STS, 22 de Febrero de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1791/1997, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia de fecha 23 de febrero de 2001, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Que debemos estimar como íntegramente estimamos el recurso Contencioso-Administrativo formulado por DOÑA CATHERINE BIASOLI LOPEZ, en nombre y representación de la entidad "CEPSA Estaciones de Servicio S.A." contra una Resolución del Director General de Carreteras de 5 de mayo de 1997, por la que se deniega la autorización de construcción de una estación de servicio en la A-7, E-15, CN-332, circunvalación de Valencia, p.k. 5300,900 (debe decir 530,009), margen izquierda, Término Municipal de Silla y Almusafes, provincia de Valencia, por traslado de una existente situada en la CN-332, 246,200, margen derecha, solicitada por "CEPSA Estaciones de Servicio S.A.", el 17 de octubre de 1995, según proyecto visado con el nº 014096; actos estos que anulamos por ser contrarios a derecho; reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la sociedad actora a la construcción de la estación de Servicio mencionada. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana tuvo por preparado mediante providencia de fecha 2 de abril de 2001 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 17 de septiembre de 2001, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por interpuesto recurso de casación contra la sentencia de que se ha hecho mención, estime dicho recurso, casando y anulando la recurrida, con desestimación del recurso contencioso-administrativo y plena confirmación de los actos impugnados.».

La Sala, por Auto de fecha 26 de febrero de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 12 de julio de 2004 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Entidad CEPSA, ESTACIONES DE SERVICIO, S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 27 de septiembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formulado ESCRITO DE OPOSICIÓN y, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia en su día por la que desestime el recurso de casación e imponga las costas causadas a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en la Ley de la Jurisdicción.».

Por providencia de fecha 15 de noviembre de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 15 de febrero de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de febrero de 2001, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad CEPSA, ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., contra la resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 6 de mayo de 1997, que denegó la autorización de construcción de estación de servicio en la A-7, E-15, CN-332, Circunvalación de Valencia, p.k. 530,009, margen izquierda, en los términos municipales de Silla y Almusafes en la provincia de Valencia, por traslado de una estación de servicio existente situada en la CN-332, p.k. 246,200, margen derecha.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia de la Sala de instancia recurrida fundamenta la declaración de nulidad de la resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 6 de mayo de 1997 en el argumento de que infringe el deber de motivación de los actos administrativos que impone el artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en sus apartados a) y f), por no tomar en consideración que el acto de autorización constituye un acto de naturaleza reglada, y por no expresar en la fundamentación de la resolución impugnada suficientemente los motivos por los que la construcción de la estación de servicio proyectada afectaría negativamente a la seguridad vial, contradiciendo los informes del Ingeniero Jefe del Servicio de Conservación y Explotación y del Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia, según se refiere en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

«La Resolución impugnada, emitida por el Director General de Carreteras el 5 de mayo de 1997 infringe lo previsto en el artículo 54 (a) y (f) de la LRJAP y PAC, incurriendo por ello en una de las causas de anulabilidad del mismo, previstas en el artículo 63.1 del mismo texto legal.

La obligación que se impone a las Administraciones Públicas de motivar todas sus resoluciones, la encontramos también en el artículo 3(2) del Real Decreto núm. 1778/94 de 5 de agosto, de adecuación a la Ley 30/92 de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones. De la exposición de motivos de este R.D., se deriva la importancia de la motivación del acto que invocamos:

Por otra parte, el Real Decreto impone a la Administración la obligación de motivar todas las resoluciones dictadas en estos procedimientos, ya sean regladas o discrecionales, y con independencia de sus efectos favorables o desfavorables para los interesados. Con ello, haciendo uso de la previsión contenida en el artículo 54. 1 (f) de la Ley 30/92, se refuerzan los principios de objetividad y transparencia de la actuación administrativa, y se posibilita una plena tutela de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos

.

Si acudimos a la doctrina jurisprudencial, es constante, la que se refiere al requisito de la motivación del acto y a la función que tal motivación cumple.

Entre ellas, destacamos la Sentencia de 20 de enero de 1998 Sala 3ª del Tribunal Supremo: «Ciertamente el art. 54.1 de la Ley 30/1992 exige que sean motivados, con sucinta referencia de, hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no solo es una "elemental cortesía", como expresaba ya una Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981, ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque solo a través de los motivos puede los interesados conocer las razones que justifican el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso- administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque solo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución, mas la motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve».

La resolución que impugnamos se aparta de estos principios legal y jurisprudencialmente establecidos por cuanto se limita a denegar la autorización solicitada en base a una argumentación difusa y carente de concreción. La resolución indica literalmente como causa de la denegación:

Proponer accesos no previstos que no son de interés público y sin que se justifique la imposibilidad de otro tipo de accesos y que afectaría negativamente a la seguridad de la circulación viaria, todo ello en base a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 25/1988 de 29 de julio de Carreteras y en los Artículos 68 y 102 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994 de 2 de septiembre

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En ningún momento se explican, ni explicitan, los motivos por los que se vería negativamente afectada la seguridad vial de acuerdo con el proyecto presentado por la actora, lo que de por si, ya devalúa notablemente, en el sentido indicado, la resolución recurrida.

Pensado en que acaso fuera el trenzado que se menciona en uno de los informes previos a la resolución denegatoria, la causa que afectare a la seguridad vial, lo que desde luego, volvemos a repetir, debía haberse explicitado adecuadamente en la resolución que se recurre, con la finalidad de evitar estos juegos adivinatorios, clarísimamente determinantes de indefensión y que impiden a esta Sala conocer las razones de la resolución denegatoria.

Pensando pues que, acaso fuera ese trenzado, el que determinare una situación de inseguridad vial, lo cierto es que no hay razones que acrediten que los sistemas de incorporación al trafico propuestos, afecten a la seguridad, tanto mas cuanto dicho sistema de trenzado es el utilizado por el propio Ministerio de Fomento en toda la Red de Interés General del Estado, de forma tal que no existe norma alguna que los prohíba o los limite, ni existe tampoco, ni en este procedimiento ni en el expediente administrativo, prueba terminante que acredite que el sistema de trenzados propuesto en el Proyecto, afecte negativamente a la seguridad vial.

Tampoco evidencia la Administración, en la resolución que se recurre, ni existe atisbo alguno de motivación, en el que se indique por qué los accesos propuestos en el proyecto presentado, no son de interés publico. Ciertamente el artículo 28 de la Ley de Carreteras atribuye a la Administración la potestad de limitar y reordenar los accesos a las carreteras estatales, pero esta potestad, en ningún caso puede entenderse como una total libertad de la administración frente a la norma para, en atención a estimaciones arbitrarias de sus órganos, denegar autorizaciones.

Además, la Resolución del Director General de Carreteras, carente de toda argumentación, pugna con los informes de la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia, suscritos por el Ingeniero Jefe del Servicio de Conservación y Explotación y el Ingeniero Jefe de la Demarcación que se hallan unidos al expediente como documentos núm. 8 y 7. Estos informes, a los que se ha hecho ya mención, reconocen la viabilidad del proyecto de CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A, por cuanto se ajusta plenamente a la normativa vigente, y no ponen de relieve objeción substancial alguna.

No ha tenido en cuenta la Administración autora del acto, por tanto, que las autorizaciones administrativas son verdaderos actos reglados, es decir, actos en virtud de los cuales la Administración remueve los obstáculos que se oponen al ejercicio de un derecho del que ya es titular el sujeto autorizado. Por tanto, a la hora de decidir sobre su otorgamiento, debe ceñirse al procedimiento legalmente establecido, sin dejar al arbitrio o discrecionalidad de la Administración su concesión, como ha ocurrido en el presente caso.

No es admisible la denegación de la autorización solicitada por CEPSA en ejercicio de un derecho de traslado que le fue reconocido por la propia Administración sin una justificación suficiente.».

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en tres motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativo, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En la formulación del primer motivo, se censura que la sentencia de la Sala de instancia recurrida infringe el artículo 54.1, apartados a) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 28.1, 3 y 4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, y con el artículo 68.1 y 102, 1, 3, 4, 5 y 6 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, al incurrir en error de derecho al estimar de inmotivada la resolución administrativa impugnada.

Se aduce en defensa de esta pretensión casacional que la Sala debió tener en cuenta los estudios, datos e Informes que obran en el expediente administrativo y muy especialmente el Informe de los Servicios de Conservación y Explotación de la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia de 23 de julio de 1996, que objetan al proyecto de construcción de la estación de servicio que atenta contra la seguridad vial y que "dota de una mas que suficiente motivación al acto administrativo impugnado", en particular cuanto la entidad peticionaria tiene un gran conocimiento sobre los principios y prohibiciones que rigen en esta materia.

Se reprocha a la Sala de instancia que estime el recurso contencioso-administrativo y reconozca como situación jurídica individualizada el derecho a la construcción de la estación de servicio, al proceder, en su caso, retrotraer las actuaciones para que por la Administración se dicte un nuevo acto bien motivado.

En la exposición del segundo motivo de casación, se denuncia que la Sala de instancia ha infringido la jurisprudencia de esta Sala concerniente a las exigencias que a la Administración impone el deber de motivación de los actos administrativos que estima que se cumplen cuando contienen una justificación racional y suficiente, aunque sea sucinta.

En el tercer motivo de casación, se argumenta que la Sala ha infringido el referido artículo 28.1, 3 y 4 de la Ley 25/1998, de Carreteras y Caminos y los mencionados artículos 68.1 y 102.1, 4, 4 y 5 del Reglamento General de Carreteras, al no tomar en consideración las facultades y competencias de carácter discrecional que otorga la Ley al Ministerio de Fomento para limitar los accesos a las carreteras estatales y establecer con carácter obligatorio los lugares en que tales accesos pueden construirse.

Y se aduce que el órgano juzgador no puede sin base desvirtuar el juicio técnico de la Administración, que se desarrolla en exigir una calzada de servicio con las características determinadas para asegurar la seguridad vial.

Sobre el primer, segundo y tercer motivos de casación.

Debe estimarse la prosperabilidad del primer, segundo y tercer motivos de casación, que por su conexión deben ser examinados conjuntamente, al apreciarse que la Sala de instancia ha infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 28 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, incurriendo en error de derecho al proceder a anular la resolución de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 6 de mayo de 1997 por déficit de motivación.

El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución, se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando su control por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las arbitrariedad de los poderes públicos que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución; y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103 al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004 (RC 3456/2002).

El deber de motivación de las Administraciones Públicas debe enmarcarse en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones, que se ha incorporado al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa en su artículo II, 101.2 c).

La sentencia de la Sala de instancia ha incurrido en error jurídico al calificar de insuficientemente motivada la resolución de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 6 de mayo de 1997 porque esta decisión, que debe integrarse con los informes técnicos que constan en el expediente administrativo y con la propuesta de resolución formulada por la Subdirección General de Conservación y Explotación de 14 de abril de 1997, que contiene una pormenorizada relación de las circunstancias fácticas y jurídicas concurrentes, que ratifica el propio Director General, expresa de forma precisa la causa jurídica que motiva la denegación de construcción de la estación de servicio proyectada "por proponer accesos no previstos que no son de interés público y sin que se justifique la imposibilidad de otro tipo de accesos y que afectarían negativamente a la seguridad de la circulación viaria", que se apoya de forma fundada en la aplicación del artículo 28 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y en los artículos 68 y 102 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre.

La apelación al principio de seguridad vial como causa de la denegación no se revela que sea irracional o arbitraria, porque se sustenta en el Informe del Ingeniero Jefe del Servicio de Conservación y Explotación de la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia de 23 de julio de 1996, que, tras examinar las características del tramo de autovía en el que se solicita la construcción de la estación de servicio, que cuenta con cuatro carriles, de los que los dos carriles interiores conducen a la A-7 en sentido Madrid y Barcelona, y los dos carriles exteriores conducen a la Nacional 332, concluye que se producirá trenzado entre los vehículos que circulando por los dos carriles interiores deseen acceder a la estación de servicio y del mismo modo un segundo trenzado entre los vehículos que salgan de la estación de servicio que se incorporen a los dos carriles interiores en sentido Madrid-Barcelona cruzando los dos carriles interiores con tráfico con sentido Valencia Sur, que puede afectar a la seguridad vial, observando que se estaba redactando un proyecto de implantación de áreas de servicio que afecta a la estación de servicio solicitada.

El criterio que expresa la Sala de instancia al declarar que el acto de autorización de construcción de estaciones de servicio constituye un acto reglado, infringe el ordenamiento jurídico al desvincular el acto autorizatorio de las facultades que otorga el artículo 28 de la Ley de Carreteras al Ministerio de Fomento para establecer con carácter obligatorio los lugares en que los accesos a las carreteras estatales podrán establecerse, y desconsiderar además el interés público prevalente de la seguridad vial.

La Sala de instancia inaplica el artículo 68 del Reglamento General de Carreteras que establece que, salvo que se ubiquen en un área de servicio, los accesos a estaciones de servicio situadas junto a una autopista, autovía o vía rápida se realizarán siempre a través de una vía de servicio, por lo que se revela que la decisión judicial es irrazonable al autorizar la estación de servicio solicitada cuando se encuentra en trámite de aprobación el estudio de implantación de áreas de servicio que afecta a la autovía en el tramo de circunvalación donde se proyecta la construcción de la estación de servicio solicitada.

Como refiere esta Sala en la sentencia de 12 de febrero de 2001 (RC 471/1994), la seguridad vial requiere atribuir a la Administración un margen de discrecionalidad para que en cada caso pueda determinar lo que es más conveniente para el mejor tránsito de la vía. La variabilidad de la intensidad del tráfico, de la velocidad permitida y de la naturaleza de la carretera impiden establecer una regulación minuciosa que cubra todos los supuestos que pueden presentarse en la realidad. Es por eso que en esta materia sea legítimo que se denieguen autorizaciones por motivos circulatorios impuestos por las exigencias de la seguridad. No puede ser más lógica una prohibición como la que ha determinado la denegación de la autorización, sin que pueda estar condicionada la Administración por conductas anteriores que posiblemente requerían otro tratamiento, no tan exigente como el actual.

En el control de los actos discrecionales de las Administraciones Públicas por el Poder Judicial, que constituye una manifestación del Estado de Derecho que se consagra en los artículos 1.1 y 106 de la Constitución, los jueces y tribunales del orden contencioso-administrativo ejercen sus potestades jurisdiccionales de forma plenaria mediante la utilización de diversas técnicas de fiscalización que se revelan apropiadas -control de los hechos determinantes y de los conceptos jurídicos indeterminados; control por los principios generales del derecho y particularmente por el principio de razonabilidad y por el principio de interdicción de la arbitrariedad-, que tienen como límite, para asegurar la legitimidad de la actuación judicial, que el órgano juzgador funde su decisión sometido a la Ley y al Derecho, según exige el artículo 117 de la Constitución, sin que por tanto pueda basarse en la formulación de juicios abstractos, en apreciaciones estimativas o en convicciones de carácter subjetivo.

Procede, consecuentemente, declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de febrero de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1791/1997, que casamos y anulamos, lo que determina, de conformidad con el artículo 95.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que este Tribunal, convertido en Sala de instancia, resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, dictando una nueva sentencia que sustituye a la sentencia de la Sala de instancia revocada.

Sobre los motivos de impugnación de la resolución del Director General de Carreteras de 5 de mayo de 1997.

Conforme a los parámetros legales y jurisprudenciales expuestos en el precedente fundamento jurídico, procede rechazar que la resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 5 de mayo de 1997 incurra en la falta de motivación denunciada por la defensa Letrada de la Entidad Mercantil recurrente.

Cabe desestimar que la resolución impugnada infrinja los artículos 71.3 y 89.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se sustenta en la argumentación de que la Administración ha privado a la Compañía peticionaria del derecho de subsanación y mejora de la solicitud, que se conecta al derecho de información y orientación que garantiza el artículo 35 g) de la citada Ley procedimental, por negarle la posibilidad de presentar un proyecto de construcción de la estación de servicio alternativo, que le permita ejercer el derecho de traslado que tiene reconocido

Debe manifestarse que en este supuesto no concurre el presupuesto de hecho que determina la aplicación del artículo 71.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la Administración no se encontraba obligada a conceder un trámite de subsanación con el objeto de mejorar la solicitud autorizatoria presentada al haberse concedido un trámite de alegaciones y vista de las actuaciones, y denegarse la autorización por causas imputables a la Entidad Mercantil peticionaria por no cumplir una condición que se revela básica y esencial como es la de que el acceso reúna los requisitos establecidos en el artículo 28 de la Ley de Carreteras y en el artículo 108 del Reglamento General de Carreteras, cuya implementación depende del ejercicio de las facultades de ordenación de las vías de servicio y de las áreas de servicio.

Carece de fundamento la pretensión de nulidad de pleno derecho de la resolución de la Dirección General de Carreteras impugnada que descansa en la alegación de que infringe el artículo 38 de la Constitución que garantiza el derecho al ejercicio de la libertad de empresa.

El derecho a la libertad de empresa, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 37/1981, de 16 de noviembre y 96/2002, de 25 de abril), no significa reconocer el derecho a acometer cualquier actividad empresarial, cuando se encuentre sometida por imposición de la Ley al cumplimiento de determinados presupuestos, requisitos, condiciones o restricciones que se justifican en criterios de interés público, al deber interpretar el artículo 38 de la Constitución en relación con el artículo 132, que al remitir a la Ley la regulación de los bienes de dominio público, e integrarse en esta categoría las carreteras estatales, conforme establece el artículo 21 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, faculta a la Administración, para preservar su integridad y la de los espacios colindantes, a ordenar las áreas de servicio y las vías de acceso que faciliten la instalación de aquéllos servicios destinados a dar cobertura a las necesidades de la circulación, como son las estaciones de suministro de carburantes.

Debe asimismo desconsiderarse que la resolución impugnada vulnere el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que proclama el artículo 9.3 de la Constitución, al haberse fundamentado la decisión administrativa de forma razonable en la salvaguarda de intereses conectados a la tutela de la seguridad vial, sin desatender los informes emitidos por los propios Servicios de la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia.

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CEPSA, ESTACIONES DE SERVICIO, S.A. contra la resolución de la dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 5 de mayo de 1997 por ser conforme a derecho.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas causadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de febrero de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1791/1997, que casamos y anulamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A. contra la resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 5 de mayo de 1997, por la que se deniega la autorización de construcción de una estación de servicio en la A-7, E-15, CN-332, circunvalación de Valencia, p.k. 530,009, margen izquierda, términos municipales de Silla y Almusafes, en la provincia de Valencia, por ser conforme a Derecho.

No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.