuó la venta de los terrenos en los que ahora se insertan las Vías Pecuarias Clasificadas libres de toda carga.

Motivo quinto , al amparo del epígrafe d), por infracción por inaplicación del artículo 70.2 de la LRJCA , por desviación de poder, en relación con los artículos 106.1 y 103.1 de la Constitución y de la jurisprudencia, que se habría producido porque, según dice, la actuación administrativa impugnada ha incurrido en desviación de poder no responde al interés general, sino que tiene por finalidad evitar el pago de la indemnización expropiatoria.

SEGUNDO .- La Sala de instancia, desestimó el recurso en base a las siguientes razones:

1) La inexistencia de caducidad del procedimiento alegada por la demandante por entender que aunque el artículo 13.3 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad de la Rioja , aprobado por Decreto 3/1998, de 9 de enero, prevé el plazo de un año para dictar la resolución y "(...) efectivamente, aunque ha transcurrido el plazo de un año establecido en al artículo 13.3 del Reglamento que regula las Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de la Rioja, aprobado por Decreto 3/1998, de 9 de enero , sin que la Administración haya resuelto y notificado antes de dicho plazo, tal hecho no significa que haya de declararse la caducidad del expediente porque no nos encontramos ante un acto desfavorable al tratarse de un acto declarativo ( art. 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías pecuarias). En definitiva, nos encontramos ante una acto administrativo que se ha resuelto y notificado fuera del tiempo establecido para ello ---resolución tardía---, pero tal hecho no implica la declaración de nulidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , y por otra parte tal acto no ha causado u originado indefensión material a la parte actora".

2) La inexistencia de las Vías Pecuarias, que la demandante fundamentó en que los terrenos por los que discurren las Vías Clasificadas fueron adquiridos al Estado por compraventa el 9 de marzo de 1867, libres de cargas, ya que "(...) de los documentos obrantes en el expediente administrativo (documentos 1 a 7 del expediente) consta que existe una vía denominada Carrera de Moncalvillo que tiene su origen en Albeada de Iregua y transcurre hasta llegar a la vía pecuaria ya clasificada Cañada Real de Santa Coloma) y la documental aportada por la parte demandada en el proceso jurisdiccional (Apeo de 1871 para el amojonamiento y deslinde de las villas convecinas, recabado del archivo municipal de Sorzano, junto con su versión mecanografiada -doc. 1- y Acta de Apeo de deslinde del monte "la Dehesa", de 1974.-doc. 2. -Fotocopia del libro "Por la Cañada. Un recorrido por los caminos de la trashumancia), queda acreditada la existencia de las vías pecuarias "Cañada del Real de Santa Coloma" y "Pasada de los Arrieros" a su paso por el término municipal de Sojuela", a lo que añade ---la sentencia de instancia--- que la falta de constancia de las Vías Pecuarias en el Registro de la Propiedad o en títulos de propiedad no es prueba de su inexistencia , porque "(...) conforme a la doctrina de las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1946 , 4 de noviembre de 1963 , 8 de mayo de 1965 , 17 de octubre de 1978 , 21 de marzo de 1979 y 14 de noviembre de 1995 la falta de constancia en el Registro o en los títulos de propiedad no implica inexistencia de la vía pecuaria, ya que las vías pecuarias no representan servidumbre de paso o carga alguna, ni derecho limitativo del dominio, y sí son, como precisa el artículo 1 del Decreto de 23 de diciembre de 1954 , una faja de terreno de dominio nacional, o una faja o zona partícipe de la naturaleza propia del dominio público, como refiere la sentencia de 4 de noviembre de 1963 , y por tanto su existencia surge de la propia clasificación y deslinde", de lo que se deriva que ante dicho carácter de dominio público ningún efecto produce la ausencia de la mención de las vías pecuarias en los títulos de propiedad".

3) Finalmente, la inexistencia de infracción del principio de vinculación por actos propios, que la demandante fundaba en que la finca que transmitió la Administración no estaba afectada por vía pecuaria alguna, porque "(...) tales vías pecuarias no pueden ser objeto de compraventa ya que las vías pecuarias son bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas, y en consecuencia, inalienables, imprescriptibles".

TERCERO .- Aunque el motivo segundo se fundamenta en el epígrafe c) del artículo 88.1 LRJCA por infracción de las formas esenciales del juicio, en concreto de las normas que rigen las garantías procesales, vamos a empezar nuestro examen por el motivo primero, en que se denuncia al amparo del epígrafe d) la caducidad del procedimiento, pues efectivamente, existió tal caducidad según las razones que a continuación exponemos.

Como hemos visto, el Tribunal a quo niega la caducidad del procedimiento por entender que el acto que aprueba la Clasificación de las Vías Pecuarias es un acto declarativo no desfavorable, por lo que, aunque declara que efectivamente transcurrió el plazo de año previsto en el artículo 13.3 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad de la Rioja , "(...) nos encontramos ante un acto administrativo quese ha resuelto y notificado fuera del tiempo establecido para ello "; tratándose, pues, de una resolución tardía que no implica la nulidad del acto, por aplicación del artículo 63.3 de la LRJPA y no haber causado el acto indefensión a la actora.

Pues bien, tales razones deben ser corregidas pues no se ajustan a la jurisprudencia de esta Sala producida con posterioridad a la modificación de la citada LRJPA, introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Hasta la entrada en vigor de dicha reforma, esta Sala rechazó la caducidad de los procedimientos de deslinde de bienes de dominio público, como se dijo en la STS de esta Sala de 5 de septiembre de 2005, siguiendo el criterio de otras sentencias anteriores, porque " ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la repetida Ley 30/92 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado" .

Esta línea jurisprudencial, surgida con motivo de la impugnación de deslindes de dominio público marítimo terrestre aprobados bajo la vigencia de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, también se hizo extensible a otros bienes demaniales y, entre ellos, a los deslindes de vías pecuarias, de la que son ejemplo las SSTS de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), 8 de junio de 2009 (casaciones 2930/05 , 1300/2006 y 3098/2006 ), 15 de junio de 2009 (casación 3067/06 ), 6 de julio de 2009 (casación 3341/09 ), 30 de septiembre de 2009 (casación 3231/06 ), 25 de marzo de 2011 (casaciones 6039/2006 y 2594/2007 ), 19 de mayo de 2010 (casaciones 2839/2006 y 2993/2006 ) y 12 de julio de 2010 (casación 3946/2006 ).

Esta línea jurisprudencial se mantuvo hasta la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJPA, existiendo una jurisprudencia ya consolidada de la que se desprende que, en lo que se refiere a la caducidad, la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la LRJPA, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero, pues como dijimos en la Sentencia de 15 de junio de 2009 (Recurso de casación nº 3067/2006 ), "existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ- PAC , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes" .

Ejemplo de esta nueva línea jurisprudencia que declara la caducidad de los expedientes de deslindes de vías pecuarias son las SSTS de 28 de enero de 2009 (casación 4043/2005 ), 25 de mayo de 2009 (casaciones 3046/2006 y 5631/2006 ), 11 de mayo de 2009 (casación 3024/2006 ), 29 de abril de 2009 (casación 5036/2005 ) y 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ).

La ratio decidendi para estimar aplicable la caducidad a los procedimientos de Deslinde de Vias Pecuarias es también predicable para los procedimientos de Clasificación, si cabe con mayor motivo, dados los efectos del acto clasificatorio, que determina los aspectos esenciales de la vía --- existencia, anchura y trazado, según dispone el artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias --- y su vinculación respecto del posterior acto de deslinde ---cuya finalidad es concretar en la realidad los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación--- al tratarse de acto susceptible de producir efectos desfavorables. Más en concreto, dados los importantes efectos previstos en los epígrafes 3 y 4 del artículo 8 de la Ley 3/1995 para el acto aprobatorio del deslinde ---declarar la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma, sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados y ser título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde--- y aunque tales efectos están referidos al acto aprobatorio del deslinde, en cierta forma se anticipan con el acto de clasificación dada indicada vinculación del deslinde a la clasificación en los aspectos de existencia, trazado y anchura, cuestiones directamente relacionadas con el derecho de propiedad de las fincas colindantes, por lo que ninguna razón hay para dejar de aplicar a este procedimiento de clasificación, perjudicial para la recurrente, que ve cómo el deslinde impugnado dibuja una vía pecuaria demanial en terrenos que ella considera de su propiedad, la caducidad que de forma tan clara proclama hoy el artículo 44.2 de la LRJPA , en la redacción operada por la Ley 4/1999, que es aplicable al procedimiento de deslinde de referencia, iniciado el 5 de septiembre de 2005, en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley 4/1999.

En este sentido, en la reciente STS de 14 de diciembre de 2011 , RC nº 259 / 2009, en que también el acto impugnado aprobaba la Clasificación de vías pecuarias, hemos confirmado la sentencia de instancia, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que declaró la caducidad del procedimiento por transcurso del plazo previsto en la norma para dictar y notificar resolución.

CUARTO. - Por tanto, al haberse iniciado el expediente de Clasificación tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, y ser por ello susceptible de caducidad, era aplicable el plazo previsto en el epígrafe 2 del artículo 42 de la LRJPA , que establece el general máximo de 6 meses, ampliable por la norma reguladora de cada procedimiento siempre que tenga rango formal de Ley o por normativa comunitaria europea, lo que no era al caso, pues la duración del procedimiento, fijada en un año en el artículo 13.3 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad de la Rioja , no satisface las exigencias de rango normativo u origen de la norma para ampliar el plazo de seis meses previsto en el tan citado artículo 42.2 de la Ley 30/1992 .

Siendo un hecho declarado por la Sala de instancia que se superó el plazo de un año desde que se inició el procedimiento hasta que se notificó la resolución impugnada, ---cuestión ésta asumida y aceptada por las partes---, la conclusión no puede ser otra que la caducidad del procedimiento.

En consecuencia la sentencia de instancia no se ajusta a derecho al señalar que la resolución tardía era asimilable a las actuaciones administrativas realizadas fuera de plazo, con los efectos previstos en el artículo 63.3 de la LRJPA , esto es, que sólo determina la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del plazo o determine indefensión, pues tal previsión es aplicable respecto de actos administrativos concretos producidos dentro de un procedimiento, pero no cuando se cuestiona la caducidad del procedimiento completo como una forma de terminación del mismo. De aceptar la tesis del Tribunal a quo se vaciaría de contenido la previsión del artículo 44.2 de la LRJPA que prevé, como consecuencia del transcurso del plazo sin que se haya dictado y notificado la resolución en los procedimientos iniciados de oficio en ejercicio de potestades sancionadoras, de intervención o susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (de cuya naturaleza participa el acto aprobatorio de la Clasificación de Vías Pecuarias), la caducidad del procedimiento y el subsiguiente archivo de actuaciones.

QUINTO . - La estimación el primer motivo nos exime del examen del resto de motivos, por lo que deberemos resolver dentro de los términos en que aparece planteado el debate (ex articulo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional ).

En este sentido, las razones anteriormente indicadas para estimar el primer motivo sirven también para estimar el recurso contencioso administrativo y la anulación de la resolución impugnada.

SEXTO .- Conforme al artículo 139.2 de la citada LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. - Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Cipriano , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de fecha 21 de abril de 2008, en su recurso contencioso administrativo 121/2007 .

  2. - Revocamos y casamos dicha sentencia.

  3. - Estimamos el Recurso contencioso administrativo 121/2007 interpuesto contra la Resolución de 11 de agosto de 2006 de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del GOBIERNO DE LA RIOJA , aprobatoria de la Clasificación parcial, a su paso por el término municipal de Sojuela (La Rioja), de las Vías Pecuarias "Cañada del Real de Santa Coloma" y "Pasada de los Arrieros"; resolución que anulamos al haber caducado el procedimiento.

  4. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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