STS, 24 de Julio de 2003
| Ponente | D. Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2003:5322 |
| Número de Recurso | 1417/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Julio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Julio de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1417/00, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por Letrada de su Servicio Jurídico, contra la sentencia, de fecha 18 de noviembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1523/97, en el que se impugnaba el Decreto 130/1997, de 13 de mayo, dictado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Andaluza, sobre protección de los derechos de los consumidores y usuarios en la distribución al por menor de gasolinas y gasóleos de automoción en instalaciones de venta al público. No se ha personado parte alguna como recurrida.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1523/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó sentencia, con fecha 18 de noviembre de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar el recurso interpuesto por la Federación de Asociaciones de Estaciones de Servicio de Andalucía representada por el Procurador Sr. Paneque Guerrero y defendida por Letrado contra el Decreto 130/1997, de 13 de mayo, dictada por el Consejo de Gobierno de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía por ser contrario al Ordenamiento Jurídico. Se declara la nulidad del Decreto impugnado. No hacemos pronunciamiento sobre costas" (sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Junta de Andalucía, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 26 de septiembre de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, casando la de instancia, desestime la demanda en todos sus extremos.
No habiéndose personado parte alguna como recurrida, por providencia de 28 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo el 22 de julio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se basa, en realidad, en un único motivo, aunque lleve el ordinal primero. Se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante) y se cita como infringido el artículo 22.3º de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (LOCE, en adelante).
Se razona el motivo señalando que el indicado precepto sólo impone la intervención del órgano consultivo cuando se trata de la elaboración de reglamentos de ejecución de las leyes, "supuesto que no se presenta en el caso".
Son reglamentos ejecutivos los que aparecen "directa y concretamente ligados a una Ley, a un articulo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley, o leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento" (STS de 22 de abril de 1974 y STC 18/1982).
Con la intervención del órgano consultivo cualificado se pretende hacer plenamente efectivo el sometimiento de la Administración a al Ley y al Derecho (art. 103.1 CE), y el principio de jerarquía normativa (SSTS de 10 de mayo y 16 de junio de 1989), y ello como garantía de la actuación administrativa frente a los ciudadanos. Pero esta necesidad no se manifiesta con igual intensidad cuando la relación entre la potestad reglamentaria y la norma legal se debilita hasta el punto de conformar el ámbito de los reglamentos independientes, internos u organizativos, que como manifestaciones de las potestades autoorganizatorias de la Administración, no representan el desarrollo de la Ley.
Y "el reglamento impugnado se sitúa en el marco de las potestades organizatorias de la Administración, tratando de establecerse con su elaboración el conjunto de órganos encargados de la gestión de los archivos andaluces, norma por tanto esencialmente organizativa e interna que, como es evidente, no encaja en el referido concepto de reglamento de ejecución y respecto de la cual, consecuentemente, no es preceptivo recabar informe del alto cuerpo consultivo" (sic).
"En cualquier caso, si algún reproche puede merecer en este sentido el Reglamento impugnado, debería haber sido reconducido hacía aquellos preceptos en los que se hubiera apreciado una naturaleza diversa a la organizativa, siendo importante remarcar cómo tampoco sobre este particular extremo la entidad recurrente realizó precisión alguna, precisión que sólo intempestivamente podría ser ahora traída al proceso sin manifiesta indefensión de la Administración demandada".
Por todo ello, concluye la Administración recurrente, en ningún caso, podía estimarse preceptiva la intervención del Consejo de Estado u órgano consultivo, por lo que al no estimarlo así, la sentencia recurrida desconoce el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, lo que debe conllevar la estimación del presente motivo y la consiguiente anulación de la resolución judicial.
La Administración recurrente se refiere a la infracción del artículo 22.3 LOCE, cuando el precepto aplicable y aplicado por la sentencia de instancia fue el artículo 16.3 de la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1993, de 19 de octubre, del Consejo Consultivo de dicha Comunidad, por lo que difícilmente puede acogerse el motivo de casación.
Posiblemente la referencia a una Ley estatal, en lugar de la de la Comunidad Autónoma que fue la determinante y relevante para el fallo, se explique en el deseo de hacer viable el recurso de casación ante esta Sala salvando lo establecido en el artículo 86.4 LJCA. Más la sustancial coincidencia de la redacción de la norma autonómica con la de la norma estatal -en este caso el artículo 16.3 de la Ley del Parlamento Andaluz 6/1993 con respecto al artículo 22.3 LOCE- no hace admisible el recurso de casación si, como sucede en el presente caso, se trata realmente de la interpretación y aplicación de una norma autonómica.
Consecuentemente, lo que debió ser causa de inadmisión se transforma en trámite de sentencia en causa de desestimación, según reiterada jurisprudencia contenida en tantas sentencias que resulta ociosa su cita.
En cualquier caso no puede acogerse la tesis que se sustenta en el motivo de casación formulado por las razones que a continuación se exponen.
La jurisprudencia de esta Sala, para perfilar la noción de Reglamento ejecutivo, ha utilizado, esencialmente, dos concepciones: una material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o parcial "completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan" una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia; y otra formal, dando cabida a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Y es que, como pone de relieve la STS de 5 de junio de 1989 (Sala Especial del art. 61 LOPJ), el artículo 22.3 LOCE "que no es sino reproducción de otros análogos en las sucesivas regulaciones de la institución, ha originado una construcción jurisprudencial dicotómica, quizás artificiosa, que separa los reglamentos ejecutivos de los independientes", cuando la realidad es que la necesidad del dictamen previo del Consejo de Estado enlaza sobre todo y de modo inmediato con la significación de los principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1 LOCE, debe velar en su función consultiva el Consejo de Estado, y cuyas exigencias se proyectan sobre cualquier clase de Reglamento.
Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término "ejecución de leyes" teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad. Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente unos reglamentos específicamente "ejecutivos" porque la categoría esté formalmente consagrada en la LOCE o en la correspondiente Ley autonómica, ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que ha de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece, aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material de lo que está llamado a desarrollar o completar el reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente los Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad (Cfr. SSTS de 27 de noviembre de 1995 y 3 de julio de 1996).
Pues bien, ocurre en el presente caso que cualquiera que sea la noción a la que se acuda (material o formal) y sin necesidad de ninguna interpretación extensiva, la única calificación posible del Decreto que se contempla es la de Reglamento ejecutivo o de Reglamento dictado en ejecución de una Ley. Y para llegar a esta conclusión basta con examinar los distintos aspectos de la norma a que alude la sentencia de instancia:
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La confesada intención en el preámbulo con cita de la Ley 5/1985, de 13 de mayo de los Consumidores y Usuarios en Andalucía.
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La determinación del ámbito de aplicación del Decreto llamado a regular la actividad de las instalaciones de venta al público al por menor de gasolinas y gasóleos de automoción en aquellos aspectos que afectan a los consumidores y usuarios.
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El contenido del articulado que completa el reconocimiento de derechos y el establecimiento de deberes.
Las razones expuestas justifican el rechazo del motivo de casación y la consecuente desestimación del recurso, sin que proceda efectuar la imposición de costas al no haber comparecido parte alguna como recurrida.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con desestimación del motivo invocado, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por Letrada de su Servicio Jurídico, contra la sentencia, de fecha 18 de noviembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1523/97; sin que proceda efectuar la imposición de costas al no haber comparecido parte alguna como recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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