STS, 20 de Julio de 2005

Por escrito de 9 de marzo de 1.998, la entidad "Industrias Asfálticas de Navarra, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra, adoptado en sesión del día 1 de diciembre de 1.997, por el que se inadmite la solicitud formulada de declaración de nulidad de los contratos de conservación de las carreteras de los distritos de Pamplona y Tudela, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 31 de enero de 2.002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de INDUSTRIAS ASFALTICAS DE NAVARRA, S.A. frente al acuerdo ya identificado en el encabezamiento de esta resolución, al hallarlo conforme al Ordenamiento Jurídico. No se hace condena en costas".

Una vez notificada la citada Sentencia, la entidad "Industrias Asfálticas de Navarra, S.A." por escrito de 7 de febrero de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Auto del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 14 de marzo de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 23 de abril de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, en su día dictar Sentencia por la que estimando el presente recurso, se case la sentencia recurrida, y en su lugar se declare, apreciando el primer motivo alegado, que se ordene retrotraer las actuaciones al momento en el que se debió poner de manifiesto el procedimiento completo; y subsidiariamente, para el caso improbable de ser rechazado el citado motivo, se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los contratos de "Conservación de las Carreteras del Distrito de Pamplona" y "Conservación de las Carreteras del Distrito de Tudela", condenando a la Administración demandada a liquidar las obras ejecutadas por el coste real de las mismas valoradas en 250.671.397 pts. y 184.532.900 pts., respectivamente, deduciendo lo ya pagado, e imponiéndole las costas de este recurso si a él se opusiere.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Procurador de los Tribunales Don José Manuel De Dorremochea Aramburu en representación de la Comunidad Foral de Navarra.

Mediante Providencia de la Sala de fecha 26 de septiembre de 2.003 se admitió el recurso de casación interpuesto por "Industrias Asfálticas de Navarra, S.A." y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. De Dorremochea Aramburu se presento con fecha 12 de diciembre de 2.003 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previa la correspondiente tramitación, se sirva dictar sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso, y subsidiariamente, su desestimación confirmando la sentencia recurrida, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la misma.

Por Providencia de fecha 10 de mayo de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día trece de julio de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

Las cuestiones planteadas en el presente recurso guardan una evidente analogía con las que son objeto del recurso de casación nº 2.037/2.002 -seguido entre las mismas partes y señalado simultáneamente para votación y fallo- y también con el supuesto resuelto por Sentencia de este Tribunal de 30 de junio de 2.004. Esa analogía, que en algunos aspectos merece ser calificada de sustancial identidad, nos permite evitar inútiles reiteraciones y sintetizar, en la medida de lo posible, los razonamientos con que han de resolverse las causas de inadmisibilidad opuestas y los motivos aquí alegados.

El Gobierno Foral de Navarra opone en primer término la inadmisibilidad del recurso en su totalidad con base en los artículos 93.2 b) y d) de la Ley jurisdiccional, fundándose en lo siguiente: los cuatro motivos de casación (todos ellos acogidos al apartado d) del artículo 88.1) adolecen de los necesarios requisitos formales, desde el momento en que se reducen a reproducir los argumentos esgrimidos en la demanda y su contenido constituye una crítica del contenido de la actuación de la Administración; pero sin combatir ni censurar los argumentos utilizados en la sentencia de instancia para desestimar las pretensiones de la actora, que es lo que constituye el objeto propio de un recurso de esta naturaleza.

Cierta es la doctrina que se invoca como base de dicha causa de inadmisibilidad. Sin embargo, en este caso concreto, los argumentos utilizados en cada uno de los motivos contienen una referencia a lo impropio de la solución acordada en la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Navarra -31 de enero de 2.002-, al hacer suyas las razones aducidas por la Administración para declarar inadmisible la solicitud de declaración de nulidad de los contratos adjudicados a la demandante, llegando incluso (motivo tercero) a denunciar la errónea interpretación que dicho Tribunal otorga al dictamen pericial obrante en autos y a las consideraciones vertidas en torno a la conducta procesal de la actora, que califica de impropias de la misión otorgada a los órganos judiciales.

Partiendo de tales circunstancias, el recurso no puede reputarse inadmisible por el motivo alegado.

Tampoco cabe apreciar la inadmisibilidad global del recurso de casación por haber introducido cuestiones nuevas, no alegadas en la instancia, ni por la manifiesta carencia de fundamento que se alega en cuanto a su contenido.

En lo que se refiere al primer extremo, porque el recurso contencioso planteaba la improcedencia de admitir a trámite la solicitud de revisión de oficio y la consiguiente declaración de nulidad de adjudicación de los contratos para la conservación de las carreteras de los distritos de Pamplona y Tudela -fundamentos primero a cuarto del escrito de demanda-, con lo cual la invocación en este trámite de los preceptos legales que se estimen pertinentes para justificar dicha solicitud, sea o no acertada, no puede considerarse cuestión nueva, siempre que el contenido de los mismos se acomode a la pretensión ejercitada. Por otra parte, ya en la página 10 de la demanda se hacía referencia a los artículos 13, 14, 123 y 124 de la Ley de 18 de mayo de 1.995, aunque otra cosa se oponga ahora por la Administración, y la cita del artículo 66 de la Ley citada o del 1.256 del Código Civil se halla en estrecha relación con los efectos de la eventual declaración de nulidad que se solicitaba, o del principio de buena fe contractual en el que pretende apoyarse Industrias Asfálticas de Navarra, S.A. para solicitar la declaración de nulidad de las adjudicaciones.

Por fin: es reiterada la doctrina de este Tribunal de que la posibilidad de alegar la inadmisibilidad de un recurso de casación con arreglo a los apartados c), d) y e) del artículo 93.2 de la Ley de la Jurisdicción, se halla condicionada a la unánime decisión de la Sala correspondiente de este Tribunal (artículo 93.4), circunstancia que no ocurre cuando ya ha sido admitido a trámite el escrito de interposición de recurso (resolución de 25 de septiembre de 2.003, dictada en el presente rollo). En caso semejante, la discrepancia existente entre dicha resolución y la que ahora se postula impediría que pudiese darse la unanimidad que exige el precepto.

Refiriéndonos a los concretos motivos de casación invocados, hemos de coincidir con el criterio expuesto en el escrito de oposición cuando considera inadmisible el formulado en primer lugar por incidir en el defecto apuntado por el apartado b) del artículo 93, tal como ha venido siendo interpretado por la doctrina de esta Sala.

En efecto: la razón final en que se apoya dicho motivo no es otra que la incongruencia omisiva de la sentencia de instancia, al confirmar el acuerdo de la Administración que puso fin al procedimiento sin resolver sobre la pretensión de anulabilidad del contrato por infracción del ordenamiento jurídico. Concretamente se imputa a la resolución recurrida que ha omitido pronunciarse sobre dicho extremo y que ello supone la necesidad de subsanar esa omisión en el nuevo fallo a dictarse, mediante estimación del motivo. Es evidente, por tanto, que éste ha debido de articularse al amparo del apartado c) del artículo 88.1, única vía adecuada para denunciar el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia: en este caso los artículos 33.1 y 67.1, que obligan a los Tribunales a pronunciarse dentro de los límites de las pretensiones de las partes y con respecto a todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Pero esta Sala considera igualmente aplicable esta causa de inadmisibilidad al motivo segundo, en el que se denuncia la infracción del artículo 84 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, acogiéndose indebidamente una vez más al apartado d) del artículo 88.1.

El artículo 84 regula el trámite a seguir en el procedimiento administrativo, sometiendo el de la debida audiencia de los interesados en el expediente a la puesta de manifiesto del contenido del mismo. Es obvio que la omisión de dicho trámite sería, en principio, imputable a la Administración y no al Tribunal de instancia cuya resolución se trata de revisar, con lo que no podría constituir en sí misma un motivo válido de casación frente a la sentencia.

Sin embargo, desde el momento en que esa omisión -a la que en ningún momento se refiere el Tribunal Superior de Justicia de Navarra- se considera por la entidad actora como motivo de anulación de la sentencia judicial y causa de retroacción de las actuaciones al momento en que se debió poner de manifiesto al interesado el expediente completo, a fin de evitar la indefensión que se le dice ocasionada, se está convirtiendo el motivo segundo de casación en denuncia del quebrantamiento de las formalidades esenciales de la sentencia por haber incurrido, nuevamente, en incongruencia omisiva; con lo que este Tribunal tiene el deber de declararlo también incurso en la causa de inadmisibilidad del artículo 93.2.a) de la Ley jurisdiccional por la misma razón que el anterior.

El tercer motivo acusa la infracción de diversos preceptos de la Ley 13/95 y del Decreto 3.410/75, regulador del Reglamento de Contratos del Estado, mencionando el artículo 64 de la primera -en relación con el 63 de la Ley 30/92- así como los artículos 13, 14, 122, 124 y 146 de la Ley 13/95 y 30 del Reglamento. También se citan como infringidos los artículos 1.256 y 1.276 del Código Civil.

El adecuado examen de estas alegaciones requiere tener en cuenta los antecedentes del supuesto examinado:

La Comunidad Foral de Navarra acordó desestimar la petición de nulidad de los contratos adjudicados a la sociedad demandante mediante Ordenes Forales 3543 y 3540/96, respectivamente referidas a la ejecución de obras relativas a la conservación de carreteras de los distritos de Pamplona y Tudela. La razón de esa desestimación consistía en que se atribuía a la pretensión de Industrias Asfálticas de Navarra la calificación jurídica de acción de nulidad recogida en el párrafo 1 del artículo 102 de la Ley 30/92, cuyo ejercicio, aunque no se halla constreñido por plazo temporal alguno, sí se halla sometido a la limitación prevista en el artículo 106 de la misma Ley 30/92.

Al estimar que en este caso concreto concurrían algunas de las circunstancias especiales - ejercicio de la petición de revisión contrario a la equidad y la buena fe- que limitaban con arreglo a dicho precepto la posibilidad de la revisión solicitada, la Comunidad demandada acordó desestimar de plano la pretensión de declaración de nulidad, sin incoar procedimiento alguno al efecto.

Contra esa decisión se formulo el recurso contencioso basándose en los siguientes argumentos jurídicos:

1. - Infracción de los artículos 84 y 102 de la Ley 30/92 por haber omitido el deber de ponerle de manifiesto la totalidad de la documentación obrante en el expediente y prescindir del dictamen del Consejo de Estado, u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma.

2. - Las limitaciones a la potestad de revisión a que se refiere el artículo 106, son exclusivamente aplicables a la revisión de oficio, aunque ese ejercicio sea solicitado por un interesado. La Administración venía obligada a declarar si el contrato era o no nulo, y solamente en el caso de que la nulidad se hubiese constatado se podría discutir si era o no dable poner en marcha el procedimiento de revisión de oficio.

3. - Tan solo es la Administración quien ha obrado de mala fe, en este caso, al elaborar un contrato de carácter ambiguo y contradictorio, simulando bajo la forma del contrato de obra otra figura jurídica y utilizando la del contrato de obra para obtener, bajo cobertura legal, la realización de unos trabajos a bajo precio. En consecuencia no puede alegarse que concurren las circunstancias que, por razón de equidad o buena fe, impidan ejercitar la facultad revisoria del artículo 102.

Finalmente se añadía, como corolario de lo anterior, que la nulidad del contrato habría de llevar a la liquidación de la misma, con la valoración de los trabajos hasta entonces ejecutados por la empresa adjudicataria con arreglo a sus costes reales.

Se terminaba suplicando, de manera un tanto confusa, que se retrotrayesen las actuaciones al momento de audiencia del interesado y se recabase dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente en Navarra, acordando subsidiariamente que no procedía declarar inadmisible la solicitud de declaración de nulidad deducida, acordando por el contrario -entrando ya en el fondo del asunto- que los contratos a que el recurso se refiere eran nulos por haber simulado que se trataba de contratos de obra, con la consiguiente liquidación ya mencionada.

La sentencia de instancia desestimó la demanda con unos razonamientos cuya brevedad le restaban un tanto de la conveniente claridad, y en los que se afirmaba en sustancia: a) que el Gobierno de Navarra no venía obligado a dar audiencia a la actora del informe que solicitaba, puesto que ya había sido oída con relación a la solicitud deducida; b) que la audiencia del Consejo de Estado u órgano equivalente únicamente ha de producirse en el caso de que se hubiese iniciado el procedimiento, no con el fin de decidir si se acordaba o no iniciarlo; c) que las limitaciones relativas a las circunstancias de buena fe, equidad, derechos de los particulares y las leyes tienen un carácter más amplio que el que quiere darles la demandante, ya que tales principios constituyen el trasunto de los establecidos con carácter general para todo el ordenamiento jurídico; d) que la recurrente incide en contradicción, por cuanto si no se sabe si estamos o no ante una revisión iniciada de oficio -que no lo sería nunca, dada su instancia-, no cabiendo pedir o exigir ese dictamen (referencia que, al entender de esta Sala, ha de entenderse hecha al dictamen del Consejo de Estado); e) que la mala fe está en la empresa demandante cuando, con toda su experiencia y asistencia de asesores, pretende que el contrato está mal calificado, cuando la realidad es que ya han transcurrido ocho meses de los doce de duración estipulados en el contrato, se ha realizado el 80% de la obra y se solicita la nulidad del mismo alegando una indebida calificación de su naturaleza, cuando la realidad es que se había adjudicado la contrata con una temeraria oferta a la baja del 41'3 %, por lo que la falta de beneficios prevista se hubiese producido igualmente cualquiera que fuese la calificación jurídica del mismo.

Y es frente a dicha resolución que se articula el tercer motivo de casación, primero al que cabe atribuir el carácter sustantivo que justifique su acogida al apartado d) del artículo 88.1.

La Sentencia de este Tribunal de 30 de junio de 2.004, ya mencionada en el primer fundamento jurídico, ha tenido ocasión de pronunciarse sobre una cuestión sustancialmente idéntica a la presente, por lo que evidentes razones de coherencia y seguridad jurídica imponen una solución análoga a la allí obtenida.

Sin negar que el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos, al igual que el sistema legal de recursos ordinarios, constituye un medio idóneo para revisar el contenido de dichos actos, la coexistencia de ambos procedimientos supone necesariamente la existencia de diferencias entre uno y otro. Desde el punto de vista de la temporaneidad, el ejercicio del recurso ordinario -sea ante la Administración, sea ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo- está sometido a un plazo preclusivo; en cambio cabe instar la revisión de oficio de los actos administrativos incursos en nulidad en cualquier momento, como prevé específicamente el artículo 102.1 de la Ley 30/92, procediendo igualmente formular la oportuna demanda contenciosa contra la decisión que la Administración pueda adoptar respecto a la revisión instada, aunque ello no signifique que se haya abierto un nuevo plazo de impugnación frente al acto cuya revisión se había instado.

Ahora bien: la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 -aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1- a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares.

Industrias Asfálticas de Navarra, S.A. ha tenido perfecto conocimiento de las circunstancias en que le había sido adjudicado el contrato de conservación de las carreteras de los distritos de Pamplona y Tudela para el año 1.997, habiendo efectuado incluso una oferta a la baja para obtenerlo realmente infrecuente en este tipo de concursos. También ha tenido sobradas oportunidades de ejercitar las acciones nulidad o anulabilidad oportunas al amparo de los artículos 62 y 63 de la Ley 13/95, pese a lo cual ha dejado precluir los plazos legales para efectuarlo. En consecuencia no puede pretender ahora -aparte de cualquier otra consideración legal- ejercitar tardíamente su pretensión de anulación del contrato por la vía del recurso de revisión del artículo 102.1, y el intentar hacerlo así contraviene sin duda alguna la buena fe que ha de presidir el desarrollo de las relaciones jurídicas y la finalidad perseguida por el ordenamiento al establecer un sistema de recursos ordinarios sometidos a plazos taxativamente exigibles para postular tal anulación, como se desprende inequívocamente del artículo 106 de la misma Ley 30/92.

Es verdad que la redacción del artículo 102 vigente en el momento de solicitarse su aplicación no contemplaba expresamente la posibilidad de rechazar de plano la solicitud de iniciar el procedimiento de revisión. La explícita introducción de esa facultad en el texto legal se produjo a raíz de la reforma operada por la Ley 4/99 mediante la introducción del que actualmente constituye el apartado tercero del artículo 102. Sin embargo, ya antes de la reforma mencionada, era criterio jurisprudencial reiterado el admitir que si la Administración entendía que, clara y ostensiblemente, no existía motivo legal alguno que permitiese sostener la nulidad radical del acto cuya revisión se postulaba, podía denegar de plano la prosecución del trámite expresando razonadamente el motivo de esa decisión (Sentencias de 20 de febrero de 1.984, 7 de mayo de 1.992 y la ya mencionada de 30 de junio de 2.004).

La desestimación del tercer motivo de casación lleva consigo la del articulado en cuarto y último lugar, puesto que si no procede declarar la nulidad de los contratos objeto de proceso, tampoco habrá lugar a fijar las consecuencias económicas de la anulación impetrada a que se refiere el artículo 66 de la Ley de Contratos.

Las costas han de imponerse a la parte recurrente, si bien de acuerdo con la posibilidad otorgada por el apartado 3 del artículo 139 esta Sala estima procedente fijar el límite máximo de la minuta de honorarios del Letrado recurrido en la suma de 2.400 euros, sin perjuicio de su derecho a reclamar la cantidad que estime procedente de su propio cliente.