Las comisiones de investigación en el ámbito municipal. The commissions of inquiry at municipal level
| Autor | Estrella Fernández Díez |
| Cargo | Subdirectora General de Asistencia Institucional. Secretaría General del Pleno. Ayuntamiento de Madrid |
| Páginas | 89-133 |
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La primera referencia que se encuentra en nuestra historia constitucional a las comisiones de investigación es la actual Constitución Española de 1978 (CE), aunque no ha sido una figura desconocida en el parlamentarismo español a pesar de su ausencia de los textos constitucionales, pues se las ha considerado un subgénero de las comisiones especiales -que sí gozan de regulación reglamentaria-, y sin que esta falta de previsión normativa expresa haya sido un obstáculo para su creación como expresión del poder de investigación que implícitamente le corresponde a las Cámaras.
La doctrina constitucionalista tiende a señalar que la investigación parlamentaria constituye un poder instrumental de las distintas funciones que la Constitución atribuye a las Cámaras. No obstante, dentro de esta naturaleza instrumental o auxiliar, se encuentran dos tesis contrapuestas, esto es, la de los que consideran que la investigación parlamentaria se encuadra dentro de las funciones de información e inspección de la Cámaras, y aquella otra que configura la investigación parlamentaria como un instrumento de control parlamentario sobre el poder ejecutivo.
De estas dos tesis, quienes defienden que la investigación parlamentaria es un mecanismo autónomo de inspección e información parlamentaria de diferente naturaleza y finalidad que los articulados para ejercer el control parlamentario -preguntas e interpelaciones-, justifican su posición en los siguientes argumentos1.
En primer lugar, la diferente ubicación sistemática en la Constitución de las preguntas e interpelaciones, situadas en el apartado dedicado a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, y las comisiones de investigación que encuentran acomodo en el que se refiere a las Cortes Generales. En este sentido, la base de la investigación parlamentaria se hallaría en la atribución genérica de potestades y competencias que la Constitución otorga a las Cortes y no en una específica función de control.
Asimismo, señalan la diferencia entre los requisitos que se exigen para la constitución y régimen de funcionamiento colegiado de este tipo de comisiones, pues, mientras que las preguntas e interpelaciones son iniciativas que se toman a instancia de un solo parlamentario, las comisiones de investigación tienen una composición plural y representativa de la composición de la Cámara en cuestión, lo que se
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entiende como una actuación conjunta de todo el Parlamento y no de uno sólo de sus miembros.
Por otro lado, ponen de relieve que el sujeto investigado por las comisiones de investigación no es únicamente la acción del gobierno puesto que, a tenor del artículo 76 de la Constitución y la Ley Orgánica 5/1984 que desarrolla las comparecencias ante ellas, puede serlo cualquier sujeto que esté relacionado con el objeto de la investigación.
Estos argumentos llevan a insistir en la idea de que la investigación parlamentaria es una actividad autónoma que cumple la función de garantía constitucional de la soberanía del pueblo y que tiene su apoyo en la alta representación de las Cortes Generales, sin que ello sea óbice, dado el carácter versátil y polivalente de este mecanismo, para que a través de una investigación parlamentaria se produzca una situación de desgaste que lleve a la exigencia de responsabilidad política.
Según uno de los partidarios de esta tesis, el profesor Álvarez-Ossorio, las comisiones de investigación se podrían definir como aquellos instrumentos al servicio de las Cortes Generales, en tanto que representantes del pueblo español, que sirven para la fiscalización, seguimiento e información de todos aquellos asuntos o problemas que afecten a la sociedad y que por su relevancia puedan ser considerados por las Cortes de interés público2.
En el otro lado, quienes defienden que las comisiones de investigación son un mecanismo de control parlamentario circunscriben la finalidad de la información parlamentaria al control de la acción del Gobierno y, por extensión, de toda la Administración Pública de la que es responsable3. Argumentan que la ubicación sistemática del precepto no constituye razón suficiente para fundamentar que la naturaleza de estos órganos es la de meros instrumentos de información, pues cabe entender que responde a la consideración de las comisiones de investigación desde el punto de vista organizativo de la Cámara, por lo que es lógico su tratamiento a continuación de la previsión de que ésta funcione en pleno y en comisiones, sin que ello sea un obstáculo para su configuración como órgano de control parlamentario4.
Sea cual sea la tesis que desde un punto de vista puramente teórico doctrinal más nos convenza, lo cierto es que las comisiones de investigación, a la vista de su
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concreción reglamentaria y de la práctica parlamentaria, se han erigido en un medio o instrumento importante que se pone a disposición de los grupos políticos para supervisar la acción de gobierno y que, si bien su objetivo es la búsqueda de la verdad sobre un asunto que ha llamado la atención de la sociedad, suelen convertirse en un medio de confrontación política orientado a la opinión pública y en ocasiones, incluso, pueden finalizar con exigencias de responsabilidad política al ejecutivo.
En este contexto, los rasgos o notas características de las comisiones de investigación podrían resumirse en las siguientes:
- Su carácter de órganos auxiliares del Parlamento, que por su composición y objetivos cumplen una tarea netamente política.
- Su temporalidad, que las distingue del resto de comisiones, pues nacen con la finalidad de investigar un asunto determinado y una vez cumplido su cometido se disuelven.
- Su actividad, que se orienta a la inspección de los indicios de actuación anómala o de funcionamiento defectuoso de las instituciones y servicios dependientes del ejecutivo.
Las comisiones de investigación de las Cortes Generales encuentran su amparo legal en el propio texto constitucional, concretamente es el artículo 76 CE5 el que establece su marco de actuación y el que recoge la obligación de comparecer ante ellas. Esta obligación de comparecencia de los ciudadanos ante las comisiones de investigación ha sido objeto de desarrollo a través de la Ley Orgánica 5/1984, de 24 de mayo, que fija el marco de garantías para su ejercicio.
A partir de estas normas, han sido los Reglamentos del Congreso y del Senado los que se han encargado de pormenorizar el funcionamiento de estas comi-siones6.
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En el caso de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, no existe una disposición en la CE semejante a la de las Cortes Generales; sin embargo, las comisiones de investigación han sido una constante en el ámbito de los parlamentos autonómicos desde el principio de su existencia, sin que ello haya supuesto grandes debates, pues existe una opinión doctrinal casi unánime7 a la hora de reconocer a dichas asambleas un poder implícito de investigación fundamentado en su autonomía política y legislativa. Mayor problema ha supuesto la posible sanción ante el incumplimiento de la obligación de comparecer, que ha provocado en este punto una reforma del Código Penal para admitir tal sanción en los supuestos de obstaculización a la investigación de los parlamentos autonómicos.
Puesto que sólo algunos de los Estatutos de Autonomía hacen referencia a estos órganos parlamentarios su regulación corresponde casi exclusivamente a los reglamentos de las respectivas asambleas8.
Por lo que respecta a los municipios, la legislación local no alude expresamente a las comisiones de investigación, con la dificultad añadida de que, a pesar de los intentos de parlamentarización llevados a cabo por las últimas reformas de la legislación básica local, los plenos de los ayuntamientos no pueden considerarse en puridad un parlamento en el sentido que lo son, en base al principio de la división de poderes y a su reconocimiento constitucional, las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas; no obstante, la misma existencia de un poder de actuación implícito, connatural a las funciones de inspección, control y supervisión del gobierno municipal atribuidas al órgano plenario fundamentaría la posibilidad de que estas comisiones sean una especie de aquellos órganos que con esa denominación, u otra, tengan atribuido el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, tal como prevé el artículo 20.1.c) de la Ley 7/1985, de 2 de...
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