STS, 18 de Diciembre de 2002

D. Eugenio , representado por el Procurador Sr. JOSE NUÑEZ ARMENDARIZ, interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Mérida, recurso número 187/2001. Con fecha 20 de noviembre de 2001, el indicado Juzgado dictó sentencia estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto y anulando la Resolución de fecha 9 de julio de 2001, del Director General de Transportes de la Junta de Andalucía, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra otra anterior dictada el día 12 de noviembre de 1999, por la Delegación Provincial de Sevilla de la citada Consejería, que imponía una multa de 47.000 pesetas por infracción de la normativa reguladora de los Transportes por carretera, anulando dichas resoluciones por no considerarlas ajustadas a derecho.

Seguidamente, y al ser el fundamento de la sentencia dictada, la nulidad del precepto reglamentario que había servido para sancionar, en concreto, el artículo 198.i) del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, con fecha 11 de diciembre de 2001, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de los de Mérida, dictó auto planteando la cuestión prevista en el artículo 27.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y cuya parte dispositiva, dice así: " DISPONGO: Plantear la cuestión prevista en el artículo 27.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, sobre la ilegalidad del apartado i) del artículo 198 del Real Decreto 1211/1990 de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.- Sirva este Auto de emplazamiento a las partes, para que en el término de quince días, a partir de que gane firmeza esta resolución, puedan comparecer y formular alegaciones ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, que es el competente para fallar la cuestión, con el apercibimiento de que no se admitirá su personación una vez transcurrido dicho plazo.- Elévese urgentemente a la Sala referenciada certificación de este auto con copia testimoniada de los autos principales, así como el expediente administrativo.- Publíquese el oportuno oficio en el Boletín Oficial del Estado, que es el diario oficial donde se publicó el Real Decreto 1211/1990.- Contra este auto no cabe recurso alguno".

Emplazadas las partes de la instancia, D Eugenio , presentó escrito ante esta Sala, compareciendo en la cuestión de ilegalidad planteada e interesando se dictase en su día sentencia por la que se declarase la ilegalidad del precepto aludido. Igualmente lo hizo la JUNTA DE ANDALUCIA, interesando, por el contrario, la desestimación de la cuestión planteada y la confirmación de la legalidad del artículo 198.i) del Real Decreto 1211/1991, de 28 de septiembre.-

Por providencia de 18 de marzo de 2002, por la Sección 1ª de esta Sala, se tuvo por planteada CUESTION DE ILEGALIDAD por el expresado Juzgado, respecto del apartado i) del artículo 198 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, y se acordó pasar las actuaciones al Magistrado Ponente para resolver sobre su admisión, lo que fue verificado en posterior resolución del día 26 de junio de 2002.-

Recibidas las actuaciones en la Sección Tercera, a la que correspondió su conocimiento conforme a las normas de reparto, y designado Magistrado Ponente el Excmo. Sr. Don Francisco Trujillo Mamely, se acordó emplazar al Sr. Abogado del Estado, con entrega de testimonio del auto de planteamiento de la expresada cuestión, dada la vigencia en todo el territorio nacional, de la norma reglamentaria objeto del procedimiento, lo que verificó en plazo interesando se dictara sentencia contraria a la declaración de ilegalidad del artículo 198.i) del Real Decreto 1211/1990.-

Por providencia dictada el día 26 de noviembre de 2002, se señaló para deliberación y fallo del recurso el día 11 de Diciembre siguiente, momento en que tuvieron lugar dichos actos procesales.

Con fundamento en los artículos 27.1 y 123 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo, número 1 de Mérida, (Badajoz), ha planteado ante esta Sala cuestión de ilegalidad del artículo 198.i), del Reglamento para la Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de Septiembre, precepto cuya ilegalidad ha servido al órgano proponente para la estimación del recurso contencioso- administrativo ante el mismo interpuesto por quien había sido sancionado, en vía administrativa, como autor de una falta grave del mencionado precepto, “ por no presentar los discos diagramas de la semana en curso así como el último de la semana anterior. Presenta disco con fecha de hoy que se diligencia ”.

El proponente de la cuestión, ante la alegación efectuada por el actor en el recurso de falta de tipicidad del hecho, que no encontraba amparo en el precepto reglamentario citado ni éste en el artículo 147.q), de la Ley 16/1.987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la sanción, por entender que el artículo 198.i) referido lo que hace es tipificar “ ex novo ” una conducta como tal infracción administrativa, que no sólo no está amparada en la garantía formal que cubre el principio de legalidad, ex artículo 25 de la Constitución sino que infringe, además, lo dispuesto en el artículo 129.3, ( bajo la rúbrica de “ Principio de tipicidad ”), de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Procedimiento Administrativo Común.

Y en el auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad añade un argumento nuevo que viene a completar los anteriores, cual es lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno.

No es necesario reiterar ahora de nuevo lo que con toda precisión establecimos en la sentencia de esta Sala ( y Sección), de fecha 3 de Junio de 2.002, al resolver otra cuestión de ilegalidad, (la número 454/2.001), respecto del alcance, naturaleza y características de esta figura introducida como novedad en la vigente Ley Jurisdiccional, y a cuya sentencia, a tales efectos, nos remitimos.

Ahora bien, sí es necesario, por la trascendencia que posee este nuevo instrumento de depuración del ordenamiento jurídico, recordar una vez más la necesidad de que se extremen las cautelas para que se utilice siempre que proceda conforme a las reglas que lo regulan, pero solamente cuando proceda, para evitar que corra el riesgo de desnaturalizarse o de acabar produciendo consecuencias disfuncionales.

Por lo que se hace necesario, en primer término, comprobar la concurrencia de los presupuestos formales que la Ley exige para el planteamiento. Tales requisitos, conforme a lo dispuesto en el artículo 27.1 citado, son: 1), que se trate de una sentencia firme; 2), que el Tribunal de Instancia haya tenido, efectivamente, por ilegal la norma aplicada para sancionar; 3), que ello ha sido una de las razones que han conducido a la estimación del recurso; 4), que se trate de un Reglamento aprobado por el Gobierno, para que la competencia corresponda a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, conforme a las reglas de competencia establecidas en los artículos 12.1 a) de la Ley Jurisdiccional y 58.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Todos cuantos requisitos acabamos de enumerar, se cumplen en el caso de autos y, asimismo, se han observado las reglas consignadas en los artículos 123.1, ( planteamiento de la cuestión mediante Auto dictado dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia), y 124.1 de la Ley Jurisdiccional, por lo que es procedente el examen de la misma.

Por fin, en este ámbito de principios generales no es ocioso decir que, en todo caso, esta sentencia en cuanto resuelve la cuestión de ilegalidad - con ello anticipamos ya cual va a ser el sentido de nuestro pronunciamiento -, no afectará a la situación concreta derivada del fallo dictado por el Juzgado en el proceso a quo, según expresamente establece el artículo 126.5 de la Ley Jurisdiccional.

El precepto, en el que se incluye el inciso cuya nulidad se propugna, dice textualmente: “ Artículo 198. Se consideran infracciones graves: i) La falta de conservación a disposición de la Administración de los discos del tacógrafo en los términos previstos en la normativa vigente ”. Por su parte la norma que la Administración había entendido que le prestaba cobertura, el artículo 141.q), de la Ley 16/1.987, citada, establece: “ Se consideran infracciones graves: Cualquier otra infracción no incluida en los apartados precedentes, que las normas reguladoras de los transportes terrestres califiquen como grave, de acuerdo con los principios del régimen sancionador establecido en el presente Capítulo ”.

Antes de entrar en el examen de la cuestión planteada conviene precisar que el precepto reglamentario citado, esto es, el artículo 198 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres fue objeto de nueva redacción por el Real Decreto 1.830/1.999, de 3 de Diciembre, - es decir, con posterioridad a la comisión de la infracción administrativa -, que modifica aquel Reglamento si bien, en lo que ahora nos interesa, en su Preámbulo se destacaba: “ Por último, se introducen diversas modificaciones en la redacción de los artículos ... 198 ... Se pretende con ello conseguir una adecuación más exacta de la norma reglamentaria a los tipos infractores establecidos en la Ley 16/1.987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, a la luz de la experiencia inspectora y jurisprudencial acumulada desde la entrada en vigor del ROTT ” . En todo caso, se modificaron algunos de sus apartados, pero el ahora nos ocupa, el apartado i), permaneció con la misma redacción que hemos expuesto; por lo que hemos de entender que no existe en ese particular una derogación de la norma que imposibilite su examen.

Persiste, por tanto, en idénticos términos de una y otra versión del Reglamento la misma infracción, calificada de grave, que puede cometer un transportista cuando no conserve a disposición de la Administración los discos de tacógrafo de su vehículo, en las condiciones exigidas por la normativa vigente. Vigencia de la norma, por lo demás, que es otro de los requisitos procesales precisos para la admisión a trámite de la cuestión de ilegalidad, como ha entendido la Sección Primera de esta Sala.

En el día de hoy hemos pronunciado sentencia en el planteamiento, en este caso por una Sala de un Tribunal Superior de Justicia, de una cuestión de ilegalidad en todo idéntica a la que nos corresponde examinar y desde el mismo planteamiento.

Por ello hemos de reiterar lo que en esa sentencia hemos dicho:

[...] Hemos de reseñar que la Ley 16/1987, 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, tipifica en su artículo 141 como infracciones administrativas graves una serie de conductas entre las que destacan, a los efectos que aquí importan, al menos dos:

1. La consignada en la letra h), según cuyo tenor constituye una de aquellas infracciones graves "la carencia o no adecuado funcionamiento, imputable al transportista, o manipulación del tacógrafo, sus elementos u otros instrumentos o medios de control que exista la obligación de llevar instalados en el vehículo".

2. La consignada en la letra q), según cuyo tenor son asimismo infracciones graves "cualquier otra infracción no incluida en los apartados precedentes, que las normas reguladoras de los transportes terrestres califiquen como grave, de acuerdo con los principios del régimen sancionador establecido en el presente capítulo".

Mediante Ley 66/1997, 30 de diciembre, se añadió al apartado h) del artículo 141 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, el siguiente inciso: "o no pasar la revisión periódica de los mismos en los plazos y forma legalmente establecidos".

Por su parte, el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, al desarrollar aquella Ley tipifica en el artículo 198, letra i), como infracción grave, la que es objeto de litigio: "la falta de conservación a disposición de la Administración de los discos del tacógrafo en los términos previstos en la normativa vigente".

[...] Si bien es cierto que el artículo 25.1 de la Constitución, al prohibir el castigo de las conductas que no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en el momento de su realización, reserva a la Ley la tipificación de los elementos esenciales de aquéllas, también lo es que los reglamentos pueden desarrollar y precisar los tipos de infracciones previamente establecidos por la norma legal. La ley ha de incluir en sus preceptos los elementos esenciales de la conducta antijurídica que reputa sancionable, pero no excluye la colaboración del titular de la potestad reglamentaria para desarrollarla. El hecho de que no sean constitucionalmente admisibles las meras remisiones de la ley al reglamento carentes de una previa determinación de los elementos esenciales del tipo, elementos que han de figurar en la propia Ley, no impide, decimos, que las normas reglamentarias puedan integrar o completar la caracterización de las infracciones administrativas.

Sostener lo contrario sería tanto como exigir que los catálogos de infracciones administrativas existentes en los reglamentos se limitasen a repetir o transcribir, sin más, pura y simplemente, los preceptos sancionadores de las leyes que tratan de desarrollar. Conclusión ésta que no resulta de la interpretación del referido artículo 25.1 de la Constitución, puesto en relación con los preceptos y principios que disciplinan el papel del reglamento en el ámbito del derecho administrativo sancionador.

Por expresarlo con los términos en que lo hace el artículo 129.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones en el "cuadro de las infracciones [...] establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones [...] ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas [...] correspondientes."

En efecto, lo rechazable sería deferir al poder reglamentario la tipificación completa y ex novo de las conductas infractoras en detrimento de la reserva de ley que establece el artículo 25.1 de la Constitución. Pero tal circunstancia no se da cuando, contando con la cobertura legal suficiente, el Reglamento completa o integra la descripción legal de las infracciones administrativas previamente tipificadas o caracterizadas por la propia ley que desarrolla. Esta posibilidad, constitucional y legalmente admisible, no es sino un reflejo de la capacidad del reglamento para colaborar con la ley en el proceso de elaboración normativa.

[...] El juicio de la Sala territorial se ha limitado a excluir, por las razones que antes hemos transcrito, que el artículo 141 q) de la Ley 16/1987 proporcione la debida cobertura para que el reglamento de desarrollo tipifique como infracción grave la que es objeto de litigio.

Este planteamiento, si resulta comprensible a la vista de los términos en que se dictó el acto administrativo impugnado (que, en efecto, citaba el referido artículo 141, letra q, de la Ley 16/1987) y se desarrolló el debate procesal ... no resulta suficiente para llegar a la conclusión que la Sala de instancia obtiene: que "el precepto reglamentario carece de apoyo ni remisión legal alguna".

[...] Cuando se trata de dilucidar la validez o nulidad de un precepto reglamentario, con las rigurosas consecuencias erga omnes propias de esta declaración, es preciso apurar el análisis de los preceptos con rango de ley que puedan prestar a aquél soporte legal. Y a tales efectos, en el caso de autos, sin necesidad siquiera de entrar en el debate sobre la mayor o menor cobertura que pudiera deducirse del artículo 141, letra q, esta Sala considera que, al menos, el artículo 141, letra h), de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, ofrecía y ofrece base o apoyo legal suficiente como para permitir que el Reglamento tipifique, en su artículo 198, letra i), la infracción administrativa objeto de debate.

Es irrelevante, a estos efectos, que la norma legal que a continuación analizaremos no se hubiera alegado en el curso de los procesos de instancia y apelación, toda vez que para el juicio de validez de la disposición reglamentaria en cuanto tal (al margen de que lo fuera o no, también, para el juicio sobre la adecuación a derecho del concreto acto impugnado) hubiera sido posible hacer uso, en su caso, de la facultad prevista en el artículo 65.2 de la Ley Jurisdiccional.

[...] En efecto, el artículo 141, letra h), de la Ley sanciona, en relación con el tacógrafo, cuatro conductas determinadas: su carencia, su "inadecuado funcionamiento" imputable al transportista, su manipulación y la omisión de pasar las revisiones periódicas. Considera, además, que tienen el mismo carácter de infracción grave aquellas cuatro conductas sancionables cuando se extiendan a "sus elementos [del tacógrafo] u otros instrumentos o medios de control que exista la obligación de llevar instalados en el vehículo".

A nuestro juicio, el artículo 198.i) del Real Decreto 1211/1990 no hace sino completar o integrar la referida tipificación legal especificando que constituye también infracción grave la falta de conservación a disposición de la Administración de los discos del tacógrafo en los términos previstos en la normativa vigente. Esta última conducta, de no existir como tal tipo, podría eventualmente incluso discutirse si es susceptible de encajar, sin excesivos problemas hermenéuticos, en la letra h) del artículo 141 de la Ley desde el momento en que, formando parte los discos del tacógrafo de éste en cuanto tal mecanismo de control -en otras palabras, siendo aquéllos uno de los elementos integrantes de él y expresivos de su "adecuado funcionamiento"- su falta de conservación o bien implica una determinada "carencia" de dichos elementos o bien revela un inadecuado funcionamiento del mecanismo en cuanto tal, imputable al transportista.

Si se considerara que esta conclusión interpreta de modo extensivo una norma sancionadora (y quizá ésta sea, precisamente, la razón de ser por la que se incluyó la letra i) en el artículo 198 del Reglamento), en todo caso la previsión reglamentaria inserta en dicha letra del referido artículo 198 no hace sino contribuir a una más correcta identificación de las conductas que la ley quiere sancionar, concretando o especificando una modalidad de acción u omisión infractora que es complemento indispensable del tipo legal, en este caso, del tan citado artículo 141, letra h), de la Ley 16/1987.

Ello es así porque la apreciación de las conductas legalmente sancionables (repetimos, carencia, manipulación, funcionamiento inadecuado y falta de revisiones periódicas) en cuanto se extienden no ya sólo al tacógrafo sino a todos sus elementos -entre ellos, los discos- difícilmente se podría llevar a cabo sin la comprobación física de estos últimos. En la medida en que existe una obligación legal de conservarlos -y la Sala de instancia, con todo acierto, así lo reconoce- su finalidad no es sino permitir las verificaciones oportunas para determinar, en su caso, si se ha cometido aquella infracción (además de las relativas al tiempo de actividad y descanso de los conductores).

[...] La importante función que desempeñan en el ámbito de los transportes por carretera y de la seguridad vial estos aparatos de control a fin de registrar los datos relativos a la velocidad y al recorrido efectuado por los vehículos así como el tiempo de actividad y de descanso de sus conductores, ha justificado no ya sólo su obligatoriedad sino su regulación minuciosa.

Sobre la base de los Reglamentos (CEE) números 3820/85 y 3821/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativos, respectivamente, a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y al aparato de control en dicho sector, las sucesivas normas reglamentarias españolas han ido perfilando las normas aplicables al uso del tacógrafo, ulteriormente recogidas, por razones de simplicidad y claridad, en el Real Decreto 2242/1996, de 18 octubre.

El legislador español ha querido, precisamente, que las infracciones relativas a la instalación y al uso (corrección, manipulación, funcionamiento inadecuado) de dicho aparato de control sean calificadas de graves y sancionadas como tal, según ya hemos reseñado al transcribir el tantas veces citado artículo 148, letra h), de la Ley 16/1987. Reguladas como están la instalación y el funcionamiento, en los términos que exigen las disposiciones comunitarias y nacionales vigentes, unas y otras prescribiendo la obligada puesta a disposición de las autoridades gubernativas de los discos en cuanto elementos clave del tacógrafo, el titular de la potestad reglamentaria podía legítimamente incorporar al Real Decreto 1211/1990 la letra i) de su artículo 198, cuya validez, por lo tanto, hemos de mantener.

Esta conclusión hace innecesario analizar ya si, además del respaldo legal que hemos reseñado, también el artículo 141, letra q), de la Ley 16/1987 prestaba cobertura normativa adecuada al precepto reglamentario.

Las características objetivas del procedimiento especial en que nos encontramos, cuyo planteamiento se lleva a cabo de oficio por un órgano jurisdiccional, justifican la no imposición de las costas procesales.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Desestimamos la presente cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Mérida ( Badajoz), respecto del artículo 198. i) del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de Diciembre.

Declaramos la validez del artículo 198, letra i) del Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de Diciembre, por el que se desarrolla la Ley 16/1.987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que tipifica como infracción grave “ la falta de conservación a disposición de la Administración de los discos del tacógrafo en los términos previstos en la normativa vigente ”.

Ordenamos la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado.

No hacemos imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.