STS, 27 de Mayo de 2003

Por escrito de 6 de abril de 1995, el Colegio Oficial de Médicos de Asturias, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 16 de enero de 1995 de la Dirección General de Alta Inspección y Relaciones Institucionales, y tras los tramites pertinentes, el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 19 de noviembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor: "En atención a lo expuesto, la Sección Segunda de esta Sala ha decidido: Rechazar las causas de inadmisibilidad del recurso formuladas por las partes demandadas y desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora doña Raquel López Tejeiro, en nombre y representación del Colegio Oficial de Médicos de Asturias, contra la resolución de 16 de enero de 1995, de la Dirección General de Alta Inspección y Relaciones Institucionales, del Ministerio de Sanidad y Consumo, habiendo sido partes el Principado de Asturias y el Instituto Nacional de la Salud, acuerdo que se confirma por ser ajustado a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas procesales".

Una vez notificada la citada sentencia, la parte recurrente por escrito de 23 de noviembre de 1998, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 10 de diciembre de 1998, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad de la resolución impugnada, en base a los siguientes motivos de casación: "A) Al amparo del artículo 95-1º-4º de la Ley de 27- 12-56, en la redacción que le confiere la Ley 10-1992, de 30 de Abril para denunciar infracción de los artículos 24-7 de la L.O. 7-1981 de 30 de Diciembre por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para Asturias, en relación con el artículo 51 de la Ley 30-1992 de 26 de Noviembre. B) Al amparo del artículo 95-1º-4º de la Ley de 27-12-56, en la redacción que le confiere la Ley 10-1992, de 30 de Abril para denunciar infracción de los artículos 62-1E) de la Ley 30-1992 de 26 de Noviembre, en relación con el artículo 22-3º de la L.O. 3-1980 de 22 de Abril por la que se dictan las normas reguladoras del Consejo de Estado. C) Por el cauce formal del apartado 4º del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, por violación del artículo 50 , en sus dos apartados, de la Ley 14-1986 de 25 de Abril General de Sanidad. D) Por el cauce del apartado 44º del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, pro violación de lo dispuesto en la Disposición Adicional 6ª, en sus números 1 y 2 de la Ley 14-1986 de 25 de Abril, General de Sanidad."

Las partes recurridas en sus respectivos escritos de oposición al recurso de casación interesan su desestimación, haciendo las alegaciones que han estimado pertinentes sobre los siguientes puntos, A), que no existe vulneración del articulo 24.7 del Estatuto, de Autonomía de Asturias, en relación con el articulo 51 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, b) que no era preciso el dictamen del Consejo de Estado; c) que no existe violación del articulo 50 de la Ley 14/86 de 25 de abril, General de Sanidad; y d) que no hay infracción de la Disposición Adicional Sexta , nº 1 y 2 de la Ley 14/86 de 25 de abril.

Por providencia de 20 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el día 20 de mayo de 2003, fecha en tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó la resolución impugnada, valorando ente otros en sus Fundamentos de Derecho Segundo y Cuarto, lo siguiente: "Se plantea la nulidad absoluta o de pleno derecho en base a tres motivos o consideraciones: La falta de autorización de la Junta del Principado de Asturias para celebrar el Convenio. La falta de competencia del Servicio de Sanidad del Principado de Asturias para celebrarlo, y :

La omisión del dictamen del Consejo de Estado. La primera cuestión ha sido examinada por la sentencia dictada por la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso Administrativo con fecha 5 de julio de 1.994 que acompaña la actora a su escrito de demanda, que al resolver los recursos 527 y 1.733 de 1.990 y 174 y 1.090 de 1.991 interpuestos contra el Convenio suscrito, entre la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y el Instituto Nacional de la Salud para la gestión del Hospital General de Asturias, el día 13 de diciembre de 1.989. Consideramos que tras la publicación de la Ley 1/1.992 de 2 de julio, del Servicio de Salud del Principado de Asturias, no se puede mantener dicha causa de nulidad, toda vez que en el artículo 4 de la indicada Ley, la Junta General creó el Servicio de Salud del Principado de Asturias al que atribuye la realización de las actividades sanitarias y la gestión de los Servicios Sanitarios de la Administración del Principado de Asturias que podrá ser desempeñada directamente por el propio Servicio de Salud o mediante acuerdos, convenios, conciertos o fórmulas de gestión integrada o compartida con entidades públicas, señalando en su punto 4 que "Únicamente en casos excepcionales plenamente justificados y previa comunicación a la Comisión de Acción Social y Asistencial de la Junta General del Principado, la gestión y administración de los indicados centros y servicios podrá ser realizada mediante el establecimiento de acuerdo, convenio, conciertos o fórmulas de gestión integrada o compartida con entidades privadas", autorización que viene ratificada en la Disposición Transitoria Tercera de la propia Ley mientras no se transfieran a esta Comunidad Autónoma los servicios y funciones del Instituto Nacional de la Salud, de cuanto resulta que tan solo cuando la gestión y administración de los centros y servicios sanitarios se realice mediante acuerdo, convenio, concierto, o otras fórmulas de gestión integrada o ,compartida con entidades, privadas será precisa la comunicación a la indicada Comisión de Acción Social y Asistencial de la Junta General, supuesto que no es el de autos al tratarse de un concierto con entidad pública que no precisará en consecuencia ni autorización de la Junta General del Principado ni tan siquiera de comunicación previa a la indicada Comisión. En cuanto a la capacidad y competencia del Servicio de Salud le viene atribuida por el propio artículo 4.3 de la Ley del Servicio de Salud anteriormente citada que le faculta a gestionar y administrar los centros y servicios de salud directamente o por medio de acuerdos, convenios, conciertos u otra forma de gestión integrada o compartida. Por último, la omisión del dictamen del Consejo de Estado en ningún caso provocaría la nulidad absoluta o de pleno derecho en cuanto que no supone omisión del procedimiento legalmente previsto, sino simple omisión de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, previsto como un supuesto de anulabilidad o de nulidad relativa en el artículo 63.2 de la Ley 30/1.992, y no aplicable al caso de autos toda vez que el convenio que se impugna no constituye una disposición de carácter formal dictada en desarrollo de ninguna Ley sino un nuevo acto administrativo dictado en base a la contenida en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 14/1.986 General de Sanidad y la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 1/92 del Servicio de Salud del Principado de Asturias que facultan al INSALUD y al Servicio de Salud del Principado de Asturias, en tanto no se transfieran a esta Comunidad Autónoma los servicios que afecten a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, su desempeño, coordinado por medio de conciertos ,acuerdos o convenios suscritos a tal fin. CUARTO.- Se funda la supuesta ilegalidad 0 falta de soporte legal del convenio impugnado en base a las siguientes consideraciones: A) En cuanto a la actuación del Principado de Asturias por vulnerar el artículo 4.3 de la Ley 1/92 de 2 de julio del Principado de Asturias que si bien autoriza la gestión y administración de sus centros sanitarios mediante el establecimiento de acuerdos, convenios, conciertos o fórmulas de gestión integrada o compartida, no alcanza a hacer entrega o cesión total de la gestión del Hospital General de Asturias en materia docente, asistencial, administrativa, organizativa, de financiación, designación de altos cargos, auditorias, etc., así como la Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley que entiende no permite a la Comunidad Autónoma la cesión de transferencias recibidas del Estado en materia de Sanidad a otros órganos de la Administración Central, en el presente caso al INSALUD, toda vez que no existe paridad o equivalencia en las contraprestaciones al hacer cesión de todas las funciones, no existiendo cooperación o colaboración entre ambas Administraciones, sino cesión de la parte principal a la colaboradora que se convierte en única y principal; B) En cuanto al acto del INSALUD porque vulnera el artículo 1 apartado c) del R.D. 1.885/1.979 de 30 de julio, que regula la estructura y competencia de la Entidad Gestora, por las mismas razones expuestas en el apartado anterior; y C) que ambos acuerdos vulneran el espíritu y el contenido de la Ley 14/86 de 25 de abril que aspira a la integración de los hospitales del INSALUD a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas y no a la inversa y de los de carácter privado al sector público. Respecto a las anteriores consideraciones se ha de decir: A la primera.- Que no vulnera ninguna de las disposiciones que se dicen al venir referido el convenio a la gestión y administración de un centro sanitario titularidad del Principado de Asturias por parte del INSALUD al hallarse plenamente autorizado por el articulo 4.3 de la Ley l/l.992 del Principado de Asturias que señala que dichas funciones podrán realizarse directamente por el Servicio de Salud del Principado de Asturias o mediante el establecimiento de acuerdos, convenios, conciertos o fórmulas de gestión integrada o compartida con entidades públicas, pudiendo optar por cualquiera de ellas, en el presente caso a través del convenio, y por una gestión integrada o completa 0 bien compartida entre ambas institu-ciones. A lo que cabe añadir que en el presente supuesto no existe un abandono o cesión total por parte del Principado de Asturias de sus propias facultades como viene a indicar el recurrente, toda vez que participa en el Consejo de Coordinación del complejo hospitalario, estipulación 14ª, con las funciones que se reconocen en la 15ª y tiene reservadas determinadas materias en cuestiones de personal vinculado al Servicio de Salud conservando su régimen jurídico y el régimen sancionador de los mismos, cláusulas 5ª y l0ª. Tampoco se vulnera la Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley 1/92 toda vez que el Principado de Asturias no hace cesión al INSALUD de ninguna transferencia del Estado, estando por el contrario autorizada la celebración del indicado convenio por la Disposición Transitoria Tercera al no haberse transferido a esta Comunidad Autónoma los servicios y funciones del INSALUD, y toda vez que no se pretende ninguna paridad o equivalencia de las prestaciones, sino un mejor servicio para la sanidad pública. A la segunda.- Cabe reiterar como hacen las partes las consideraciones que se contienen en el apartado anterior y a las que se puede añadir que el límite a la coordinación funcional al que hace mención no es otro que todo lo que pueda redundar en un mejor funcionamiento de las actividades dirigidas al cumplimiento de los fines sanitarios que no cabe estimar que se hayan excedido en el presente caso al no hacerse referencia alguna al supuesto exceso pues tan solo hacen mención a la gestión y administración del Hospital General de Asturias. A la tercera.- Los preceptos que cita de la Ley 14/1.986, artículos 66 y 67, así como el artículo 48 no sólo no son contrarios a la celebración de convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino que por el contrario los autorizan para dotar de una mayor eficacia y rentabilidad a los Servicios Sanitarios, pudiendo afectar tanto a los hospitales del sector público como del privado. No se opone a lo anterior ni el artículo 50, ni la Disposición Transitoria Tercera 3ª. de la mencionada Ley como indica la parte recurrente, referido el primero a la constitución de un Servicio de Salud en cada Comunidad Autónoma, hecho que tuvo lugar en el Principado de Asturias por la Ley 1/92 con la regulación que de él se hace en la misma y la segunda porque tan solo contempla un sistema de implantación paulatina para adoptar el funcionamiento de los Servicios de Salud a lo establecido en la propia Ley por medio de acuerdos y Convenios entre el Estado y la Comunidad Autónoma para conseguir un funcionamiento integrado de los servicios sanitarios, que es, en definitiva, lo que se ha hecho en el presente caso."

En el primer motivo de casación, la parte recurrente al amparo del nº 4 del articulo 95,1 de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción del artículo 24,7 de la Ley Orgánica 7/81 de 30 de diciembre, que aprueba el Estatuto de Autonomía para Asturias en relación con el articulo 51 de la Ley 30/92 de 26 de diciembre. Alegando en síntesis que el articulo 24 citado dispone que compete a la Junta General del Principado de Asturias autorizar la prestación del consentimiento para obligarse en los Convenios, y que esta previsión alcanza a todos los convenios, sin que esta exigencia pueda suplirse por la intervención del Servicio de Salud del Principado de Asturias ya que es un organismo adscrito a la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, y la citada Consejería de Sanidad no está facultada ni tiene competencia para suplir la autorizaron de la Junta General.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

De una parte, porque de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1/92 de 2 de julio, del Principado de Asturias, como refiere y razona la sentencia recurrida, el servicio de Salud del Principado de Asturias, puede desarrollar su actividad bien directamente, bien mediante acuerdos, convenios o conciertos, y solo es precisa la comunicación oportuna a la Junta General del Principado, cuando tales acuerdos o conciertos lo sean con entidades privadas, que no es el supuesto de autos, como también adecuadamente refiere la sentencia recurrida; y de otra, porque esta Sala del Tribunal Supremo en sentencia de 12 de junio de 2000, al resolver el recurso de casación nº 6358/1994, ya tuvo ocasión de declarar, aún sin entrar en vigor la Ley 1/92, citada, que no era preciso el consentimiento de la Junta General del Principado de Asturias, para la celebración de un convenio similar al de autos, valorando entre otros en su Fundamento de Derecho Tercero: "Pues bien a partir de tales normas y criterios, esta Sala estima, aceptando en ello la tesis de los recurrentes, que para la celebración del Convenio entre el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y el Director General del Instituto de la Salud, para la gestión del Hospital de Asturias, no era precisa ni exigida la previa autorización de la Junta General; de una parte, porque de lo que se ocupan y restringen en buena medida, el artículo 145 de la Constitución y el artículo 21 de la Ley Orgánica 7/81 citada, es estrictamente de los Convenios entre distintas Comunidades Autónomas, y porque con toda claridad el artículo 167 del Reglamento de la Junta General, cuando se ocupa de regular la autorización de la Junta General lo es respecto a determinados Convenios con otras Comunidades Autónomas, que no es el supuesto de autos; y de otra, porque una interpretación simplista, -dejando al margen los conceptos y su alcance- y literal del articulo 24.7 resultaría contraria a los propios términos de esa misma Ley, artículo 21 y a la interpretación y alcance otorgada por el artículo 167 del Reglamento citado, y en fin porque esa interpretación aislada, literal y simplista del artículo 24.7, llevaría a una solución de gran dificultad en la práctica tanto para el Legislativo como para el Ejecutivo de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, cuando no en algunas ocasiones a una evidente injerencia del Legislativo en actos de pura administración. Sin olvidar, en fin que una interpretación del artículo 24.7 entendiendo como exigida la autorización de la Junta General en los casos que proceda, posibilitaría una aplicación del precepto en plena conformidad con los restantes preceptos de la norma y del resto del Ordenamiento, al tiempo la distinción adecuada entre los que son actos políticos y administrativos, y, entre las competencias del ejecutivo y legislativo."

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del nº 4 del articulo 95,1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del articulo 62.1.e, de la Ley 30/92, en relación con el articulo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80 de 22 abril del Consejo de Estado. Alegando en síntesis, que la resolución impugnada se dicta en ejecución de lo previsto en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 14/86 de 25 de abril y en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 1/92 de 2 de julio, y por ello y además porque se refiere a un convenio previsto en los artículos 66 y siguientes de la Ley Orgánica de Sanidad, precisaba del dictamen del Consejo de Estado, al tratarse dice, de una disposición de carácter general dictada en desarrollo de normas estatales y autonómicas.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues como bien refiere y razona la sentencia recurrida, el convenio de colaboración entre el Servicio de Salud del Principado de Asturias y el INSALUD, sobre la gestión y administración del Hospital General de Asturias, es un acto administrativo que afecta a las entidades que lo celebran, con los efectos, que dispone la Ley 30/92, en sus artículos 6 y siguientes, y no tiene la entidad de Reglamento Ejecutivo, como la parte recurrente pretende, y sería exigido para que fuera procedente el dictamen del Consejo de Estado.

Sin que a lo anterior obste, el que ese acuerdo o convenio, esté expresamente regulado en los artículos 66 y siguientes de la Ley General de Sanidad, pues además de que esos preceptos le atribuyen el carácter de actos bilaterales, de negocios jurídicos, que generan derechos y obligaciones para sus signatarios, no hay que olvidar, que también el acuerdo aparece regulado en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 30/92, y en todo caso que lo trascendente, no es solo que se produzca en desarrollo de una Ley, sino que tenga el carácter de reglamento ejecutivo, que no es el supuesto de autos, dado su contenido, naturaleza y efectos.

En el motivo tercero de casación, la parte recurrente, al amparo del nº 4 del articulo 95,1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del articulo 50, en sus dos apartados de la Ley 14/86 de 25 de abril General de Sanidad. Alegando en síntesis, que en el convenio en litigio se ha seguido el camino inverso al dispuesto en la Ley pues no es la Comunidad quien asume la gestión hospitalaria y si el INSALUD, y resulta que el Servicio de Salud de la Comunidad que es el facultado para sumir la gestión lo que hace es cederla, vulnerando así tanto la letra como el espíritu de la Ley General de Sanidad.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues además de que el artículo 50 de la Ley General de Sanidad, no impide la posibilidad de celebración de acuerdos y convenios, y solo habla de su gestión bajo la responsabilidad de la Comunidad Autónoma, no hay que olvidar, que la posibilidad de celebración de convenios y acuerdos, está prevista en la propia Ley General de Sanidad y en la Ley 30/92, y si la Comunidad Autónoma, por la Ley 1/92 de 2 de julio, ha creado el Servicio de Salud del Principado de Asturias, y entre otros en su Disposición Transitoria Tercera , ha previsto y autorizado la celebración de convenios, que se realizan en forma coordinada con la red sanitaria de la Seguridad Social, en tanto no se transfieran al Principado de Asturias los servicios y funciones del Instituto Nacional de la Salud, que es el supuesto de autos, no hay ciertamente obstáculo para que se pudiera celebrar el acuerdo de colaboración a que esta litis se refiere. Sin olvidar en fin, que el convenio o acuerdo a que esta litis se refiere, estaba también previsto y autorizado por la Ley 14/86, General de Sanidad, en su Disposición Transitoria Tercera .

En el motivo cuarto de casación, la parte recurrente al amparo del nº 4 del articulo 95,1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la violación de los dispuesto en la Disposición Adicional Sexta , nº 1 y 2 de la Ley 14/86 de 25 de abril. Alegando en síntesis, que según los preceptos citados como infringidos, en aquellas Comunidades que no tengan asumidas competencias en materia sanitaria- como es el caso de Asturias- no se producirá la integración de Centros del Servicio de Salud, debiendo coordinarse la red sanitaria de la Seguridad Social con el Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma, y que esta coordinación está atribuida a una Comisión integrada por representantes de la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma, y siendo ello así, dice, el convenio que se impugna es nulo por falta de capacidad de quienes en el intervienen, pues si bien la Ley 1/92 podría en su caso sanar la falta de capacidad del órgano que intervine por parte de la Principado de Asturias, nunca su puede estimar suplida la capacidad de quien actuó en representación del INSALUD.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues la resolución aquí impugnada, como refiere en su preámbulo, es consecuencia del convenio de colaboración y coordinación sanitaria celebrado entre el Ministerio de Sanidad y Consumo y el Principado de Asturias el 24 de octubre de 1994, y por otro lado es similar al celebrado el 3 de enero de 1990, que esta Sala ya declaró ajustado a Derecho por la sentencia más atrás citada de 12 de junio de 2000, y si el firmante del acuerdo aquí impugnado, es el Director General del INSALUD, que es quien tiene la representación del INSALUD, y es nombrado a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo, artículo 5 del Real Decreto 1855/1979 de 30 de julio, no cabe ciertamente desconocer su capacidad y competencia, para representar al INSALUD y autorizar los convenios, como el de autos, celebrados por el citado Servicio de Salud.

Las valoraciones anteriores, obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.