STS, 25 de Mayo de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:4373 |
| Procedimiento | D. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4042/1994 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 19 de enero de 1994 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 719/1992, sobre concesión de expendeduría de tabacos; siendo parte recurrida Dª. Susana , representada por el procurador D. Ramiro Reynolds de Miguel.
Dª. Susana interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 719/1992 contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda de 13 de febrero de 1992 que desestimó el recurso de alzada deducido contra la denegación presunta por silencio administrativo de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de la solicitud de concesión de una expendeduría especial de tabacos en la nueva estación de autobuses de Cáceres.
En su escrito de demanda, de 27 de julio de 1992, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto contra resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 13 de Febrero de 1992, resolviendo el recurso de alzada planteado por la actora en fecha 15 de Octubre de 1991, se contengan los siguientes pronunciamientos: 1.- Se revoque y anule el acuerdo recurrido, por no ajustarse a derecho, así como la denegación presunta por silencio administrativo de que trae causa. 2.- Se reconozca el derecho de la actora para obtener la adjudicación de la concesión de una expendeduría especial de tabaco y timbres en la estación de autobuses de Cáceres, condenando a la administración demandada a estar y pasar por esta declaración y a que tome las medidas oportunas en orden a la efectividad de tal derecho. 3.- Se declaren las costas del recurso de cargo adverso". Por otrosí interesó el recibimiento del recurso a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 15 de septiembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 19 de enero de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Reynolds de Miguel en nombre y representación de Dª. Susana , contra la resolución de 13 de febrero de 1992 de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la denegación presunta de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos, debemos anular y anulamos las citadas resoluciones por no ser conformes a derecho. No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia."
Con fecha 29 de julio de 1994 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4042/1994 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 24.1 de la Constitución en relación con los artículos 120.3 de la misma, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y su jurisprudencia. Segundo: Por infracción de los artículos 16 y 17 del Real Decreto 2738/1986 que regulan el procedimiento y los requisitos para la provisión de expendedurías. Tercero: Por infracción de la jurisprudencia sobre la discrecionalidad técnica de la Administración contenida en las sentencias de 27 de abril de 1990, 13 de marzo de 1991, 21 y 25 de septiembre de 1992 y 14 de abril de 1994.
Dª. Susana presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia y la imposición de las costas a la parte recurrida.
Por providencia de 19 de marzo de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
La Administración del Estado recurre en casación la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 19 de enero de 1994 que, al estimar el recurso contencioso-administrativo número 719/1992 interpuesto por Dª. Susana , anuló las resoluciones expresa (de 13 de febrero de 1992) y presunta, por silencio, de los órganos administrativos antes referenciados, en virtud de las cuales se había denegado la concesión de una expendeduría especial de tabacos en la nueva estación de autobuses de Cáceres.
La sentencia de instancia reflejó la secuencia de los hechos acaecidos (fundamento jurídico segundo); reseñó las posturas contrapuestas de ambas partes (fundamento jurídico tercero); puso de manifiesto la irrelevancia -a los fines anulatorios pretendidos- de la demora administrativa de casi cinco años en resolver la petición, así como la necesidad de obtener la concesión (fundamento jurídico cuarto); analizó el régimen aplicable a la provisión de expendedurías especiales de tabaco (fundamento jurídico quinto); y, finalmente, en el fundamento jurídico sexto, expuso las razones por las cuales consideraba que concurrían, en el caso de autos, los requisitos necesarios para acceder a la solicitud presentada, haciéndolo en estos términos:
"[...] No imputando las resoluciones impugnadas a la solicitante el incumplimiento de alguno de los requisitos de carácter personal exigidos por la normativa vigente, el estudio de la cuestión litigiosa se debe centrar en el examen de si el número de viajeros hace que comercialmente sea o no adecuada la instalación de una expendeduría en la estación de autobuses citada. En contra de lo afirmado por el Abogado del Estado en relación con la discrecionalidad de que goza la Administración en este punto, la Sección entiende que los principios de atención al público y rentabilidad constituyen conceptos jurídicos indeterminados que sólo tienen una posible interpretación y, en este sentido, la Sección entiende que: (1) la rentabilidad del estanco se encuentra asegurada dado no sólo el número de viajeros que inicia o finaliza su viaje (1.500.000) en la mencionada estación de autobuses, sino también el número de trabajadores y el de personas que acuden a la estación a otros menesteres como reserva de billetes, espera de viajeros, etc.; (2) la rentabilidad de las expendedurías más próximas a la estación no tiene porqué verse alterada dada la distancia (400-500 m.) que media y (3) el interés de esas mismas personas reclama la concesión solicitada.
Por último, cabría oponer a lo dicho que no se ha cumplido el trámite previsto en el artículo 17 del Real Decreto 2.738/86 en el particular referente al informe de la Administración titular del establecimiento. No obstante hay dos motivos que llevan a la Sala a soslayar el asunto: por un lado, que se trata de un defecto formal no imputable al recurrente y, por otro, que al imponer el contrato concesional de gestión de la estación de autobuses la obligación de despacho de energía y tabaco, implícitamente se está informando favorablemente la instalación de un estanco".
En su primer motivo de casación, que formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, el Abogado del Estado denuncia la infracción del artículo 24.1 de la Constitución en relación con los artículos 120.3 de la misma, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y su jurisprudencia, por cuanto la sentencia ha incurrido, a su juicio, en una incongruencia omisiva y está falta de motivación.
El motivo ni está debidamente formulado (debió haberse amparado en el artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, ya que la infracción denunciada lo es de las normas reguladoras de la sentencia, como acertadamente opone la parte recurrida) ni puede ser acogido.
Por que respecta a la supuesta "falta de motivación", que el Abogado del Estado limita a la apreciación de la Sala de instancia sobre la "rentabilidad del estanco", basta la lectura del fundamento jurídico sexto de la sentencia, antes transcrito, para deducir que aquella Sala ha expresado de modo razonado los motivos en que basa dicha apreciación. El Abogado del Estado podrá discrepar de ella, entendiendo que los factores referidos por la Sala (número anual de viajeros, número de trabajadores, personas que acuden a la estación de autobuses, distancia de otras expendedurías) no son suficientes, pero ese ya es un problema de valoración de los elementos de juicio y no de motivación de la sentencia, motivación que se respeta por el órgano jurisdiccional exponiendo, como aquí ocurre, el proceso discursivo que le conduce -errónea o acertadamente, lo que a estos efectos resulta indiferente- al fallo.
Tampoco podemos acoger la denuncia de incongruencia omisiva mediante la cual el Abogado del Estado censura que la sentencia no haya dado respuesta expresa a una de las peticiones del suplico de la demanda. Aun siendo cierto que la Sala se ha limitado a anular las resoluciones administrativas sin pronunciarse de modo expreso sobre la pretensión procesal de la actora de "obtener la adjudicación de la concesión de una expendeduría especial de tabacos", no corresponde al Abogado del Estado (que se oponía también a esta pretensión) alegar la falta de respuesta judicial a pretensiones ajenas que él mismo no ha formulado.
En el segundo motivo de casación, también formulado -esta vez correctamente- al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, el Abogado del Estado denuncia la "infracción de los artículos 16 y 17 del Real Decreto 2738/1986 que regulan el procedimiento y los requisitos para la provisión de expendedurías".
No se discute que la expendeduría solicitada era una de las denominadas "especiales", esto es, de aquellas situadas en el interior de recintos o edificios ocupados por organismos o entidades de carácter público, a las que se refiere el artículo 13.2 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, por el que se regulan las actividades de importación y comercio mayoristas y minoristas de labores de tabaco.
Partiendo de esta premisa, el motivo no llega a señalar con claridad cuál de los dos preceptos (artículos 16 y 17 del Real Decreto 2738/1986) entiende realmente aplicable y cuál vulnerado: desde luego lo que no se puede pretender es la aplicación simultánea de ambos, pues el primero de ellos, bajo la rúbrica "reglas generales para la provisión de expendedurías" comienza su contenido "dejando a salvo lo dispuesto en el artículo 17", y éste, por su parte, bajo la rúbrica "reglas específicas para la provisión de expendedurías especiales y de carácter complementario", dispone en su apartado primero que las citadas expendedurías especiales se proveerán por la Delegación del Gobierno en el Monopolio, previo informe de la autoridad de la que dependa el local oficial en que se instalen, entre las personas que reúnan los requisitos que se establezcan en las normas de desarrollo del propio Real Decreto.
La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de junio de 1987, que desarrolla el Título II del Real Decreto 2378/1986 en lo referente al procedimiento de provisión de expendedurías de tabacos, establece en su artículo sexto que la creación de las especiales se realizará por la Delegación del Gobierno en el Monopolio en atención a determinados criterios y que dicho organismo acordará su provisión "a favor de la persona que reuniendo los requisitos generales para ser expendedor acredite la titularidad de un derecho de utilización sobre el local oficial en que se proponga la instalación".
La Sala de instancia interpreta de modo adecuado los artículos cuya infracción denuncia el Abogado del Estado cuando en el fundamento jurídico quinto de su sentencia considera que las reglas generales del artículo 16 ceden ante las específicas del artículo 17, establecidas precisamente para las expendedurías especiales. No otra es la consecuencia que debe obtenerse del propio tenor de uno y otro y, especialmente, del hecho de que el primero de ellos remita de modo expreso al segundo como norma preferente en lo que se refiere a las expendedurías especiales y complementarias.
La "infracción de la jurisprudencia sobre la discrecionalidad técnica de la Administración" contenida en las sentencias del Tribunal Supremo antes reseñadas (véase el antecedente de hecho quinto) es el vicio que el Abogado del Estado imputa a la sentencia de instancia en su tercer motivo de casación basado, como los demás, en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.
A juicio del defensor de la Administración estatal, la Sala sentenciadora "ha trascendido de la función revisora que es propia de esta jurisdicción" al realizar un "juicio de valoración sustancialmente comercial que no le corresponde", con lo que "no se ha limitado a hacer un juicio de legalidad de las resoluciones impugnadas, sino un juicio sobre su acierto [...] en cuanto a la validez o capacidad comercial que para la venta de productos del Monopolio tiene el local de la recurrente".
Hemos de destacar, en primer lugar, que los dos "criterios" que "justifican" la "creación" de las expendedurías especiales son, a tenor de las normas ya expresadas (Real Decreto 2738/1986 y artículo 6 de la Orden de 29 de junio de 1987 que lo desarrolla), los de "atención al público y rentabilidad razonable de la expendeduría". La sentencia, en contra de lo que parece afirmar el Abogado del Estado, no se ha referido tan sólo al segundo de ellos sino a ambos, poniendo de relieve cómo, en su apreciación, existe un interés en atender comercialmente al elevado número anual de viajeros usuarios (1.500.000) de la estación de autobuses, por no hablar de quienes en ella trabajan o "acuden a la estación a otros menesteres".
El interés en la atención a estas personas, como un elemento más del conjunto de servicios que presta la estación de autobuses, resulta no sólo de la apreciación de la Sala sino de la propia Administración titular de las instalaciones públicas (Junta de Extremadura, Consejería de Turismo, Transportes y Comunicaciones) que -como también subraya la sentencia recurrida- obliga al concesionario de la explotación de la estación de autobuses a establecer en ella "los servicios de [...] venta de tabacos y timbres". Es cierto que aquella Administración no es quien tiene la competencia para otorgar las concesiones de expendedurías de tabaco, reservadas por entonces, según el artículo 12 del Real Decreto 2738/1986, al Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos, pero también lo es que la apreciación de dicha Administración no puede dejar de tener influencia en la consideración de uno de los dos factores relevantes que justifican la creación de la nueva expendeduría.
En cuanto al segundo de dichos factores, ciertamente el juicio -más bien pronóstico- sobre "la rentabilidad razonable de la [futura] expendeduría" corresponde, en principio, a la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos y no a los órganos jurisdiccionales. Pero éstos pueden controlar, según las técnicas jurídicas usuales al efecto, si en la apreciación de aquel factor por parte de la Administración los datos de hecho manejados por ésta revelan errores o incongruencias y si, en último extremo, el ejercicio de la facultad correspondiente se ha llevado a cabo de modo contrario a derecho. Y, desde esta perspectiva, a la que debe unirse el principio de que no es posible combatir en casación los hechos que las Salas sentenciadoras hayan declarado probados (a menos que se alegue precisamente la infracción de las escasas normas reguladoras de la apreciación de la prueba, lo que en este caso no ocurre), el motivo debe ser desestimado.
En efecto, además de que no fuera demasiado coherente con el motivo alegado para denegar la solicitud de autos - presentada el 20 de enero de 1987- el hecho de que, según el informe de la propia Delegación del Gobierno, en diciembre de 1988 se autorizara a menos de quinientos metros de la estación de autobuses una expendeduría general de tabacos (cuya existencia, paradójica y retroactivamente, aduce la resolución expresa ahora impugnada como argumento para defender que la zona estaba ya suficientemente abastecida), no puede calificarse de contraria a las reglas del razonamiento humano una estimación favorable a aceptar la rentabilidad de un estanco cuyos clientes potenciales, en tanto que usuarios de la estación de autobuses en la que aquél se ha de instalar, ascienden a millón y medio de personas en cómputo anual.
Al llevar a cabo esta apreciación del concepto de "rentabilidad razonable", junto con la afirmación expresa de que concurría asimismo el factor de "atención al público", uno y otro estimados tras valorar el órgano judicial de instancia el conjunto de datos de hecho puestos a su disposición en el expediente administrativo y en los autos, la Sala sentenciadora no infringió la doctrina legal reflejada en las sentencias que cita el Abogado del Estado, antes bien se atuvo a la que permite el control motivado del ejercicio de potestades administrativas que han de evaluar la aplicación de conceptos jurídicos de contenido relativamente indeterminado, cuando las normas correspondientes vinculan a la aplicación de estos conceptos, convertidos en "criterios" justificantes de la decisión, una determinada consecuencia jurídica.
La desestimación del motivo, y con él la del recurso de casación, debe ir acompañada de la condena en costas a la parte que lo ha sostenido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional precedente.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 4042 de 1994 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 19 de enero de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Novena- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 719/1992. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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