STS, 22 de Junio de 2004

Mediante resoluciones de la directora provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de 22 de mayo de 1997 y 12 de diciembre de 1997 se desestimaron los recursos ordinarios interpuestos contra las reclamaciones de deudas y las correspondientes providencias de apremio, por las que se declara la responsabilidad solidaria del DIRECCION000 D. Augusto, por las deudas de la empresa Construcciones Moltat, S. L.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 4 de octubre de 2002, cuyo fallo dice:

Fallo. Primero. Estimar el presente recurso. Segundo. Declarar nulos y sin efecto alguno los actos impugnados. Tercero. No hacer pronunciamiento expreso sobre costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La controversia se centra en determinar si encaja en el ámbito de las potestades administrativas un pronunciamiento sobre derivación de responsabilidad como el aquí enjuiciado.

La Tesorería General de la Seguridad Social considera probado que la deuda de la empresa Construcciones Montalt, S. L., con la Seguridad Social supera los 102 000 000 de pesetas y por ello excede con mucho de su capital social de 600 000 pesetas.

No consta que la sociedad haya sido disuelta.

Con base en el artículo 10.5 del Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de Seguridad Social, en relación con los artículos 104 y 105 de la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada, la Tesorería General de la Seguridad Social declara la responsabilidad solidaria de D. Augusto, DIRECCION000 de dicha empresa.

Según la Administración, el DIRECCION000 incurre en responsabilidad si no convoca Junta General para acordar la disolución de la sociedad en caso de pérdidas que dejen reducido el patrimonio a una cantidad inferior al 50% de su capital social o, en su caso, no solicite la disolución judicial.

Según el recurrente la declaración de responsabilidad solidaria es nula de pleno derecho. La Tesorería General de la Seguridad Social no está habilitada para declarar tal responsabilidad al no existir norma legal alguna, entre las reguladoras de la Seguridad Social, que se refiera a la responsabilidad de los DIRECCION000. Resulta aplicable el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Es preciso un pronunciamiento judicial del orden civil sobre la existencia de tal responsabilidad.

El letrado de la Administración de la Seguridad Social halla contestación a esas cuestiones en la remisión a norma o pacto, que expresamente acoge el artículo 10.5 del Real Decreto 1367/1995, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de Seguridad Social, la cual, en este caso, debe entenderse realizada a la Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada, lo que permite que la declaración de responsabilidad del DIRECCION000 individual pueda hacerse dentro del procedimiento administrativo de recaudación seguido por la Tesorería General de la Seguridad Social.

Debe determinarse si la Tesorería General de la Seguridad Social, al declarar la solidaridad, ha invadido la «reserva de jurisdicción» que existe para la declaración y enjuiciamiento de las cuestiones propias del Derecho privado, en este caso, de Derecho mercantil.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2002.

El legislador, al configurar la responsabilidad solidaria del DIRECCION000 en el artículo 105 de la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada, ha tratado de introducir una vía de exigibilidad a su obligación de observar la diligencia de un ordenado comerciante y de cumplir en el ejercicio de su cargo societario las normas legales y estatutarias. En concreto, la de convocar junta general o solicitar la disolución judicial, en los supuestos el artículo 104 de la misma Ley, cuando como consecuencia de pérdidas el patrimonio queda reducido a una cantidad inferior a la mitad del capital social.

Ello no puede llevar a entender que corresponda a la Administración, sea o no de la Seguridad Social, efectuar el pronunciamiento de derivación de responsabilidad, pues excede del ámbito propio de las potestades administrativas.

No deja de ser significativo que el Tribunal Supremo entienda que un pronunciamiento de tal naturaleza excede incluso del ámbito competencial propio de la jurisdicción social, a la cual ni siquiera prejudicialmente le corresponde pronunciarse sobre la referida responsabilidad del DIRECCION000 al ser del ámbito de la jurisdicción civil.

Cita la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1997 y la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de diciembre de 1997.

Esta doctrina ha sido ratificada en las más recientes sentencias del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2000 y 9 de junio de 2000.

A la vista de lo considerado, a tenor del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, la declaración de responsabilidad controvertida ha incurrido en nulidad de pleno derecho.

El Tribunal quiere expresar que, de no entenderlo así, se llegaría a que tal acto de la Administración paradójica e inconstitucionalmente (artículo 106 de la Constitución) quedaría exenta del control jurisdiccional, por no ser competente la jurisdicción contencioso-administrativa para pronunciarse, siquiera prejudicialmente, sobre la conducta del DIRECCION000 societario y no ser tampoco competente la jurisdicción civil para el control de la legalidad de la actuación administrativa.

En el escrito de interposición del recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el letrado de la Administración de la Seguridad Social en la representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, se contienen, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Infracción de los artículos 103.1 de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/1992, de 29 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El tema de fondo del presente recurso es determinar si la Administración de la Seguridad Social es o no competente para declarar la responsabilidad solidaria de los administradores de las sociedades mercantiles por aplicación de las normas mercantiles.

La Administración de la Seguridad Social es una administración pública sujeta a la totalidad del ordenamiento jurídico y también a las leyes mercantiles obligada a su aplicación y cumplimiento (artículos 103.1 de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/92 de 29 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común). La referencia a la ley y al derecho es comprensiva del ordenamiento jurídico y de las normas que lo integran. Por tanto, dentro del mismo se incluyen las normas mercantiles, las cuales no sólo pueden sino que deben ser aplicadas.

Produce una compartimentación del ordenamiento jurídico el argumento de que la Tesorería General de la Seguridad Social sólo puede declarar la responsabilidad solidaria en aplicación de las normas específicas que le son propias.

El control jurisdiccional del acto administrativo de la Tesorería General de la Seguridad Social que declara la responsabilidad solidaria ha de corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa, que revisaría la legalidad del acto recaudatorio.

Infracción de los artículos 11 y 32 del Real Decreto 1637/1995, de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, en relación con los artículos 30 y 32 del mismo Reglamento y artículos 18 y 30 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 26 de junio, por el que se aprueba la Ley General de Seguridad Social.

La Tesorería General de la Seguridad Social es un servicio común integrante de la Administración de la Seguridad Social para la gestión de la función pública, (artículo 41 de la Constitución).

Le corresponden, entre otras funciones, como caja única del Sistema de la Seguridad Social, la gestión recaudatoria (artículo 18 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 26 de junio) y dicha función le compete en exclusiva (artículo 2 del Real Decreto 1637/1995).

Esta función administrativa es una función pública que atribuye a la Administración de la Seguridad Social una serie de prerrogativas y de limitaciones que se enmarcan dentro de la facultad de autotutela administrativa.

La Administración de la Seguridad Social ostenta la autotutela administrativa en el procedimiento recaudatorio en sus dos vertientes declarativa y ejecutiva.

La autotutela administrativa deriva de la posición de la Administración respecto a los Tribunales.

La Administración está exenta de la carga de someter sus pretensiones a juicio declarativo o ejecutivo para hacer ejecutar sus decisiones que son ejecutorias por su propia autoridad.

La Tesorería General de la Seguridad Social goza de la autotutela declarativa. Dicta actos declarativos de obligaciones relativos a las deudas para con la Seguridad Social.

Goza de la autotutela ejecutiva. Dictado el acto administrativo que crea los derechos y obligaciones, la Tesorería General de la Seguridad Social puede realizar ese derecho unilateralmente: ejecutividad del acto administrativo y privilegio de ejecución forzosa (artículo 107 y siguientes del Real Decreto 1637/1995, que regulan el procedimiento de recaudación en vía ejecutiva a través del procedimiento de apremio).

En virtud de tales prerrogativas, y en ejercicio de la función recaudatoria, a la Tesorería General de la Seguridad Social le compete dictar los actos liquidatorios de las deudas, no sólo respecto de los sujetos obligados al pago (artículo 9 del Real Decreto 1737/1995), sino también respecto a los sujetos responsables solidarios, subsidiarios y sucesores mortis causa (artículos 10 y 11, 12 y 13, respectivamente). Y si la Administración es competente para dictar los actos liquidatorios de las deudas respectos de los sujetos obligados, los responsables subsidiarios y sucesores mortis causa, también lo es para los responsables solidarios, sea cual fuere la norma que impone tal responsabilidad.

La sentencia de instancia señala como fundamento determinante del fallo que la Tesorería General de la Seguridad Social carece de competencia para declarar la responsabilidad fundada en leyes mercantiles.

Cita la sentencia de 14 de julio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que confirma una resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Cádiz que declara la responsabilidad solidaria de tres administradores por deudas de la empresa al amparo de la disposición transitoria 3ª de la Ley de Sociedades Anónimas. En el mismo sentido, la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Castilla-León, con sede en Burgos, de 11 de febrero de 2000.

Infracción del artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con los artículos 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral y 183 del Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre.

Al ser la resolución recurrida un acto de gestión recaudatoria de la Tesorería General de la Seguridad Social, la jurisdicción competente para conocer de su impugnación es por regla general la contencioso-administrativa. Esta atribución se quiebra según la sentencia recurrida a favor de la jurisdicción civil para que ésta declare la responsabilidad solidaria por deudas con la Seguridad Social.

Al ser la función recaudatoria una función administrativa ejercida por una administración pública (la Tesorería General de la Seguridad Social), como regla general su control judicial corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

El artículo 1 de la Ley Jurisdiccional, sin citar estos actos, expresamente los incluye por no ser una actividad de una administración pública sujeta a normativa específica según la disposición adicional 6ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La Ley de Procedimiento Laboral en su artículo 3.1 b) excluye del conocimiento del orden social las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social y por las entidades gestoras en materia de gestión recaudatoria en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta y actas de liquidación e infracción.

Ésta es la regla general. Sin embargo, la intersección entre lo administrativo, lo laboral y lo mercantil en lo sustantivo se traslada al terreno procesal.

La atribución general a la jurisdicción contencioso-administrativa se excepciona a veces en favor de la jurisdicción social en función del objeto de la recaudación y de las materias atribuidas previamente a su conocimiento, como es el caso de las prestaciones.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 1998, recurso de casación en interés de ley numero 3759/1997.

No es comprensible una quiebra de la regla en favor de la jurisdicción civil en función de la naturaleza de la norma que se aplica para declarar la responsabilidad por las deudas de la Seguridad Social.

Así la regla general dejará de serlo y cederá ante una nueva regla: la que determina la jurisdicción competente en función de la norma aplicada al supuesto de hecho. Así, en los supuestos de responsabilidad solidaria, artículo 10 del Real Decreto 1673/1995, habrá que acudir a la jurisdicción social o civil para obtener su declaración y también en los supuestos de responsables subsidiarios y sucesores mortis causa (artículos 12 y 13).

Termina solicitando que se admita el escrito y que se tenga por interpuesto en tiempo y forma legal recurso de casación en interés de la Ley frente a la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 4 de octubre de 2002, en el recurso 1815/1997 y, previos los trámites legales se dicte sentencia por la que se declare que la Tesorería General de la Seguridad Social es competente para declarar en la forma que señala el artículo 11 del Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, la responsabilidad solidaria de los administradores al amparo de la normativa mercantil, en virtud de su potestad de autotutela declarativa, sin necesidad de que este organismo deba acudir previamente a la jurisdicción civil para que determine tal responsabilidad por medio de sentencia.

Por diligencia de ordenación de esta Sala de 2 de octubre de 2003, se constata que ha transcurrido el plazo concedido a la representación procesal de D. Augusto, para formular alegaciones.

El Fiscal formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El presente escrito de interposición del recurso de casación en interés de ley pretende establecer como doctrina legal una doctrina que insistentemente ha promovido la Tesorería General de la Seguridad Social ante el Tribunal Supremo y que reiteradamente ha sido rechazada por la Sala en sentencias de 10 de marzo de 2003, recurso número 35/2002, de 21 de julio de 2003, recurso número 88/2002 y de 15 de octubre de 2003, recurso número 95/2002.

El recurso debe ser inadmitido por falta de objeto. Su finalidad es fijar doctrina legal contraria a la establecida jurisprudencialmente. En el presente trámite la inadmisión se concreta en desestimación del recurso de casación en interés de ley.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 15 de junio de 2004, en que tuvo lugar.

El recurso de casación en interés de la ley que enjuiciamos se interpone por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 4 de octubre de 2002, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Augusto contra resoluciones de la directora provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de 22 de mayo de 1997 y 12 de diciembre de 1997, que desestiman los recursos ordinarios contra las reclamaciones de deuda y las correspondientes providencias de apremio, por las que se declara la responsabilidad solidaria del DIRECCION000 D. Augusto por las deudas de la empresa Construcciones Moltat, S. L.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado [en relación con el artículo 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril] -sentencias de 22 de enero de 1997, 12 de febrero de 1997, 10 de diciembre de 1997 y 12 de diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada.

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, sólo utilizable cuando la sentencia impugnada tenga carácter firme por no caber contra ella recurso de casación, tanto en su modalidad común como en la de unificación de doctrina.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo, acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna), el recurso de casación en interés de la ley requiere que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, que interprete o aplique incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, y exige que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postula.

La finalidad legítima de este remedio procesal no es, en tanto no concurran las circunstancias antes expresadas, la de combatir la interpretación supuestamente errónea de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores.

Una nutrida jurisprudencia de esta Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de estos requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar que se perpetúe un criterio interpretativo erróneo cuando resulte gravemente dañoso para los intereses generales, a pesar de tener la sentencia que lo incorpore carácter inalterable y no poder ser combatida mediante el recurso de casación en su modalidad general o de unificación de doctrina ni alterada la situación jurídica particular que de aquélla resulte.

Estos presupuestos son plenamente aplicables al recurso de casación en interés de la ley regulado de forma similar en la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, aplicable a este proceso.

No puede tratarse mediante él de obtener un nuevo examen del conflicto definitivamente resuelto en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (sentencias de 6 de abril de 1998, 11 de junio de 1998 y 16 de diciembre de 1998) por la vía indirecta de recabar del Tribunal Supremo la fijación de doctrina legal en cuestiones sobre las que ya exista jurisprudencia y sea por lo tanto innecesario establecerla.

Como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal en su dictamen, no concurren los requisitos legales para la admisibilidad del recurso interpuesto, pues esta Sala ya se ha pronunciado sobre la doctrina legal que se propone por la Tesorería General de la Seguridad Social.

Así, la sentencia de esta Sala de 18 de junio de 2002, recurso de casación en interés de la ley número 3424/2001, declara que «[...] todos los precedentes jurisdiccionales, auto de la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1996, y sentencias de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1997, 28 de febrero de 1997 y de 21 de julio de 1998, han declarado, que la competencia para la derivación de la responsabilidad solidaria a los Administradores de una Sociedad corresponde a la jurisdicción civil, precisando ésta última de 21 de julio de 1998: "y, para fijar estas responsabilidades es necesario un previo pronunciamiento sobre si concurren o no los supuestos de hecho que la ley señala como determinantes del deber de disolver la sociedad, pronunciamiento que ha de ser realizado por los Tribunales competentes en materia mercantil, pues tal determinación no es accesoria respecto a las obligaciones sociales... La responsabilidad derivada del incumplimiento de este deber de disolución del ente exige un previo conocimiento y pronunciamiento sobre la existencia de los condicionamientos legales determinantes o no de dicha obligación de disolución. Y, parece lógico que, al respecto, deba atribuirse a los Tribunales competentes en materia mercantil, el conocimiento de aquella cuestión principal de responsabilidad, en cuanto 'tal determinación no es accesoria respecto a las obligaciones sociales'... Concluye pues la jurisprudencia, declarando la incompetencia del Orden Jurisdiccional Laboral cuando se trata de la responsabilidad de los administradores, fundada en la omisión de los deberes societarios impuestos en el artículo 262.5 del Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas y, la competencia en los supuestos de responsabilidad de los administradores sociales por incumplimiento de la disposición transitoria 3ª de dicha Ley"».

En el mismo sentido, las sentencias de esta Sala de 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación en interés de la ley numero 88/2002, y 31 de marzo de 2003, dictada en el recurso de casación en interés de la ley número 11159/1998. Ésta se pronuncia en los siguientes términos: «[...] no basta la existencia de una deuda de la empresa con la Seguridad Social para derivar la responsabilidad a los socios administradores, sino que deben aplicarse las normas mercantiles para determinar si concurren las circunstancias y causas que dan lugar a la responsabilidad de esas personas, como son el incumplimiento de sus obligaciones o el no haber interesado la disolución de la sociedad o la convocatoria de Junta General de accionistas. Esta aplicación, con la valoración que supone, no es competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social, o al menos no lo era en las fechas de autos, pues la legislación se ha modificado habiéndose aprobado un nuevo Reglamento de Recaudación General de Recursos del Sistema de la Seguridad Social por Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, sin perjuicio de la posible aplicación de otras normas posteriores».

Y, como ya dijo esta Sala en su sentencia de 18 de marzo de 2003, recurso de casación en interés de la ley número 35/2002:

[...] del análisis de los preceptos que se señalan como infringidos, no se llega a la conclusión de que haya concurrido tal infracción. Pues, por un lado, si bien es cierto, que el artículo 30 del Real Decreto Legislativo 1/1994, refiere la derivación de la responsabilidad en el pago de cuotas debida a cualquier título, no cabe olvidar que el mismo precepto, exige que lo sea, cuando de los datos obrantes en la Tesorería General de la Seguridad Social pueda determinarse el sujeto responsable, y éste no es ciertamente el supuesto de autos, pues no basta la existencia de la deuda para derivar la responsabilidad, sino que conforme a los artículos 104 y 105 de la Ley 2/1995, que el propio recurrente cita, es precisa una valoración de esas normas mercantiles, para determinar si habían ocurrido o no las circunstancias exigidas para que los Administradores debieran interesar, bien la disolución de la sociedad, bien la convocatoria de la Junta General, y también al tiempo, sobre si los Administradores habían incumplido su obligación, y aparte de que esos datos y normas son ajenos a la Seguridad Social, las valoraciones de que ellos procedan no le corresponden a la Tesorería General de la Seguridad Social.

Y por otro lado, si bien los artículos 10 y 11 del Real Decreto 1637/1995, precisan la responsabilidad solidaria en el pago de los derechos a la Seguridad Social, ello lo es, según se advierte de su lectura, en los casos de aval, fianza o garantía procesal, que no son los supuestos de autos, y por el hecho de estar incurso el responsable, en los demás supuestos, por pacto o por norma que impugna expresamente tal responsabilidad, que tampoco es el supuesto de autos, pues si bien la responsabilidad solidaria de los Administradores de la sociedad, la impone el artículo 105 de la Ley 2/1995, ello no es de forma automática, y sí cuando se valore y acredite que la sociedad ha llegado a alguno de los supuestos que define el artículo 104, y que los Administradores teniendo obligación de interesar su disolución o la convocatoria a la Jurisdicción Civil, no lo han hecho».

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando dispone que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

EN FUERZA DE LO RAZONADO, EN NOMBRE DEL REY Y POR LA POTESTAD EMANADA DEL PUEBLO QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN,