El control jurisdiccional (II): la responsabilidad contable derivada del despilfarro en la gestión de los fondos públicos
| Autor | Carlos Cubillo Rodríguez |
| Páginas | 293-342 |
CAPÍTULO OCTAVO.
EL CONTROL JURISDICCIONAL (II): LA
RESPONSABILIDAD CONTABLE DERIVADA DEL
DESPILFARRO EN LA GESTIÓN DE LOS FONDOS
PÚBLICOS
1. LA RESPONSABILIDAD CONTABLE COMO RESPUESTA ESPE-
CIALMENTE IDÓNEA PARA COMBATIR EL DESPILFARRO EN
LA GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
1.1. La función jurisdiccional de los tribunales de cuentas
Como ya se anticipó al hablar del papel de estas instituciones en la pre-
vención y lucha contra el derroche de los caudales y efectos públicos, todas
ellas tienen la función de fiscalizar la actividad económico-financiera del
Sector Público, algunas tienen además una función de asesoramiento al
parlamento y/o al poder ejecutivo y también las hay que tienen una potestad
para enjuiciar la actuación de quienes administran las finanzas públicas.
Cuando trato este tema en algún foro, suelo recordar una peripecia
personal que puede resultar ilustrativa para explicar el momento actual de
la función enjuiciadora de los tribunales de cuentas.
Cuando ingresé en el Tribunal de Cuentas de España, en 1991, fui des-
tinado a su Sección de Enjuiciamiento, que era la encargada de tramitar
los procesos a través de los que se enjuiciaba la actividad desplegada por los
gestores de bienes y derechos de titularidad pública, esto es, se examinaba
su actuación y, previa tramitación del correspondiente procedimiento, se
absolvía o condenaba a la persona juzgada.
En aquel momento, en el ámbito profesional nacional e internacional,
triunfaba la tesis de que las funciones enjuiciadoras de los tribunales de
cuentas tenderían a desaparecer por tratarse de competencias meramente
amparadas en razones históricas e incompatibles con las exigencias de la
modernidad. La opinión más generalizada era que los “viejos tribunales de
cuentas” se echarían a un lado para ser sustituidos por unas nuevas “entidades
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fiscalizadoras” u “oficinas nacionales de auditoría”, de estilo anglosajón, con
competencias exclusivamente circunscritas a la fiscalización de la actividad
económico-financiera del Sector Público y sin ningún cometido enjuiciador
de conductas.
Debe recordarse que la encomiable Declaración de Lima, aprobada en
1977 por la International Organization of Supreme Audit Institutions (IN-
TOSAI), que es el documento internacional que abrió la puerta al moderno
control externo, guardaba un significativo silencio sobre el hecho de que
los tribunales de cuentas pudieran juzgar además de fiscalizar.
A mediados de los años noventa del pasado siglo, con ocasión de una
visita a la National Audit Office del Reino Unido, después de que todos mis
colegas hubieran preguntado al Director de Relaciones Internacionales de
dicha Institución sobre diversos aspectos organizativos de la misma y sobre
su función fiscalizadora, yo le planteé la cuestión del tratamiento que se
daba a los casos de mala gestión detectados y, en particular, si aquella ins-
titución practicaba alguna actuación especial respecto a tales supuestos.
Recuerdo que su expresión fue de total perplejidad y me invitó a repetirle la
pregunta de nuevo, lo que yo al principio atribuí a mi mala pronunciación
en inglés, pero enseguida me di cuenta de que el problema era que mi pre-
gunta resultaba excéntrica en el contexto de un modelo, como el británico,
en el que la Entidad Fiscalizadora Nacional no tiene función enjuiciadora.
Finalmente contestó, como quien dice algo muy obvio, “bueno, si aparece
algún delito o infracción se le manda a los jueces, es lo normal, ¿no?” La visita
duró dos días más en los que tuve la ocasión de comprobar que, a pesar de
la extraordinaria amabilidad de aquel alto funcionario, me consideraba el
“friki” de la delegación española y todo por aquella pregunta, para mí tan
normal, para él tan exótica.
Sin embargo, en aquellos mismos años finales del Siglo XX, el Tribunal
de Cuentas español fue invitado a Praga a un interesante congreso en el que
la materia a tratar era la incorporación de las instituciones de control de los
países de regímenes comunistas al nuevo escenario democrático al que iban
accediendo tras caer el Telón de Acero. La delegación española, en aquel
encuentro, estaba compuesta por profesionales de perfil predominante-
mente auditor y sus intervenciones se centraron en la función fiscalizadora
del Tribunal de Cuentas español. Sin embargo, en el coloquio, sorprenden-
temente, la pregunta más repetida fue:” ¿Y qué hace el Tribunal de Cuentas de
España cuando, en el ejercicio de su función fiscalizadora, detecta conductas ilegales?
Lo cierto, en cualquier caso, es que hasta la llegada de la crisis econó-
mica con la que se inagurò el Siglo XXl, la teoría de la “decadencia de las
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jurisdicciones especializadas de los tribunales de cuentas” se mantuvo firme y tuvo
consecuencias legislativas en países como Italia o Argentina.
En el caso de España, la función enjuiciadora del Tribunal de Cuentas
tuvo una pésima acogida por algunos sectores de la doctrina en los años
siguientes a la publicación de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo. Au-
tores como Claro José Fernández - Carnicero González manifestaron sus
reticencias y objeciones a que un órgano de la naturaleza y funciones del
Tribunal de Cuentas pudiera ejercer funciones de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado (1).
El propio Consejo General del Poder Judicial, en el Informe emitido
con fecha 29 de enero de 1986 a propósito del Anteproyecto de Ley de Fun-
cionamiento del Tribunal de Cuentas, aconsejaba un modelo restringido y
rigurosamente acotado de función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas.
Otros autores consideraron la potestad enjuiciadora del Tribunal de
Cuentas como un acierto del legislador, con base en el artículo 136 de la
Constitución Española, así José María Fernández Pirla y Pascual Sala Sán-
chez.(2)
La Jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal
Supremo (sin perjuicio de algún voto particular), ha sido, desde la entra-
da en vigor de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas en 1982 hasta el
momento presente, clara y unánime al reconocer que dicha Institución,
cuando enjuicia conductas, ejerce una potestad plenamente “jurisdiccional”,
es decir, juzga y ejecuta lo juzgado desde un estatus jurídico asimilado al
de cualquier juez o tribunal de justicia y con las mismas consecuencias que
resultan predicables de las decisiones de los órganos judiciales. Cuando el
Tribunal de Cuentas exige responsabilidad jurídica a un gestor de fondos
públicos no ejerce una competencia administrativa sino una auténtica po-
testad jurisdiccional (3).
En la actualidad, la opinión social, mediática, política y hasta profesio-
nal sobre la conveniencia de dotar de función juzgadora a los tribunales de
cuentas ha cambiado mucho y puede decirse que predominan los puntos de
vista favorables a que, la Institución Nacional encargada del control externo
de toda la actividad económico-financiera de todo el Sector Público, pueda
como órgano especializado exigir responsabilidades jurídicas a los gestores
corruptos o “manirrotos”.
En efecto, la ciudadanía del Siglo XXl, castigada por las crisis econó-
micas sucesivas, inquieta por la pérdida de calidad de la Democracia y
escandalizada por el exceso de casos de corrupción y despilfarro pide a los
tribunales de cuentas que detecten la mala gestión y consigan la reparación
de los daños causados por la misma al patrimonio de todos.
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