Acceso al empleo público conforme a los principios rectores y requisitos previos a la contratación laboral
| Autor | Francisco Ramos Moragues |
| Cargo del Autor | Profesor Ayudante de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Extremadura |
| Páginas | 321-336 |
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La prestación de servicios profesionales dependientes y por cuenta ajena en la Administración Pública puede regularse por el Derecho laboral, de manera que a los trabajadores que prestan servicios en la Administración se les aplicará aquél en los mismos términos que a los trabajadores del sector privado; por el Derecho público, mediante un estatuto especial de Derecho público; o por un sistema mixto, en virtud del cual, parte del personal se regirá por el Derecho privado y parte por el Derecho público1.
Frente a esta triple posibilidad, tradicionalmente el Estado español ha optado por un modelo dual, por lo que la prestación de servicios en nuestras Administraciones Públicas, con carácter general, se lleva a cabo a través de dos tipos de personal -funcionarial y laboral- lo que ha dado lugar a una
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coexistencia de regímenes jurídicos distintos en el seno de la función pú blica2. En efecto, sin necesidad de remontarnos más atrás en el tiempo, ya el Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, así como la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -en adelante, LMRFP-, contemplaban esta dicotomía entre laborales y funcionarios, aunque con un alcance bien distinto. Y es que, mientras en la primera de las normas citadas la contratación de personal laboral parecía configurarse como algo excepcional, vincu la da a actividades más modestas de carácter manual o industrial3; con la Ley del 84, en cambio, se amplió de forma considerable tal posibilidad -contratación laboral en el sector público- al recogerse por el art. 15 de dicha norma un elenco de puestos que podían ser ocupados por personal laboral4. Prueba de lo dicho es que si atendemos a los datos estadísticos oficiales, la presencia de este colectivo de empleados públicos en nuestra función pública ha crecido desde entonces de manera constante5.
En este estado de las cosas, la aparición en el Ordenamiento Jurídico español de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público -en adelante, EBEP- no supone, en relación a esta cuestión, una ruptura con el marco normativo anterior sino que mantiene en esencia nuestro sistema dual de empleo público. Es más, frente a una posible extensión del régimen laboral en el sector público, la propia norma desechaba tal opción, al considerar que no existen razones actualmente que justifiquen «una extensión relevante de la contratación laboral en el sector público, y ello, al margen de que por imperativo constitucional [...] no puede ser éste el régimen general del empleo público en nuestro país».
Sentado lo anterior, el art. 8 de la norma estatutaria, encargado de establecer la tipología de empleados públicos que pueden prestar servicios en la Administración Pública, alude expresamente en su letra c) al personal laboral; colectivo que es definido por el propio Estatuto Básico como aquél que, en virtud de un contrato de trabajo formalizado por escrito y en cualquiera de
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las modalidades de contratación que se prevén por la legislación laboral, presta servicios retribuidos en las Administraciones Públicas.
Siendo un hecho irrefutable, por tanto, la posibilidad de que los Organismos Públicos recurran a la contratación de trabajadores asalariados para confeccionar sus plantillas, lo que interesa resaltar es que el régimen jurídico apli-cable a estos empleados públicos difiere en no pocos aspectos del establecido por el Derecho laboral común para los trabajadores del sector privado. Tanto es así, que puede afirmarse sin ambages que la relación laboral de los empleados públicos presenta como rasgo definitorio que aparece revestida de múltiples especialidades que alcanzan tanto al inicio de dicha relación como a su desarrollo y extinción, confiriéndoles a tales empleados -personal laboral de las Administraciones Públicas- un status singular. Peculiaridades que, al fin y al cabo, no hacen sino configurar una verdadera relación laboral especial6.
En este contexto, el presente comentario se dirige precisamente al análisis de dos ámbitos, referidos ambos a momentos previos al ingreso del trabajador en la Administración Pública, en los que claramente se evidencian esas especialidades que diferencian a estos trabajadores públicos de sus homólogos del sector privado. Me refiero, en primer lugar, a los principios constitucionales que deben observarse en el acceso al empleo público -igualdad, mérito y capacidad-; y, en segundo lugar, a los requisitos previos a la contratación laboral que prevé el legislador ordinario respecto del personal laboral fijo de las Administraciones Públicas.
Delimitado el objeto de estudio, tan sólo significar con carácter previo, que en ambos casos estamos en presencia de ámbitos de regulación comunes a laborales y funcionarios, de modo que las consideraciones que a continuación se van a realizar en este comentario son predicables de cualquiera de estas dos categorías de servidores públicos. Cuestión distinta es que, en la práctica, la inobservancia de las exigencias que a continuación vamos a analizar, en especial, respecto a los principios rectores del acceso al empleo público, se produzca en mayor medida cuando las Administraciones Públicas recurren a la contratación de personal laboral; circunstancia, esta última, que ha propiciado que la huida hacia el Derecho privado se haya convertido, de facto, en una vía para rebajar las exigencias constitucionales en materia de acceso.
La Constitución Española de 1978 se inserta en la larga tradición constitucional de nuestro país según la cual el sistema de acceso a la función públi-
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ca viene determinado por la necesaria observancia de una serie de principios constitucionales, en virtud de los cuales, tal y como proclaman los arts. 23.2 y 103.3 respectivamente, el acceso a las funciones y cargos públicos debe producirse en condiciones de igualdad, y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Mientras en el sector privado, un empresario puede contratar libremente a sus trabajadores sin más limitación que la que se deriva del principio de no discriminación al que aluden los arts. 4.2 c) y 17 del ET7; la selección de los empleados públicos, en cambio, ha de realizarse «en virtud de criterios objetivos, pues todos los ciudadanos son iguales ante la Ley y ante su aplicación, de manera que la Administración no puede establecer preferencias discriminatorias o fundadas en razones subjetivas de unos sobre otros, y además, dichos criterios objetivos han de basarse en criterios de mérito y capacidad, puesto que la Administración está obligada a gestionar los intereses públicos con eficacia»8. En pocas palabras, la Administración, aún cuando se encuentra actuando como un empresario, no tiene la libertad de aquél para contratar a los trabajadores públicos, sino que, de igual manera que sucede con el personal funcionarial, tal opción aparece sujeta a ciertas exigencias o límites.
Partiendo de esta premisa básica, no es dudoso que el cumplimiento de los principios constitucionales antedichos adquiera una enorme repercusión sobre el conjunto de la función pública. En este sentido, se ha llegado a afirmar por un sector de la doctrina científica que éstos constituyen «los pilares de la configuración de una función pública profesional, imparcial en sus actuaciones y siempre orientada al servicio con objetividad de los intereses generales»9. Desde esta perspectiva, el acceso a la función pública se presenta como un elemento clave para cualquier sistema de empleo público, en tanto en cuanto, la eficacia y calidad de los servicios públicos que se prestan al ciudadano dependerán, en buena medida, de que se produzca la selección del personal más preparado10.
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El legislador ordinario, consciente de la trascendencia que tiene el acceso al empleo público en cualquier sistema que pretenda ser eficiente, se ha encargado de trasladar estas exigencias constitucionales a la normativa sobre función pública. Así se hizo con la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública del 84 -art. 19- y, en la actualidad, a través del art. 55 del EBEP, cuyo apartado primero dispone que «todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad».
Antes de entrar en el análisis individualizado de cada uno de estos principios, es importante significar, de una parte, que por más que estemos en presencia de principios con sustantividad propia, lo cierto es que entre ellos se establece una relación de reciprocidad, habida cuenta que sólo se podrá garantizar el principio de igualdad en el acceso a la función pública cuando éste se produzca a través de un sistema de selección de personal basado en criterios objetivos en los que se valoren, única y exclusivamente, los méritos y capacidad de los aspirantes11; y, de otra, que la operatividad de los principios de igualdad, mérito y capacidad no se circunscribe únicamente al momento de acceder al empleo público, sino que se extiende durante el desarrollo o promoción de la propia carrera profesional del empleado; si bien, cuando se trata de un momento posterior al acceso, resulta admisible una cierta relajación o una menor intensidad en su aplicación que encuentra justificación, bien en la...
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