STS, 23 de Abril de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Abril 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de dos mil ocho.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 10444/2003 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra sentencia de fecha 13 de Octubre de 2003 sobre aprobación de moción de grupos parlamentarios.
Siendo parte recurrida la Asociación Udalbide Elkarlan Elkarte, representada por la Procuradora Dª Concepción López García y el Ayuntamiento de Lloido, representado por D. Isacio Calleja García.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallo; 1.- Desestimamos el recurso interpuesto por la Administración del Estado, contra el Acuerdo de 15-12-99 del Ayuntamiento de Llodio aprobando una moción de los Grupos Municipales de Euskal Herritarrok, PNV y EA dirigida a adherirse a la asamblea de electos y Municipios- Udalbiltza-. 2.- Cada parte soportará sus costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación del recurrente se interpuso recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado, remitiendo las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la Administración se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala: dicte sentencia por la que se estime el presente recurso de casación, declarando la nulidad de pleno derecho, o subsidiariamente, la anulabilidad del precitado Acuerdo municipal, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.
El Procurador Sr. Calleja García en representación del Ayuntamiento Llodio se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente solicitó a Sala dicte sentencia por la que se confirme íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.
La Procuradora Sra. López García en representación de la Asociación Udalbide Elkarlan Elkartea, igualmente se opuso al recurso mediante escrito en el que término suplicando a Sala lo desestime y declare la conformidad a derecho del Acuerdo recurrido confirmando en todos sus extremos la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco de fecha 13 de Octubre de 2003, con la expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 16 de Abril de 2008, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala
La Abogacía del Estado, en la representación legal que ostenta de la Administración General del Estado, interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 13 de Octubre de 2003, que desestimó el recurso núm. 1066/2000 promovido por dicha Administración del Estado contra el acuerdo del Ayuntamiento de Llodio de 18 de Diciembre de 1999, por el que aprobando una moción de los grupos municipales de Euskal Herritarrok, PNV y EA, decidió adherirse a la asamblea de electos y municipios -Udalbiltza-
En lo que ahora interesa la sentencia impugnada fundó su decisión en los siguientes argumentos: «Como muchas de las cuestiones que ocupan el debate jurídico y político actual en el País Vasco, la que ahora se plantea ante este Tribunal aparece revestida de complejidad. Sin ánimo de desentrañar todas sus circunstancias, la presente sentencia debe limitarse al control de legalidad de la resolución municipal impugnada.
A este efecto conviene comenzar por distinguir entre Udalbiltza y la Asociación Udalbide Elkarlanean Elkartea. A la luz de los fragmentarios elementos de prueba aportados por las partes, la primera es probablemente una asociación irregular. Asociación, porque unas personas -electos municipales- han decidido poner en común su labor para la consecución de unos objetivos mediante una organización como se desprende de los antecedentes consignados en el acuerdo municipal impugnado, folios 20 a 22 del expediente-, y ello basta para encontrarnos ante el fenómeno que reconoce el art. 22.1 CE. Irregular, pues no aparece cumplido el requisito de la inscripción en el correspondiente registro, lo que acarrea ciertas consecuencias para los miembros de la asociación y dificulta su actividad, pero que no es exigencia para el nacimiento del ente asociativo. Como expresamente dispone el art. 22.3 CE, la inscripción no es un requisito de constitución, sino de publicidad de la asociación. En el acuerdo 2º de los adoptados por Udalbiltza en su segunda asamblea, celebrada el 18.09.99 en Bilbao, se decidió denominarla "Asamblea de Municipios y Electos Municipales" (folio 21 del expediente). Pero lo cierto es que en los textos que constan en los autos, quienes componen y actúan en el seno de Udalbiltza son siempre los electos municipales, y no los municipios.
Como instrumento capaz de operar en el tráfico jurídico, quienes componen Udalbiltza han creado la Asociación Udalbide Elkarlanean Elkartea, cuya inscripción consta certificada a los folios 111 y 112 de las actuaciones y cuyos estatutos pueden verse en los folios 114 a 121. La expresada finalidad trasluce con claridad de lo dispuesto en el art. 2 de dichos estatutos, en los que figuran sus objetivos. Nuevamente, los asociados son aquí los "concejales de alguna localidad del País Vasco" (art. 27.2 de los estatutos), y no los municipios.
Volviendo a la resolución del Ayuntamiento de Llodio, de su lectura se aprecia que tras dedicar considerable extensión a transcribir como antecedentes la historia, los objetivos y los medios de actuación previstos por Udalbiltza, se concreta en una manifestación de voluntad dividida en cinco apartados. En los primeros apartados de lo que puede considerarse la parte dispositiva de la moción, el municipio "se adhiere y comparte la existencia, los objetivos y los proyectos de Udalbiltza y manifiesta su voluntad de ser miembro de dicha institución". Pues bien, conforme a lo hasta ahora razonado ambas declaraciones pueden entenderse como reiterativas, pues no parece fácil que un municipio pueda considerarse miembro de aquella asociación irregular y actuar como tal. Nos encontramos, en definitiva ante una manifestación de voluntad política semejante a las que de manera frecuente adoptan los órganos municipales, aún en asuntos de naturaleza extramunicipal. Por lo que se refiere a los últimos apartados de la moción, se refieren éstos a la comunicación de su aprobación a Udalbiltza y a la opinión pública, siendo así que, como dice la STS de 24.03.99, tales manifestaciones escapan al control de legalidad, "careciendo de transcendencia a efectos impugnatorios las adhesiones o comunicaciones que hubiesen de cursarse como consecuencia de la adopción de acuerdos municipales como el relativo a la declaración de municipio no nuclear", que era el caso que examinaba en aquella resolución el Alto Tribunal.
Cuestión distinta sería que como prolongación o consecuencia de tales declaraciones de adhesión se acordara llevar a cabo actuaciones que excedieran de las competencias de las corporaciones locales. Tal podría ser el caso de participar como corporación, por ejemplo, aportando fondos municipales para la subvención de ciertas actividades de Udalbiltza o de la Asociación Udalbide Elkarlanean Elkartea. Pero este es un asunto que en una de sus posibles manifestaciones constituye el objeto de una serie de recursos iniciados por la misma Administración demandante y que actualmente penden ante este mismo Tribunal, pero sobre los que no cabe ahora pronunciarse por ser ajenos al objeto del presente procedimiento.
Nos encontramos, por tanto, en un supuesto de "expresión de una opinión en el ejercicio de cargo público cuya libertad garantiza la propia Constitución (arts. 20 y 23 ), resultando que en lo que pudiera entenderse parte dispositiva del acuerdo el Ayuntamiento no ejercita una potestad administrativa que no tenga atribuida, ni tan siquiera trata de ejercitar potestad administrativa alguna, sino que se limita a manifestar un deseo", por utilizar palabras de la STS de 18.05.98, lo que determina que no pueda estimarse la pretensión anulatoria ejercitada por la demanda».
La representación estatal opone un solo motivo casacional que articula al amparo del apartado d) del art. 88.1, de la Ley de esta Jurisdicción, al entender que la sentencia recurrida incurre en infracción del art. 1º de la LJ, en relación con los arts. 62.1.c) y 63 de la Ley 30/1992 y 25 de la Ley de Bases del Régimen Local, 7/1985.
En esencia, el fundamento del recurso de casación se pone en que el acuerdo municipal recurrido, en contra de lo que se viene a mantener en la sentencia impugnada, es un acto administrativo residenciable ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que vincula a la Corporación municipal como tal, pues representa algo más que un simple deseo corporativo, mas allá del individual de los concejales que votaron a favor del acuerdo. Es, según sostiene el recurrente, un verdadero acto administrativo mediante el cual el Ayuntamiento de Llodio expresamente se adhiere a la existencia, objetivos y proyectos de Udalbiltza, para unos objetivos políticos que exceden de los que legalmente están atribuidos a las Corporaciones Locales.
El motivo ha de ser desestimado. En efecto aún admitiendo que se esté mas bien ante un acto corporativo en que se manifiesta la actuación de la Corporación Local de Llodio como tal, y no ante la simple expresión de la voluntad de los concejales individuales que votaron a favor de la adhesión a Udalbiltza, sin embargo hay que entender que la parte dispositiva del acuerdo no es otra cosa que la simple adhesión o incorporación a una entidad asociativa irregular, al no haber cumplido aquella el requisito que para la publicidad de sus actos, se exige en la legislación vasca de asociaciones y carente por ello de efectos prácticos, máxime cuando en el acuerdo municipal en cuestión no se contienen declaraciones susceptibles de producirlos en concreto, con el fin último de favorecer las finalidades puramente políticas que persigue el ente asociativo en cuyo favor se realiza la manifestación de adhesión e incorporación. Declaraciones que de producirse en un momento posterior y si se mueven fuera de los ámbitos legalmente marcados por el art. 25 de la LBRL, podrán ser, desde luego, como bien se dice en la sentencia recurrida, objeto de la correspondiente impugnación jurisdiccional.
En definitiva lo que se impugna es una actividad municipal carente de efectos prácticos directos, que esencialmente se limita a expresar una opinión política como manifestación de la voluntad concorde de los miembros de la Corporación, y, por tanto de los vecinos representados, en el ejercicio del derecho de participación y libertad de pensamiento de los arts. 23.1 y 20.1.a) de la Constitución, carente del contenido administrativo mínimo que la haría residenciable ante esta jurisdicción. Todo ello en línea con la jurisprudencia de este Tribunal manifestada en las sentencias de 18 de Mayo de 1998 y 24 de Marzo de 1999.
En consideración a lo expuesto procede la desestimación del recurso de casación y la imposición de costas a la Administración Estatal recurrente, por imperativo del art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La Sala en uso de las potestades que se le confieren en el apartado 3 de ese precepto, señala como límite de las cantidades que podrán reclamar los recurridos, en concepto de honorarios de letrado, la de seiscientos (600) euros; cantidad que se fija en consideración a los criterios habitualmente seguidos por esta Sala ante asuntos de parecida dificultad y entidad.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 13 de Octubre de 2003, desestimatoria del recurso núm. 1066/2000, sobre aprobación de moción por el Ayuntamiento de Llodio.
Se imponen al recurrente las costas de esta casación con los límites que se señalan en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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