STS, 11 de Octubre de 2002

D. Carlos Jesús , D. Gonzalo , D. Jose Pablo , D. Cornelio y Dª Lina , Concejales del Grupo DIRECCION000 del Ayuntamiento de Turre (Almería), formularon petición para consultar el Libro de Resoluciones y Decretos de la Alcaldía y para consultar los expedientes abiertos para la contratación de dos trabajadores del Ayuntamiento.

Las Resoluciones del Alcalde de fecha 12 de febrero de 1998 respecto del acceso a los Libros de Decretos y Resoluciones de la Alcaldía y del acceso a dos expedientes de contratación laboral del Ayuntamiento señalan, en cuanto a la primera petición, que ante la escasez de medios personales sólo procede poner a disposición de los peticionarios las Resoluciones pendientes de dar cuenta al Pleno, en presencia de un funcionario o Secretario de la Corporación entre las 18 y las 20 horas, los miércoles. Respecto de la segunda petición, dado que en su momento estuvieron a disposición del DIRECCION000 , no se encuentra justificada, a juicio de la Alcaldía, una nueva puesta a disposición sin motivación.

En fecha 25 de febrero de 1998 los actores interpusieron recurso especial de la Ley 62/78, contra las Resoluciones del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Turre de fecha 12 de febrero de 1998 y la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó sentencia en fecha 30 de julio de 1998, que contenía la siguiente parte dispositiva: "Desestima el recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento especial de la Ley 62/78, interpuesto por la Procuradora Dª Ana Roncero Siles, en nombre y representación de D. Carlos Jesús , D. Gonzalo , D. Jose Pablo , D. Cornelio y Dª Lina , contra las Resoluciones del Alcalde del Ayuntamiento de Turre, de fecha 12 de febrero de 1998, en que a peticiones de los recurrentes, Concejales del Grupo DIRECCION000 , de consultar, por un lado: los expedientes abiertos en el Ayuntamiento para la contratación de Dª Elvira y D. Oscar , y por otro lado, a la solicitud de poder consultar el libro de resoluciones y decretos del Ayuntamiento y poner a disposición de cualquier Concejal del mismo, en cada momento que necesite hacer alguna consulta, se declara no existir conculcación de derecho fundamental alguno, con expresa imposición de costas del presente recurso a la parte recurrente".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Carlos Jesús y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Ayuntamiento de Turre y el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de octubre de 2002.

El primero de los motivos de casación se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen las sentencias, al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley 10/92 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y se consideran infringidos los artículos 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Para la parte recurrente, la sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva por cuanto no resuelve las pretensiones formuladas en la demanda.

Así, el fundamento del recurso contra la Resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Turre de fecha 12 de febrero de 1998, lo fue por cuanto se limitaba el derecho de los Concejales de acceso a los Libros de Resoluciones y Decretos de la Alcaldía, por una parte, limitando el acceso exclusivamente a las Resoluciones y Decretos pendientes de dar cuenta al Pleno de la Corporación, impidiendo el acceso a Resoluciones y Decretos adoptados anteriormente, por otra parte, estableciendo un día semanal -los miércoles- entre las 18 y 20 horas.

La sentencia solo entra a considerar la limitación temporal establecida por el Alcalde en el Decreto recurrido, así, en su fundamento jurídico tercero de la sentencia que se recurre, se dice "es evidente que el señalamiento de unas horas y un día semanal para la consulta y el análisis de los asuntos con el técnico del Ayuntamiento, el Secretario, no conculca derecho fundamental alguno aunque pueda representar una incomodidad su ejercicio", "por ello, las limitaciones temporales impuestas por el Alcalde no se pueden considerar en modo alguno violación del derecho fundamental de participación política".

Sobre la incongruencia alegada tiene declarada la Sala Especial de Revisión en sentencia de 2 de julio de 1991 que el artículo 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

Así, se cumple el principio de congruencia cuando se da una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso, y de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo 24.1 de la Constitución, que comporta una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, cuando existe un fallo que es el corolario de una fundamentación.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado.

En el caso examinado se limita el acceso a las Resoluciones y Decretos del Alcalde pendientes de dar cuenta al Pleno y tal estimación parcial de lo pedido no es constitutiva de una incongruencia de la sentencia por omisiva, pues la misma se limita a concretar el ámbito de la información, reduciendo su alcance a las resoluciones pendientes de dar cuenta al Pleno, en presencia de un funcionario o del Secretario de la Corporación y con un alcance temporal limitado de 18 a 20 horas los miércoles.

Por otra parte, en este motivo, la parte recurrente pretende llevar a cabo una reconsideración de la valoración que se extrae del análisis del razonamiento jurídico y se ignora el contenido y alcance del recurso de casación, que no constituye un instrumento extraordinario más que para controlar la aplicación de la norma y la observancia de la jurisprudencia por el Tribunal de instancia por motivos tasados, constituyendo una carga procesal para la parte recurrente la valoración de aquellos posibles motivos que centrados en cuestiones jurídicas, pueden ser revisadas en casación, excluyendo, por consiguiente, la valoración de datos fácticos que la sentencia impugnada extrae del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, por lo que es desestimable el motivo.

El segundo motivo, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen las sentencias, al amparo del artículo 95.1.3, señala como infringidos los artículos 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La sentencia, a juicio de la parte recurrente, es incongruente por cuanto el fundamento jurídico segundo de la misma que se recurre, no se corresponde con las partes y objeto del recurso y así literalmente se dice: "Esta Sala, en sentencia 968/1997, de 23 de junio, dictada en el recurso 396/1997, seguido contra el Ayuntamiento ahora nuevamente demandado, a instancia, igualmente, de Concejales del Partido Popular, cuya resolución fue notificada a la Administración demandada con anterioridad a la adopción del acuerdo ahora recurrido", cuando la sentencia y recurso a que se hace referencia lo es contra el Ayuntamiento de Antas, a instancia de Concejales del Grupo Popular del Ayuntamiento de Antas.

Este error, de haberse producido, no es generador de vulneración de la congruencia de la sentencia, que presenta una clara correlación entre lo pedido y lo resuelto, pues instada la nulidad de las Resoluciones del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Turre de 12 de febrero de 1998, la sentencia no contiene una contradicción entre el fundamento jurídico segundo y el fallo de la misma, ya que se entiende ajustadas a derecho las resoluciones que limitan ese derecho reconocido.

El tercero de los motivos se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen las sentencias, al amparo del artículo 95.1.3 y se reiteran como infringidas las normas del ordenamiento jurídico que se contienen en los artículos 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Se basa el motivo en la contradicción entre el fundamento jurídico primero donde se afirma que la solicitud de acceso a la información referida a dos expedientes de contratación de Dª Elvira y D. Oscar se deniega y el fundamento jurídico tercero en el que se afirma que la resolución impugnada no contiene una denegación absoluta.

Sin embargo, todo el razonamiento se inserta dentro de la argumentación en el Acuerdo impugnado, que está debidamente motivado, por haber estado a disposición de los Concejales del partido recurrente los referidos expedientes en el momento oportuno.

Finalmente, sobre los tres motivos iniciales, basados en la vulneración del artículo 95.1.3 de la Ley 10/92, procede subrayar que no concurren en ellos las circunstancias determinantes de la estimación de los citados motivos que podemos concretar en los siguientes puntos:

1. No se ha producido una vulneración de las formas esenciales del juicio, por lo que las infracciones intranscendentes o irregularidades irrelevantes no pueden basar la impugnación.

2. No ha existido indefensión, pues la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo entiende por indefensión una limitación de los medios de defensa imputable a una indebida actuación de los órganos judiciales, pues como ha reconocido la jurisprudencia constitucional (así en sentencias 70/84, 48/86, 64/86, 98/87, entre otras), no coincide necesariamente una indefensión relevante constitucionalmente con el concepto de la misma desde el punto de vista jurídico- procesal y no se produce por cualquier infracción de las normas procesales, pues consiste, en esencia, en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, produciéndose una privación en cuanto a alegar y justificar los derechos e intereses de la parte para que le sean reconocidos o para, en su caso, replicar dialécticamente a las posiciones contrarias.

En el caso examinado, no se puede afirmar que se ha producido dicha indefensión cuando existe una posibilidad de defenderse en términos reales y efectivos, sin importar la limitación ni la trascendencia de las facultades de defensa.

El cuarto de los motivos de casación se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo del artículo 95.1.4 y se fundamenta en la infracción de los artículos 23 (1 y 2) CE, 77 LBRL y artículos 14 y 15 del ROF y de la jurisprudencia: SSTS (Sala 5ª) de 8 de noviembre de 1988, 7 de diciembre de 1988, 27 de junio de 1988, 5 de mayo de 1995, 31 de mayo de 1995, 9 de diciembre de 1995, 5 de febrero de 1996 y 7 de mayo de 1996.

Para la parte recurrente, el Tribunal Constitucional tiene sentada una doctrina acerca del alcance del derecho fundamental de acceso a las funciones y cargos públicos, comprensivo del derecho de permanencia en los mismos (SSTC 5/1983, 10/1983, 28/1983) del ejercicio de aquellos derechos que configura su status (SSTC 161/1988, 24/1989, 181/1989, 36/1990, 149/1990 y 205/1990), y ello veda cualquier impedimento ilegítimo o arbitrario del ius in officium (SSTC 10/1983, 32/1985, 161/1988 y 163/1991) y del ejercicio ante los Tribunales de ese derecho (SSTC 161/1988, 181/1989, 14/1990, 15/1992 y 30/1993).

Frente a la jurisprudencia invocada por la parte recurrente interesa subrayar que el artículo 23.1 de la CE reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, en elecciones periódicas, por sufragio universal, derecho que como dijo la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 1987 «para los asuntos públicos municipales se desarrolla, en uno de sus aspectos, por el art. 77 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local -complementado por el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre- en el que se reconoce a todos los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde o Presidente, o de la Comisión de Gobierno, cuantos antecedentes, datos e informaciones obren en poder de los servicios de las Corporaciones y resulten precisos para el desarrollo de su función, antecedentes que son necesarios para que el derecho a participar en los asuntos municipales pueda ser real y efectivo», debiendo de centrarse nuestro enjuiciamiento, partiendo de la premisa del derecho a la obtención de los antecedentes, datos e informaciones, en determinar si los datos solicitados y negados son precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos.

La jurisprudencia de este Tribunal puede concretarse en los siguientes criterios:

1. En la sentencia de 19 de julio de 1.989 (F.D. 2º), después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, se expresaba lo siguiente respecto a la cuestión en litigio, similar a la actual: Indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los Concejales en relación con el tema que nos ocupa, observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales.

2. En la sentencia de 5 de mayo de 1.995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizada por el Presidente de la Comisión de Gobierno (artículo 16.1.a. en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre).

3. En la sentencia de 21 de abril de 1.997 exponíamos que el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución y no el de obtener copias de documentos.

4. En la sentencia de esta misma Sala y Sección de 29 de abril de 1998 señalábamos que tampoco podemos aceptar la tesis de que el derecho a la obtención de copias legitimadas esté reconocido a los Concejales por el artículo 16 del Real Decreto 2.568/1.986, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y, en general, a todos los ciudadanos por el artículo 37.8 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

5. Del análisis jurisprudencial precedente se infiere que en el desarrollo del artículo 23.2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

6. Este mismo criterio jurisprudencial se reitera en la posterior sentencia de 14 de marzo de 2000, dictada al resolver el recurso de casación nº 258/1996.

   También la jurisprudencia constitucional en la STC. 220/1991, de 25 de noviembre, ha formulado las siguientes premisas extraídas de la doctrina de otras sentencias anteriores:

1. El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido.

2. El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.

3. La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a miembros electivos de Entidades Locales en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.

Con arreglo a la jurisprudencia invocada y, en coherencia con la sentencia recurrida, procede concluir reconociendo:

1. Respecto de la primera de las Resoluciones recurridas se reconoce el derecho a examinar el Libro de Resoluciones de la Alcaldía, durante un espacio determinado de tiempo y ante la presencia de algún funcionario, por lo que al reconocer la sentencia recurrida que es imprescindible para el desarrollo de la función de los Concejales recurrentes "en cuanto permitirá conocer una parte de los puntos del orden del día fijados para el Pleno cuales son las resoluciones adoptadas por la Alcaldía", habida cuenta que la razón de la limitación, según la propia resolución de la Alcaldía, es que en todas las sesiones ordinarias del Pleno de la Corporación, se da cuenta a los señores Concejales de todos los Decretos del Alcalde producidos desde la última sesión plenaria, tal como establece el artículo 42 del ROF, se estima no vulnerado el derecho a la información que tienen los Concejales con el ejercicio de la función de control y fiscalización de los órganos municipales.

2. En el supuesto de la consulta de los expedientes abiertos en ese Ayuntamiento para la contratación de Dª Elvira y D. Oscar , la denegación de acceso a los expedientes encuentra cumplida justificación en que, en su momento, estuvieron a disposición de los Concejales del Partido recurrente y frente al criterio de la parte actora y, en coherencia con el razonamiento del Ministerio Fiscal, no se hace una aplicación restrictiva de los derechos fundamentales.

3. Por otra parte falta la suficiente concreción en las peticiones formuladas, máxime cuando la primera es genéricamente planteada y la segunda está carente de la necesaria motivación, no quedando acreditada la omisión de la debida información, ante la ausencia de una negativa injustificada.

4. Tampoco existen datos concretos y determinados que incidan en el desarrollo de la función, con vulneración de los artículos 77 de la Ley 7/85, y 14.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, sin que se constate la negativa del Alcalde por un unilateral criterio de considerar no necesaria tal documentación para el desarrollo de la función, lo que sí hubiera incidido en vulneración del contenido constitucional del derecho fundamental invocado.

Finalmente, no resulta relevante a los efectos de la estimación del motivo la jurisprudencia invocada por la parte recurrente que se contiene en las sentencias de este Tribunal de 8 de noviembre de 1988, 7 de diciembre de 1988, 27 de junio de 1988, 5 de mayo de 1995, 31 de mayo de 1995, 9 de diciembre de 1995, 5 de febrero de 1996 y 7 de mayo de 1996.

De la jurisprudencia aludida, las sentencias de 27 de junio y 8 de noviembre de 1.988, de la extinguida Sala Quinta, se referían a un problema genérico de acceso a la documentación municipal, aquí no cuestionado.

En la sentencia de 5 de mayo de 1995 (Recurso nº 2889/1993), la sentencia entonces recurrida acudió a la teoría del silencio positivo, para justificar la inexistencia de vulneración del Art. 23 C.E., frente a la petición de unos concejales de que se les entregasen fotocopias de una cierta documentación de su Ayuntamiento y así se decía en dicha sentencia (F.D. 5º) y es oportuno reproducir aquí:

El citado precepto legal [el Art. 14 R.O.F.] se refiere a la "petición de acceso a las informaciones" mientras que la solicitud de los concejales reclamantes incluye expresamente la petición de fotocopias o informes escritos, lo que le atribuye un contenido más extensivo y complejo que el mero "acceso" a la fuente informativa en la dependencia municipal correspondiente y comporta distinto régimen jurídico

y se añadía (F.D. 6º): «...lo que los concejales reclamantes demandan no se circunscribe a la toma de conocimiento de determinados antecedentes documentales, sino que pretenden que dicha toma de conocimiento se realice mediante la facilitación de informes escritos y copias de los elementos documentales correspondientes, lo cual implica un trabajo de elaboración de duración indeterminada...» y concluía en el F.D. 7º: «...que la sentencia recurrida, con las matizaciones que resultan de las reflexiones anteriores, está correctamente fundada en cuanto no aprecia la vulneración denunciada del derecho fundamental del artículo 23.1 de la Constitución».

Este último criterio también es aplicable al caso que examinamos, sin que el resto de las sentencias invocadas constituyan un precedente válido para la estimación del motivo:

1. La STS, 3ª, 4ª de 5 de febrero de 1995, porque en aquel supuesto los recurrentes tuvieron a su disposición los expedientes y no concurrían las mismas circunstancias que en el supuesto examinado.

2. La STS, 3ª, 4ª de 9 de diciembre de 1995, al referirse a un acuerdo que omite el régimen del silencio administrativo positivo y la exigencia de motivación.

3. La STS de 7 de mayo de 1996 de esta Sala y Sección, porque se refería a unos muy limitados y específicos asuntos municipales, a diferencia del supuesto examinado.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.