STS, 14 de Julio de 2003
| Ponente | D. Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2003:4991 |
| Número de Recurso | 11181/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil tres.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por Dª Gabriela , representada por la Procuradora Sra. De Guinea y Ruenes, contra sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 28 de julio de 1998, sobre sanción de suspensión por cuatro meses en el ejercicio de la concesión de expendeduría de tabacos.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la UNION DE ASOCIACIONES DE ESTANQUEROS DE ESPAÑA, representada por el Procurador Sr. Labajo González.
En el recurso contencioso-administrativo número 967 de 1996 la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 28 de julio de 1998, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Guinea y Gauna en nombre y representación de Dª. Gabriela , contra el Ministerio de Economía y Hacienda DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS parcialmente no ajustadas a derecho las resoluciones de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de fecha 11 de enero de 1996 y del Ministerio de Economía y Hacienda de 9 de abril de 1996 que se mantienen salvo en la sanción del apartado B) que queda anulada por ser contraria a derecho; todo ello sin costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª Gabriela , formalizándolo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo por infracción de normas del Ordenamiento Jurídico y Jurisprudencia que se detallarán en el primero de los Fundamentos de Derecho de esta sentencia.
Y termina suplicando a la Sala en su escrito que estime "...el recurso declarando no ajustados a derecho los actos administrativos recurridos, por lo que procede revocar la sanción de suspensión por cuatro meses de la concesión de la expendeduría de la que es titular mi representada; con imposición de costas a la Administración demandada".
Con fecha 26 de marzo de 1999 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito mediante el cual manifiesta que no sostiene el recurso de casación que se tuvo por preparado en la instancia, dictándose Auto, de 15 de abril del mismo año, por el que se declara desierto el recurso para esta parte.
La representación procesal de la UNION DE ASOCIACIONES DE ESTANQUEROS DE ESPAÑA, en escrito presentado el 10 de mayo de 2000, evacuó el trámite de oposición que le había sido conferido por providencia de 30 de marzo de 2002.
Mediante Providencia de fecha 8 de mayo de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 2 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Es objeto de este recurso de casación la sentencia que con fecha 28 de julio de 1998 dictó la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, aunque sólo en la parte en que declara la conformidad a Derecho del apartado a) de la resolución del Delegado del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 11 de enero de 1996, confirmada en vía de recurso ordinario por la del Subsecretario de Economía y Hacienda de 9 de abril del mismo año. Dicho apartado a) acordó la suspensión por cuatro meses de la concesión administrativa de la expendeduría de tabaco número 16 de Palencia,de la que es titular la actora, hoy recurrente en casación.
El único motivo de este recurso de casación se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción y en él se acumula, con clara incorrección procesal, la denuncia de muy variadas y distintas infracciones, a saber: (1) la de los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución, por ausencia de cobertura legal en las infracciones determinadas reglamentariamente por el Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre; (2) la del artículo 24, también de la Constitución, por aplicación incorrecta del concepto de relación de sujeción especial al supuesto de autos -titular de Expendeduría de Tabacos- que ha supuesto una indebida relajación en los principios de legalidad, tipicidad, responsabilidad, retroactividad de la ley sancionadora más favorable, proporcionalidad y presunción de inocencia; (3) la del artículo 128 de la Ley 30/1992, que atribuye efecto retroactivo a las disposiciones sancionadoras en cuanto favorezcan al presunto infractor, pues la conducta tipificada por el artículo 27.8 del R.D. 2738/1986, esto es, el suministro a puntos de venta con recargo distintos de los adscritos, no se encuentra, desde la entrada en vigor de la ley 13/1998, tipificada; (4) la del principio de proporcionalidad, pues la sanción impuesta supone nada menos que privar a la actora de su medio de vida y dejar en situación de desempleo a los dos empleados del estanco durante ese periodo; (5) la del principio de presunción de inocencia, no desvirtuado por la Administración ni tampoco por la Sentencia recurrida, pues es incierta la afirmación de que en el expediente administrativo haya quedado acreditado que la recurrente conocía que las personas a las que suministraba tabaco eran titulares de establecimientos de hostelería; (6) la del principio de responsabilidad, pues al sancionar a la actora sin que tal conocimiento haya quedado acreditado, se la castiga por una responsabilidad objetiva, desterrada del ordenamiento jurídico sancionador; (7) la del principio de defensa, pues la Administración privó a la actora, durante la tramitación del expediente, del conocimiento de los datos y argumentos con base en los cuales iba a ser posteriormente sancionada, dificultando en extremo su capacidad de defensa y, por tanto, generando indefensión; y (8) la del artículo 19.1 del Real Decreto 1398/1993, que se cometió por la Delegación del Gobierno al no acompañar, con la notificación de la propuesta de resolución, una relación de los documentos obrantes en el procedimiento.
El motivo no puede prosperar. Por las siguientes razones:
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En lo que hace referencia a las cuestiones que acabamos de identificar bajo los números (1) y (2), porque este Tribunal, en sus sentencias de 22 de julio de 2000, 16 de octubre de 2001 y 26 de marzo de 2002, ha negado que el principio de legalidad, en su aspecto formal o de reserva de Ley, hubiera sido conculcado por la remisión que el artículo 8.3 de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, del Monopolio de Tabacos, hizo al Reglamento para establecer el régimen sancionador afectante a las expendedurías de tabaco. En dichas sentencias dijimos lo siguiente:
"[...] Esta Sala, en su sentencia de 2 de noviembre de 1.993, declaró que la configuración legal de la relación existente entre el Estado y los expendedores de tabacos es de sujeción especial, lo que implica una atenuación del rigor del principio de reserva de ley en el derecho administrativo sancionador, conforme se indica en la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 2/1987, 21 de enero, más tarde recordada en la 42/1987, 3/1988 y 102/1988.
Se dice en ella que, "Sin entrar aquí en el tema más general del alcance de la reserva de Ley en las sanciones administrativas, debe tenerse en cuenta que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE, tiene un alcance diferente, al menos, en lo que se refiere a la tipificación del ilícito, cuando se trata de la determinación de contravenciones "faltas", en el seno de una relación de sujeción especial. En estos casos la reserva de Ley cumple principalmente una función de garantizar la seguridad jurídica...". Se añade: "Claro está que también a estas relaciones de sujeción especial sigue siendo aplicable el art. 25.1, y, obviamente el principio de legalidad del art. 9.3 CE. Pero ello en este caso no puede tener el mismo alcance que en la potestad sancionadora general de la Administración ni mucho menos que respecto a las sanciones penales". Y termina: "...Desde luego una sanción carente de toda base normativa legal devendría, incluso en estas relaciones, no sólo conculcadora del principio objetivo de legalidad, sino lesiva del derecho fundamental considerado, pero esa base normativa legal también existiría cuando la Ley...se remita, en la especificación y gradación de las infracciones, al Reglamento. Ello permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de Ley".
De acuerdo con ello, desde el momento en que el art. 8º de la Ley 38/1985, remite al reglamento para la determinación de infracciones, es claro que, cuando el Real Decreto 2.738/1986 las especifica en sus artículos 26, 27 y 28, no hace sino cumplir el mandato legal. Con mayor razón en el caso presente, en el que es la propia Ley la que indica que "mediante normas reglamentarias se establecerán las condiciones de la concesión y funcionamiento de las expendedurías" [...]".
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En lo que hace a la que hemos identificado bajo el número (3), porque el artículo 57.5.e) del Real Decreto 1199/1999, de 9 de julio, sigue tipificando como infracción grave aquella conducta; habiendo declarado este Tribunal en su sentencia de 18 de junio de 2001 (fundamento de derecho vigesimosexto), dictada en el recurso contencioso-administrativo número 330/1999, que esa tipificación tiene cobertura en la previsión del artículo 7, Tres, 2, a), in fine, de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, sobre Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria.
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En cuanto a la que identificamos bajo el número (4), porque el argumento en que se sustenta no es, en sí mismo, demostrativo de aquello que es relevante desde el prisma del principio de proporcionalidad, esto es, de que en la imposición de la sanción no se haya guardado la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.
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Por lo que hace a las identificadas bajo los números (5) y (6), porque el argumento se limita a disentir de la conclusión alcanzada por la Sala de instancia cuando afirmó que han quedado acreditados los hechos que dan motivo a la sanción, olvidando combatir lo que es realmente importante desde el prisma del principio de presunción de inocencia, esto es, que en el procedimiento sancionador obre una actividad probatoria que quepa calificar de cargo por ser apta para inferir de ella la realidad de la conducta imputada. En este sentido, no es ocioso señalar que en la sentencia recurrida se hace cita de la mención en el escrito de demanda de una prueba consistente en las declaraciones de los titulares de cinco bares. Y
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Por fin, las identificadas bajo los números (7) y (8), porque lo que allí se argumenta no es demostrativo de que las irregularidades procedimentales que se citan (que hemos de tener por hipotéticas, pues la sentencia recurrida no afirma que existieran) hubieran producido una situación de indefensión real, no meramente formal, a las que, por ello, hubiera de ligarse un efecto invalidante de la resolución dictada en el procedimiento.
Además de lo expuesto, debe recordarse (sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 24 de febrero, 11 y 24 de marzo y 24 de junio de 2003, entre otras) que de la naturaleza extraordinaria del recurso de casación se deriva, entre otras consecuencias, la referida a que las cuestiones que no hayan sido abordadas por la Sala de instancia requieren, como paso previo para que puedan serlo por este Tribunal, la denuncia de que la sentencia recurrida incurrió en vicio de incongruencia omisiva, utilizando para ello el motivo de casación oportuno, esto es, el referido al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias. Lo cual no se ha hecho en el escrito de interposición de este recurso de casación, a pesar de que la sentencia de instancia no analiza, realmente, cuestiones tales como las que identificamos en el fundamento de derecho segundo bajo los números (3), (4), (7) y (8).
Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de Dª Gabriela interpone contra la sentencia que con fecha 28 de julio de 1998 dictó la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 967 de 1996. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- D. Eduardo Espín Templado.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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