STS, 10 de Octubre de 2006
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2006:7055 |
| Número de Recurso | 2817/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 10 de Octubre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Octubre de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 2817 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, contra la sentencia pronunciada, con fecha 31 de enero de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 376 de 1999, sostenido por la representación procesal de Don Juan Manuel contra la desestimación, por silencio, del recurso ordinario deducido ante la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes frente a la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, de fecha 8 de junio de 1998, que aprobó la modificación número 4, integrante con otras de la Modificación Puntual nº 9 del Plan General de Ordenación Urbana de San Vicente de Raspeig, en cuanto clasificó como suelo no urbanizable, para la ampliación del cementerio municipal, una porción del suelo de la UA/29, antes clasificado como urbano.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, Don Juan Manuel, representado por la Procuradora Doña María Jesús Mateo Herranz.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 31 de enero de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 376 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Manuel contra la desestimación, por silencio, del recurso ordinario interpuesto el 15 de julio de 1.998 ante la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes contra la Resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 8 de junio de 1.998, que aprobó definitivamente las modificaciones 3, 4 y 5, integrantes de la Modificación Puntual N° 9 del PGOU. de San Vicente del Raspeig, actos administrativos que se anulan por ser contrarios a derecho en lo que se refieren al punto N° 4, concretado en el cambio de clasificación de la parte de suelo de la UA/29 necesaria para la ampliación del cementerio. No se hace expresa imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Los argumentos esgrimidos por la parte recurrente en orden a la procedencia de la ampliación del cementerio municipal pero sin cambio alguno en la clasificación del suelo deben ser acogidos. Así, estima la Sala que el Ayuntamiento demandado está plenamente legitimado para interesar la pertinente modificación urbanística para la ampliación del cementerio por causa de las obras a realizar por Fomento en las vías interurbanas a su cargo; igualmente la Generalidad Valenciana para aprobarla. Pero esa modificación, plenamente integrada en el denominado ius variandi, no puede ir más allá del cambio de calificación del suelo, pasando de urbano industrial a urbano dotacional y manteniendo la clasificación del mismo como urbano; la modificación clasificatoria a no urbanizable es contraria a derecho y, así, los informes que se contienen en el expediente en orden a que debe tener la ampliación del cementerio la misma clasificación que el cementerio actual no pueden aceptarse, como tampoco los que se refieren a que la zona litigiosa, la UA/29, no ha consolidado edificación ni aprovechamiento conforme a la Ley Valenciana 6/94, pues no estamos ante un caso de discusión de la clasificación de un terreno en función de lo que se ha realizado sobre él sino ante uno que tiene clasificación de urbano, para destino industrial, y que se pretende derivarla a no urbanizable en aras de una finalidad que no la permite, pues los cementerios, como reiterada jurisprudencia ha declarado, no pueden construirse sobre suelo no urbanizable, con independencia de la clasificación del suelo sobre el que se asienta el actual, lo que no es objeto de controversia. Por ello, si se pretende ampliar el existente, el suelo necesario no puede estar clasificado como no urbanizable. En lo que se refiere a la expresión "a costa de parte de los terrenos ..", considera la Sala que, pese a la poco afortunada redacción, ha de entenderse como lo necesario para la ampliación, sin que ello implique perjuicio económico para la propiedad, como argumenta la misma en la demanda».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 11 de marzo de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante eta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, Don Juan Manuel, representado por la Procuradora Doña María Jesús Mateo Herranz, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 50 del Real Decreto 2263/74, de 20 de julio, en relación con lo dispuesto en el artículo 19.2 de la Ley del Suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana y en el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto, porque la sentencia recurrida basa su decisión en una afirmación errónea, cual es que los cementerios, como reiterada jurisprudencia ha declarado, no pueden construirse sobre suelo no urbanizable, a pesar de que tal jurisprudencia no existe, pues lo declarado por ésta es que tales instalaciones deben estar en suelo no urbanizable, ya que, conforme al artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, cabe autorizar en suelo no urbanizable edificaciones e instalaciones de utilidad pública e interés social que hayan de emplazarse en este medio, siendo un cementerio una instalación de utilidad pública o de interés social, señalando el artículo 50 del Decreto 2263/74 que los cementerios deben distar por lo menos quinientos metros de las zonas pobladas, y así el artículo 19.2 E) de la Ley Autonómica prevé expresamente la construcción de cementerios en el suelo no urbanizable, no habiendo quedado acreditado a lo largo del proceso que el suelo en cuestión tenga las características objetivas para ser considerado suelo urbano, lo que, como ha declarado la jurisprudencia, constituye una materia reglada y una realidad atendiendo a los servicios que tenga, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida.
Planteada por esta Sala la posible inadmisión del recurso de casación por incorrecta preparación, al no haberse efectuado el preceptivo juicio de relevancia, la Administración recurrente se opuso a tal causa de inadmisión, mientras que el recurrido sostuvo que concurría, habiendo dictado esta Sala auto, con fecha 11 de noviembre de 2004, por el que se declaró admisible el recurso de casación interpuesto.
Recibidas en esta Sección las actuaciones, se dio traslado por copia del recurso interpuesto a la representación procesal del comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó con fecha 31 de marzo de 2005, aduciendo que el recurso de casación es inadmisible porque los preceptos invocados al prepararlo no fueron alegados por la Administración autonómica al contestar la demanda ni usados por el Tribunal "a quo" para resolver, y, además, porque carece manifiestamente de fundamento, dado que la sentencia recurrida no ha infringido norma estatal alguna, resultando evidente que los terrenos para ampliación del cementerio no tienen por qué estar clasificados como suelo no urbanizable, obedeciendo la reclasificación del suelo para ampliación del cementerio al único designio de abaratarlo para proceder a su expropiación, siendo la afirmación de la Sala, relativa a la necesaria instalación de los cementerios en suelo urbanizable, una mera declaración obiter dicta, pero no es la razón de decidir, que no fue otra que el carácter reglado del suelo urbano, mientras que el precepto contenido en el citado artículo 50 del Decreto 2263/74, de 20 de julio, lo único que establece es que los cementerios deben quedar a una distancia mínima de las zonas pobladas de 500 metros, debiéndose tener en cuenta que el suelo desclasificado tenía destino industrial y no residencial, por lo que esa distancia resultaba irrelevante, sin que en casación quepa discutir los hechos declarados probados por la Sala de instancia, que ha considerado como urbano el suelo desclasificado para la ampliación del cementerio, ya que se practicó una prueba pericial, de la que se deduce ese carácter urbano del suelo, a pesar de lo cual la modificación impugnada del planeamiento lo clasifica como no urbanizable, razón por la que no se han producido las infracciones esgrimidas al articular el recurso de casación, terminando con la súplica de que se desestime dicho recurso, confirmando la sentencia recurrida con imposición de costas a la Administración recurrente.
Formaliza la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 26 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
El único motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se basa en que el Tribunal a quo ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 50 del Decreto 2263/74, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria, en relación con lo dispuesto en los artículos 19.2 de la Ley del Suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/78, de 25 de agosto
, al declarar dicho Tribunal, como razón de su decisión, que los cementerios no pueden construirse sobre suelo no urbanizable.
La representación procesal del comparecido como recurrido aduce la inadmisibilidad del recurso de casación por no haberse preparado correctamente, al no haber sido las normas invocadas como infringidas alegadas en la instancia y carecer manifiestamente de fundamento las infracciones denunciadas.
La primera causa de inadmisión esgrimida es rechazable por cuanto tal cuestión ya fue examinada por esta Sala en la resolución que acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, por lo que nos remitimos a las razones expresadas en dicho auto para desestimarla.
La falta de fundamento sólo podremos deducirla una vez examinado el motivo invocado, aunque no parece tan manifiesta, en contra de lo sostenido por la representación procesal del recurrido, si ha requerido un extenso razonamiento de su parte para combatirlo.
El motivo de casación alegado arranca de una premisa errónea, cual es que la razón de la decisión jurisdiccional, estimatoria del recurso contencioso-administrativo, está en la declaración contenida en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida acerca de que «los cementerios no pueden construirse en suelo no urbanizable», cuando lo cierto es que tal afirmación no pasa de ser un argumento a mayor abundamiento, que hemos de admitir como inexacto e incorrecto, pero que no constituye la ratio dicidendi de dicha sentencia, que está en la consideración de que el terreno, clasificado como no urbanizable por la modificación del planeamiento anulada, reúne las características de suelo urbano de acuerdo con su previa clasificación, como se deduce, en contra de lo sostenido por la Administración recurrente, del dictamen pericial emitido en la instancia por un doctor arquitecto y del acta notarial obrante en las actuaciones.
El conflicto, resuelto por la sentencia recurrida, se planteó porque la Administración desclasificó parte del suelo de la Unidad de Actuación 29 del Plan General de Ordenación Urbana de San Vicente del Raspeig, que en este planeamiento venía clasificado como urbano para uso industrial, con la finalidad de destinarlo a la ampliación del cementerio municipal debido a que el suelo en que éste se encuentra emplazado es suelo no urbanizable, por lo que el destinado a su ampliación debería tener la misma clasificación, dado que el artículo 19.2. E de la Ley autonómica 4/92, de 5 de junio, de suelo no urbanizable, prevé esta clase de instalaciones en suelo no urbanizable.
El que dicha norma autonómica contemple la posibilidad de instalar los cementerios en suelo no urbanizable, no implica que haya que reclasificar como no urbanizable un suelo, clasificado antes como urbano en el planeamiento municipal, a fín de destinarlo a la ampliación del cementerio.
Resulta altamente significativo que la Administración se haya limitado a clasificar como no urbanizable en la modificación del planeamiento impugnada sólo la porción de terreno de la Unidad de Actuación que va a ser dedicada a la ampliación del cementerio, manteniendo la clasificación de urbano para uso industrial del resto del suelo de la misma Unidad de Actuación.
Hay que entender, como hace la Sala sentenciadora, que las características de todo el suelo delimitado por la Unidad de Actuación 29 son las mismas, por lo que resulta inexplicable que sólo el suelo que va a ser destinado a la indicada ampliación del cementerio se clasifique como no urbanizable.
Si no es correcta la afirmación de que los cementerios tienen que construirse sobre suelo urbanizable, tampoco lo es la contraria, mantenida por la Administración autonómica recurrente, de que los cementerios tienen que construirse necesariamente sobre suelo no urbanizable, pues a esta conclusión no se puede llegar desde el artículo 19.2.E de la Ley autonómica 4/92, de 5 de junio, de suelo no urbanizable, que se limita a contemplar la posibilidad de solicitar la declaración de interés comunitario para construir un cementerio en suelo no urbanizable.
Tampoco el artículo 50 del Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria, aprobado por Decreto 2263/74, de 20 de julio, impide la instalación de un cementerio en suelo urbano, pues lo que este precepto prohibe es que los cementerios se construyan o amplíen a menos de quinientos metros de zonas pobladas, y la jurisprudencia lo ha interpretado (Sentencias de esta Sala, de fechas 14 de febrero y 21 de mayo de 1997 y 18 de febrero de 2004 -recurso de casación 51/200 0-), como una prohibición para construir viviendas a menos de quinientos metros de los cementerios.
Ahora bien, el cementerio puede ampliarse sobre suelo urbano siempre, lógicamente, que se respete el perímetro de protección a zona poblada, perímetro que puede dedicarse a cualquier uso que no sea el residencial o de alojamiento.
Precisamente en el caso enjuiciado, el suelo restante de la Unidad de Actuación 29 no destinado a la ampliación del cementerio y, por consiguiente, lindante con él sigue estando clasificado como suelo urbano de uso industrial, razón por la que el Tribunal a quo señala que habría bastado con cambiar la calificación del suelo, pasando de urbano industrial a urbano dotacional, para permitir la ampliación del cementerio sobre el terreno en cuestión.
En conclusión, la Sala de instancia, al anular el cambio de clasificación del suelo de una porción del terreno de la Unidad de Actuación 29 para la ampliación del cementerio, no ha incurrido en las infracciones aducidas como motivo de casación por la Administración autonómica recurrente, por lo que dicho motivo de casación no puede prosperar.
La declaración de no haber lugar al recurso interpuesto comporta la imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, contra la sentencia pronunciada, con fecha 31 de enero de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 376 de 1999, con imposición a la referida Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado del comparecido como recurrido, de cuatro mil euros.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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