STS, 28 de Febrero de 2005
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2005:1206 |
| Número de Recurso | 161/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Febrero de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Febrero de dos mil cinco.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Cristobal contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 10 de octubre de 2001, relativa a contrato administrativo de servicios de gestión tributaria municipal, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido el citado D. Cristobal así como el Ayuntamiento de Godella.
Con fecha 10 de octubre de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia se dictó Sentencia, por la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Cristobal contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Godella, relativo a adjudicación de contrato de servicio de colaboración en la gestión tributaria municipal.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por D. Cristobal, mediante escrito de 21 de noviembre de 2001, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia de 5 de diciembre de 2001 se tuvo por preparado el recurso, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Con fecha 16 de enero de 2002 por la representación letrada de D. Cristobal se formalizó la interposición de recurso de casación.
Comparece como recurrido el Ayuntamiento de Godella.
En 21 de febrero de 2003 por esta Sala y Sección se dictó Auto por el que, resolviendo incidente de inadmisión abierto a instancia de la parte recurrida, se acordó admitir el recurso interpuesto. Dado traslado al Ayuntamiento recurrido, por éste se formalizó la oposición correspondiente.
Conclusas las actuaciones del presente proceso, señalose el día 15 de febrero de 2005 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar. En la tramitación del proceso se han cumplido las prescripciones legales, salvo la relativa al plazo para dictar Sentencia puesto que para la resolución adecuada ha sido necesario llevar a cabo más de una deliberación, y dado el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala y Sección.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de la Sala
El problema jurídico principal planteado en este recurso de casación se refiere a la legitimación para recurrir en vía judicial, aunque la cuestión de fondo versa sobre adjudicación de contrato administrativo. Pues por un determinado Ayuntamiento, mediante acuerdo de su Pleno de 26 de marzo de 1997, se resolvió adjudicar el contrato de colaboración en la gestión tributaria municipal a una cierta empresa. Toda vez que dicho acuerdo suponía modificar la propuesta hecha por la Mesa de Contratación a favor de una entidad distinta que también había participado en el concurso, esta otra entidad interpuso contra el citado acuerdo recurso en vía contenciosa.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimó el recurso interpuesto. En esta Sentencia, tras individualizar el acto administrativo, se intenta centrar el objeto del proceso declarando que se trata de la conformidad a derecho del acto del Pleno municipal que modifica la propuesta de la Mesa de Contratación. Por ello no debe entrarse en el estudio de los argumentos de la extensa demanda presentada sobre las características de la oferta de la entidad recurrente, que por cierto es una Unión Temporal de Empresas (UTE) de las previstas en el articulo 26 de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas 13/1995, de 18 de mayo. Entiende el Tribunal a quo que ello no constituye el objeto del proceso, y que las mayores ventajas de la oferta de la empresa (se mantiene por ésta que excedían en mucho de las que suponía la oferta presentada por la adjudicataria) nunca se alegaron antes de la adjudicación que modificó la propuesta de la Mesa.
Después de ello se distinguen por la Sentencia dos aspectos. De una parte las facultades del Pleno como órgano de contratación para apartarse de la propuesta de la Mesa, que existen y no se ponen en duda por la recurrente. De otra parte las facultades para modificar la propuesta, ya que la Mesa de Contratación asignó 26 puntos a la UTE y solo 24 a la otra empresa, mientras que el Pleno apreció mayor puntuación de esta ultima, aunque por unas décimas de diferencia.
En cuanto a este segundo punto se argumenta por la entidad recurrente que la Mesa de Contratación actuó sin imparcialidad, siempre computando a la baja los diversos puntos de la oferta de la recurrente en beneficio de la empresa que luego resultó adjudicataria. Se alega además que ésta no tiene capacidad para ejecutar el contrato. En tramite de prueba se solicitó incluso una investigación sobre como se está ejecutando, solicitud denegada por la Sala a quo por no ser éste el objeto del proceso.
Pero aunque este es el planteamiento general, en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia se declara que antes de entrar en el fondo hay que resolver sobre las cuestiones procesales, en concreto sobre la legitimación activa de la parte recurrente discutida por el Ayuntamiento en la contestación a la demanda. Pues quien tomó parte en el concurso como ofertante fue una UTE denominada "Santiago Cucart, S.L. y J.S. Cucart Todolí" y el recurrente es una persona individual.
Para resolver sobre este extremo el Tribunal a quo valora la argumentación de la persona recurrente, la cual insiste en que está legitimada porque actuó ante la Administración en nombre y representación de la UTE. Dicha UTE es un ente sin personalidad jurídica y no llegó a constituirse mediante escritura publica porque no obtuvo la adjudicación. Pero el demandante actuó ante la Administración en nombre de ambas entidades, constando sus datos en autos. Además, según la Sentencia de este Tribunal Supremo de 16 de julio de 1986, en estos casos ha de reconocerse legitimación a quien comparece en nombre de todos.
No obstante se considera por el Tribunal Superior de Justicia que, si bien no cabe duda de la capacidad juridica que tenia la persona individual recurrente para actuar ante el Ayuntamiento, lo cierto es que no se ha acreditado que estén litigando las dos empresas que habían de constituir la UTE no formalizada, es decir, el empresario individual ahora recurrente y la sociedad limitada "Santiago Cucart, S.L.", y ello a pesar de la flexibilidad con que debe aceptarse la representación de las UTE según se desprende de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1999. Pues no se deduce de los autos la representación de la segunda empresa que se dice constituyo la Unión Temporal y, aunque en vía administrativa el actor compareció en nombre propio y en representación de la UTE, ello no consta en el proceso, donde según los escritos de demanda y de interposición del recurso se actúa a titulo personal e individual. Se entiende por tanto que el actor no tiene legitimación suficiente, por lo que a tenor del articulo 82, apartado c) de la Ley de la Jurisdicción se falla declarando la inadmisibilidad del recurso.
Contra esta Sentencia recurre en casación el actor vencido en juicio ante el Tribunal a quo invocando dos motivos, ambos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Comparece como recurrido el Ayuntamiento autor del acto administrativo impugnado ante el Tribunal Superior de Justicia.
En el motivo primero se alega infracción del articulo 28.1, apartado a), en relación con el articulo 82, apartado b), de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 aplicable al caso de autos. Asimismo se alega infracción del articulo 24.1 de la Ley de Contratación de las Administraciones Publicas 13/1995, de 18 de mayo, y del articulo 24.1 de la Constitución vigente.
La argumentación expresada consiste en síntesis en que, en el caso de las Uniones Temporales de Empresas (UTE), lo que realice cualquiera de los participes en defensa de los derechos de la comunidad de bienes aprovecha a esta comunidad. Por otra parte, según el articulo 24.2 de la Ley de Contratación antes citada, el representante o apoderado único tiene poderes bastantes para ejercitar los derechos. Es decir, se argumenta a partir de la existencia de una comunidad de bienes entre el empresario individual y la sociedad limitada que constituyeron la unión temporal de empresas. Se añade además, con abundante cita jurisprudencial, que la legitimación reconocida en vía administrativa no puede desconocerse en vía procesal. Por ultimo se argumenta también que según la jurisprudencia de este Tribunal Supremo basta que se tenga un interes legitimo para que deba reconocerse la legitimación, y no ofrece duda que el empresario individual tenia un interes legitimo.
Debemos precisar sin embargo que la Sentencia impugnada no niega que el representante de la UTE tenga esos poderes, como afirmó en vía administrativa. Lo que destaca, y ello motiva su razón de decidir, es que en aquella vía actuó en nombre y representación de la UTE mientras que en vía judicial actuó solo en su propio nombre. Por tanto, en términos generales no se negaba legitimación al recurrente, sino que se apreciaba que la legitimación propiamente hablando correspondía justamente a aquella UTE, que fue la entidad que participó en el concurso, y no al recurrente a titulo individual.
Pero entiende esta Sala que esa declaración no es conforme a derecho, pues sin duda es cierto que el empresario individual tenia un interes legitimo y debe acogerse la argumentación de que cualquiera de los partícipes puede actuar en defensa de los derechos de una comunidad de bienes, por lo que no está justificado que se declarase por la Sentencia que no se habia acreditado la legitimación de quien actuaba en interés de la UTE. En este sentido debemos pronunciarnos a la vista de la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo sobre legitimación de las Uniones Temporales de Empresas en interpretación del articulo 24.2 de la Ley de Contratación de las Administraciones Publicas 13/1995, de 18 de mayo. Debe añadirse además que incluso en el caso de que el Tribunal Superior de Justicia tuviese dudas sobre la legitimación, debió resolverlas en el sentido de aceptar ésta en aplicación del principio pro actione, en vez de declarar la inadmisibilidad del recurso.
Ello debe llevarnos a acoger el primer motivo invocado y por tanto a estimar el presente recurso de casación, lo que nos releva del examen del segundo motivo que se invoca.
Una vez resuelto que debe estimarse el recurso de casación interpuesto, debemos resolver ahora con plena potestad jurisdiccional sobre el recurso contencioso administrativo tramitado ante el Tribunal Superior de Justicia. Desde luego, ya que hemos aceptado la legitimación del actor como se desprende del Fundamento de Derecho anterior, procede pronunciarse ahora sobre el fondo del asunto. Ello significa que debemos enjuiciar el caso de autos de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 88, números 1 y 2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas según su texto refundido aprobado por Real Decreto-legislativo 2/2000, si bien los preceptos citados reproducen la normativa anterior a la refundición
A este efecto debemos tener en cuenta, yendo directamente al fondo del asunto, que el órgano de contratación, si no decide declarar desierto el concurso, deberá adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa. Es sabido que ello no significa necesariamente que el citado órgano de contratación deba seguir estrictamente la propuesta realizada por la Mesa. Así lo aceptan incluso las partes en el presente proceso. El órgano de contratación, en este caso el Pleno del Ayuntamiento, tiene potestad suficiente para pronunciarse sobre cual es la oferta más ventajosa, incluso apartandose como se ha dicho de la propuesta de la Mesa. Pero desde luego ese pronunciamiento sobre cual es la oferta que implica más ventajas para la Administración contratante debe estar suficientemente motivada.
En el caso de autos esta motivación existe, pero se realiza de modo tan escueto que a juicio de la Sala debe considerarse insuficiente. En efecto, asignada a las dos empresas de que se trata por la Mesa de Contratación una puntuación total de 26 puntos para la Unión Temporal de Empresas y de 24 puntos para la empresa que finalmente resultó adjudicataria, el Pleno corrigió estas puntuaciones. Se entendió, según se desprende del Acta de la sesión del Pleno, que a la empresa a la que se otorgaban 24 puntos no se le había computado a efectos de esa experiencia un periodo de 11 meses y unos días, siendo así que el Pliego de Condiciones no excluía que se computasen las fracciones de un año. Por ello se le asignaron en concepto la experiencia 1'95 puntos adicionales. Por otra parte a la misma empresa se le asignó un punto más a la vista de los medios personales empleados. En consecuencia el Pleno otorgó a la empresa finalmente adjudicataria una puntuación de 26'95, superior por tanto a la de 26 de la Unión Temporal de Empresas.
Pero hemos de entender que esa motivación fue claramente insuficiente. Desde luego lo es por completo respecto a la puntuación adicional correspondiente a los medios personales, pues no se justifica porqué se otorga esa valoración superior. Pero una cuestión central para la resolución del proceso es que consta en el Acta de la sesión del Pleno que se asigna a la adjudicataria 1'95 puntos más por experiencia al no habérsele computado en tal concepto un tiempo de 11 meses y medio, aunque no se detalla en que ámbitos o al servicio de que organizaciones o empresas tuvo esa experiencia en la gestión tributaria municipal que fue objeto del concurso. Es decir, la consideración de una oferta como más ventajosa debe ser motivada y ha de serlo suficientemente, detallando la valoración de los distintos conceptos y en su caso los datos fácticos a la vista de los cuales se hace esta valoración.
Ello seria bastante para la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto, pero hemos de atender además a otro extremo, que consiste en si la propuesta de la Mesa de Contratación era realmente la pertinente, como establece el articulo 88.1 de la Ley de Contratos. Al respecto hemos de considerar un dato, que se alega aunque sea brevemente en la demanda formalizada pero que además se desprende del expediente administrativo. Se trata de que la Mesa de Contratación computó como experiencia de la empresa que resultó adjudicataria la adquirida en ejecución de contratos celebrados con otras dos empresas para la gestión del cobro de recibos a clientes morosos. Sostiene la parte demandante y ello corresponde a la realidad que no puede identificarse el cobro a morosos con una cuestión tan compleja y diversificada como la gestión tributaria municipal, por lo que la valoración de este tiempo de experiencia por la Mesa de Contratación (se incluyesen en ella o no los once meses y medio luego considerados por el Pleno) supuso un incumplimiento del Pliego de Condiciones del Contrato, el cual se refería inequívocamente a que se tuviese experiencia en la gestión tributaria municipal.
De ello se deduce que debemos estimar el recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia por entender que la oferta presentada por la UTE recurrente debió ser considerada por la Mesa de Contratación como la más pertinente y a su vez debió considerarse la más ventajosa por el Pleno, por lo que a dicha UTE debió adjudicársele el contrato. Así debemos declararlo toda vez que tanto la propuesta de la Mesa como la adjudicación del concurso contravenían el Pliego de Condiciones, que debe considerarse ley del contrato y que no fue impugnado por ninguna de las empresas que lo consintieron. Cuestión distinta es que dicho Pliego se atuviera estrictamente a los principios de publicidad y libre concurrencia que consagra la legislación de la Comunidad Europea, y que no se compadecen estrictamente con una elevada valoración de la experiencia, como hemos declarado en nuestra Sentencia de 24 de mayo de 2004. Pero en dicha cuestión no debemos entrar en el presente proceso por no haber sido alegada por las partes, a diferencia de lo que sucedió en el resuelto por la Sentencia que acaba de citarse.
Por tanto al estimar el recurso debemos declarar que la Unión Temporal de Empresas tenia derecho a que se le adjudicase el contrato, como solicita dicha UTE en el suplico de la demanda del recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos el primer motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no ha lugar a hacer declaración expresa sobre el segundo motivo que se invoca; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos, por lo que anulamos la adjudicación del contrato realizada por el Pleno del Ayuntamiento y declaramos que la Unión Temporal de Empresas tenia derecho a que se le adjudicase dicho contrato; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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