STS, 4 de Octubre de 1999

La parte dispositiva de la Sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. 1º) Desestimamos las alegaciones previas de inadmisibilidad formuladas por el Ayuntamiento de Pedrera (Sevilla), y 2º) Estimamos el recurso interpuesto por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, contra el mismo Ayuntamiento, y en su consecuencia, anulamos y dejamos sin efecto los acuerdos impugnados en el particular relativo a la fecha de efectividad, por ser contrarios al ordenamiento jurídico, sin pronunciamiento de condena en cuanto al pago de las costas".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del Ayuntamiento de Pedrera el 28 de Julio de 1994.

EL AYUNTAMIENTO DE PEDRERA, representado por el Letrado del Servicio Jurídico Provincial, presentó con fecha 8 de Septiembre de 1994 escrito de preparación de recurso de casación contra la sentencia referida, en el que manifestó la intención de interponer dicho recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos para su admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, acordó por Auto de fecha 13 de Septiembre de 1994 tener por preparado el recurso de casación, remitir a la Sala Tercera del Tribunal Supremo los autos jurisdiccionales y el expediente administrativo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.TERCERO.- La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PEDRERA, parte recurrente, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso los antecedentes que estimó necesarios, afirmó el cumplimiento de todos los presupuestos procesales de admisión y formuló tres motivos casacionales, con su correspondiente argumentación jurídica, suplicando a la Sala "se digne, en su día, dictar Sentencia por la que, previa su estimación, se case y anule la dictada por la Sala de Sevilla, declarando en su lugar la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía contra el Ayuntamiento de Pedrera, así como que los Acuerdos Municipales objeto de dicho recurso contencioso se encuentran ajustados al Ordenamiento Jurídico; y, en su defecto, reduzca, por razones de congruencia el pronunciamiento anulatorio de la sentencia recurrida a la efectividad de las modificaciones acordadas por el Ayuntamiento de Pedrera en cuanto a los impuestos sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana y sobre vehículos de tracción mecánica, con cuanto más proceda en justicia...".

LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia, compareció y se personó como parte recurrida.

Dado traslado de todas las actuaciones, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que desestimando el recurso, confirme la sentencia impugnada".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 29 de Septiembre de 1999, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión del presente recurso de casación es conveniente exponer, aunque sea de forma somera, los hechos mas relevantes.

El Ayuntamiento de Pedrera acordó con fecha 12 de Diciembre de 1991 aprobar provisionalmente la modificación de tarifas de diversos impuestos, tasas y precios públicos, de los cuales debemos destacar el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana (señalamiento del tipo de gravamen) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (aprobación de la Tarifa), que son los conceptos tributarios a que se refiere el presente proceso.

Este acuerdo provisional fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla, del día 20 de Febrero de 1992, indicando simplemente la relación de los tributos y precios públicos que se modificaban, ofreciendo a todos los interesados la posibilidad de presentar en el plazo de 30 días las reclamaciones y sugerencias que tuvieran a bien.

La Dirección General de Tributos e Inspección Tributaria de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, enterada por el anuncio del Boletín Oficial de la Provincia, de la modificación de diversos Impuestos, Tasas y Precios Públicos, ofició con fecha 2 de Abril de 1992 al Ayuntamiento de Pedrera, recordándole que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, art. 196.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y del Decreto 58/1991, de 12 de Marzo, de la Junta de Andalucía, la obligación de remitirle copia certificada de los acuerdos de imposición, y de los de aprobación y modificación de las Ordenanzas fiscales, o de establecimiento y regulación de precios públicos, rogándole, textualmente: la remisión de "los siguientes documentos: a) Certificación del acuerdo definitivo de aprobación de ordenanzas fiscales o modificación de las mismas, o en su caso, acuerdo provisional elevado automáticamente a definitivo, o en su caso, certificación del acuerdo o modificación de los precios públicos. b) Copia íntegra de la ordenanza aprobada o sus modificaciones. El acuerdo de aprobación o modificación contendrá las menciones y fechas a que se refiere el artículo 16 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre".

El Ayuntamiento de Pedrera remitió a la Junta de Andalucía con fecha 30 de Abril de 1992 la documentación pedida, indicando en el oficio de remisión que eran "las Ordenanzas Municipales para 1992", pues lo cierto es que en el texto de las mismas, excepto la del Impuesto sobre Actividades Económicas, no se contenía norma alguna que regulase la fecha de entrada en vigor de dichas Ordenanzas.

En la misma fecha de 30 de Abril de 1992, el Ayuntamiento de Pedrera remitió a la Delegación del Gobierno en Andalucía, el acuerdo de elevación a definitiva de la aprobación provisional de dichas Ordenanzas, por cuanto no se había presentado reclamación alguna, para publicación del texto completo enel Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla.

La publicación se produjo en el Boletín Oficial de la Provincia del día 26 de Junio de 1992.

La Dirección General de Tributos e Inspección Tributaria de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía (en los sucesivo Dirección General de Tributos e Inspección Tributaria), acusó recibo del acuerdo municipal y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, solicitó ampliación de información, en relación a la entrada en vigor de las Ordenanzas relativas al Impuesto de Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana y del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, por entender que no podía aplicarse al ejercicio 1992, toda vez que las modificaciones se habían publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla el día 20 de Febrero de 1992, siendo así que el devengo de ambos Impuestos se produjo respecto del ejercicio 1992, el 1 de Enero de dicho año.

Ante la inexistencia de respuesta del Ayuntamiento de Pedrera, la Dirección General de Tributos e Inspección Tributaria, amparándose en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, requirió con fecha 16 de Junio de 1992 al Ayuntamiento de Pedrera (requerimiento recibido por el Ayuntamiento el día 22 de Junio de 1992) para que anulara la "modificación de las Ordenanzas Fiscales reguladoras de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y Vehículos de Tracción Mecánica, por entender textualmente que "las modificaciones aprobadas definitivamente y publicadas el 20-2-92, no podrán aplicarse el presente ejercicio", advirtiendo que si en el plazo de 15 días el Ayuntamiento de Pedrera no cumplía dicho requerimiento, interpondrá el correspondiente recurso contencioso-administrativo".

El Ayuntamiento de Pedrera cumplimentó el requerimiento.

La JUNTA DE ANDALUCÍA - Consejería de la Presidencia- interpuso con fecha 19 de Agosto de 1992 recurso contencioso-administrativo "contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Pedrera (Sevilla) de 12 de Diciembre de 1991".

Con fecha 2 de Noviembre de 1992, se remitió a la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla, Certificado del "Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de andalucía, de 1 de Septiembre de 1992, ratificando la interposición del recurso contencioso-administrativo de referencia, contra Acuerdo del Ayuntamiento de Pedrera (Sevilla) de 12 de Diciembre de 1991 sobre Modificación de Ordenanzas Fiscales, ratificando también la actuación seguida por el Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia, a tenor de lo establecido en el artículo 5º, apartado 2º, del Decreto 186/1985, de 28 de Agosto".

La JUNTA DE ANDALUCÍA, parte recurrente, presentó escrito de demanda, alegando esencialmente: 1º) Que se impugna la aprobación definitiva de las Ordenanzas fiscales del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, acuerdo publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla del 26 de Junio de 1992. 2º) Que el recurso contencioso-administrativo se ampara en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril y art. 215 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de Noviembre. 3º) Que la ilegalidad del acuerdo impugnado reside en la entrada en vigor de las modificaciones aprobadas, pues el Impuesto sobre Bienes Inmuebles se devenga el 1 de Enero de cada ejercicio (art. 75.1 y 2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre) y respecto del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, el periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en la primera adquisición de los vehículos, en cuyo caso el período impositivo comienza el día en que se produzca la adquisición, devengándose el Impuesto el primer día del período impositivo (art. 97 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre), luego, de acuerdo con lo previsto en el art. 17.4 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, las modificaciones aprobadas no pueden aplicarse durante el ejercicio 1992. Suplicando a la Sala "la anulación de los actos administrativos recurridos en lo que corresponde a la fecha de efectividad de cada una de las ordenanzas invocadas".

La Sala debe resaltar que el recurso contencioso-administrativo y especialmente el escrito de demanda no mencionan los preceptos concretos de las Ordenanzas que deben ser anulados, sencillamente, porque, aunque resulte paradójico, tales acuerdos, salvo el relativo al Impuesto sobre Actividades Económicas, no contienen norma alguna que regule la entrada en vigor de las modificaciones, y la única referencia sobre esta cuestión que aparece en el expediente administrativo es el oficio de remisión del Ayuntamiento de Pedrera de la copia de los Acuerdos mencionados a la Dirección General de Tributos y de Inspección Financiera, en el que se dice textualmente: "... se remite la documentación sobre el acuerdo adoptado por el que se modifican diversas tarifas de Impuestos, Tasas y Precios Públicos de las Ordenanzas Municipales para 1992".

Por el contrario, respecto de la Ordenanza Fiscal del Impuesto de Actividades Económicas(coeficiente de población e índices de situación) se dice: " Esta Ordenanza, aprobada por el Pleno en sesión ordinaria, celebrada el día 12 de Diciembre de 1991 comenzará a regir el día 1 de Enero de 1992", aplicación retroactiva autorizada, exclusivamente para dicho Impuesto, por la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, según la modificación dada a la misma por la Disposición Adicional 19ª.3 de la Ley 19/1991, de 6 de Junio, que preceptuó: "Con efectos exclusivos para el período impositivo de 1992 y en orden a la exacción del Impuesto que se devenga el 1 de Enero de ese año, las Ordenanzas fiscales por las que, al amparo de lo previsto en los artículos 88, 89 y 124, se fije el coeficiente de incremento, las escalas de índices de situación y el recargo provincial que hayan de ser aplicadas en el referido período, deberán publicarse, en los términos previstos en el artículo 17.4 de la presente Ley, antes del 1 de Julio de dicho año".

EL AYUNTAMIENTO DE PEDRERA, representado por el Letrado del Servicio Jurídico Provincial, compareció y se personó como parte recurrida. Dado traslado a dicha representación procesal de todas las actuaciones, presentó escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la misma, alegando: 1º) Falta de legitimación activa de la Junta de Andalucía, pues el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril y el artículo 215.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, confiere legitimación a la Administración del Estado y a las Administraciones de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales solamente "en el ámbito de sus respectivas competencias", y siendo así que las infracciones alegadas por la Junta de Andalucía se predican de la Ley 39/1988, de 26 de Diciembre que es una Ley estatal ha de concluirse que dicha Junta no tiene atribuida competencia alguna. Citó en su apoyo la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de Julio de 1991. 2º) Falta de autorización del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para interponer el recurso contencioso-administrativo. 3º) El retraso en publicar el acuerdo de aprobación definitiva (B.O.P. de 26 de Junio de 1992) fue culpa de la Delegación de Gobierno). 4º) El artículo 107.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Junio, redactado por la Disposición Adicional 1ª de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, dispone que "las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia, o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, salvo que en la misma se señale otra fecha" (subrayado en el escrito de contestación a la demanda). 5º) No existía retroactividad toda vez que el Ayuntamiento acordó el 12 de Diciembre de 1991 modificar los tipos y otros extremos de las Ordenanzas fiscales, acuerdo que fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia, sin que existiera reclamación alguna de los interesados, por lo qué no existía vulneración de la seguridad jurídica. Suplicó se dictara sentencia declarando la inadmisibilidad y en su defecto se desestimara el recurso contencioso-administrativo.

El Ayuntamiento de Pedrera aportó, en el trámite de conclusiones sucintas, copia del Auto de dicha Sala de lo Contencioso- Administrativo de fecha 10 de Marzo de 1993 (recurso 4089/1992), que en un supuesto análogo declaró la falta de legitimación de la Junta de Andalucía. Presentadas conclusiones sucintas por la Junta de Andalucía, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia, cuya casación se pretende ahora, desestimando las alegaciones de inadmisibilidad formuladas por el Ayuntamiento de Pedrera, y estimando el recurso interpuesto por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, y, en su consecuencia anuló los acuerdos impugnados en el particular relativo a la fecha de efectividad, argumentando esencialmente: 1º) Que la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia exclusiva en materia de "Régimen Local", por lo que en la misma está incluida la facultad impugnatoria, y en cuanto a la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de Julio de 1991, esta se refirió a una Comunidad Autónoma distinta, concretamente al Principado de Asturias, que, como se sabe, carece de competencia exclusiva en materia de régimen local. 2º) Que no es cierta la falta de autorización del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para recurrir, pues este ratificó, como figura en autos, la interposición del recurso contencioso-administrativo. 3º) Que la presunta culpa del retraso en la publicación de los acuerdos, imputable a la Diputación Provincial, es inoperante a los efectos de la entrada en vigor de las Ordenanzas Fiscales, de modo que por virtud del principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas no favorables, las Ordenanzas referidas no podían entrar en vigor durante 1992.

Contra esta sentencia ha interpuesto recurso de casación el AYUNTAMIENTO DE PEDRERA (Sevilla).

La Sala altera por razones de orden lógico procesal, el enjuiciamiento de los dos motivos casacionales, entendiendo que debe examinar en primer lugar el segundo motivo que se refiere a la pretendida falta de legitimación de la Junta de Andalucía para impugnar el acuerdo municipal, pues si se admitiera éste ya no haría falta entrar a conocer de la incongruencia de la sentencia (Primer motivo casacional).El segundo motivo casacional se formula "al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Violación de los arts. 63.1 y 65.1 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, en relación con el art. 1 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales. Se concreta el motivo, alegado por cierto en el recurso contencioso-administrativo de instancia y rechazado por la sentencia cuya casación se pretende, en la falta de legitimación por parte de la Junta de Andalucía para recurrir el Acuerdo del Ayuntamiento de Pedrera, sobre modificación de tipos impositivos, así como de tasas y precios públicos, de conformidad con la legislación vigente.

Para ello razona que el artículo 149.1.18 de la Constitución declara competencia exclusiva del Estado la aprobación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y que, a su vez, el artículo 1 de la Ley 39/88 estableció que tienen la consideración de Bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local, dictadas al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución, los preceptos contenidos en la presente Ley, salvo los que regulan el sistema tributario local, dictados en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución (...) y los que desarrollan las participaciones en los tributos del Estado a que se refiere el artículo 142 de la Constitución, todo ello sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.14 de la Constitución.

De este precepto extrae la consecuencia el Ayuntamiento recurrente de que el Estado posee títulos competenciales evidentes que le legitiman para impugnar la legitimidad de una Ordenanza Fiscal, mas no así la Comunidad Autónoma, pues el artículo 17.4 de la Ley 39/88, en que pretende ampararse la parte recurrente, ha sido dictado para sustentar la competencia exclusiva estatal.

Pero, a juicio de esta Sala, de la argumentación que hace la parte recurrente solo puede salvarse lo relativo a las potenciales virtualidades legitimadoras que asisten al Estado, y que no están en discusión en este momento, más no así la impugnación que hace de la legitimación activa de la Comunidad Autónoma de Andalucía para impugnar este tipo de acuerdos.

Las competencias que en materia local atribuye a dicha Comunidad el artículo 13.3 de su Estatuto son suficientes para desestimar la argumentación del Ayuntamiento, basada en la distinción entre "régimen local" y "hacienda local", con la que se pretende que así como la Comunidad tiene legitimación para impugnar acuerdos relativos al régimen local por la vía del art. 13.3 del Estatuto, no la tiene cuando se trata de temas relativos a la Hacienda Local.

El tema debatido ya fue examinado por esta Sala en su reciente sentencia de 13 de marzo de 1999, dictada con ocasión de un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa.

Los argumentos que entonces se utilizaron, y que ahora han de ser reiterados, consistieron en síntesis, en los siguientes:

1. Es preciso tener presente que la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, en el Capítulo III del Título V, un régimen de impugnación por las Comunidades Autónomas, en cuanto aquí interesa, de actos y acuerdos de las Entidades Locales, que puede sintetizarse así: 1º) Actos y acuerdos que incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados por los sujetos legitimados en el régimen general -art. 63.1 de la Ley Reguladora de las Bases mencionada, en relación con el art. 28.1

   1. y b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, con la interpretación jurisprudencial que hacía equivalente el interés directo al legítimo y ampliaba la legitimación corporativa a la personal basada en ese mismo interés, hoy art. 19.1 a) de la Ley vigente de esta Jurisdicción- en el cual habrá de incluirse a las Administraciones estatal o autonómica que invoquen un interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un beneficio o utilidad en el más amplio sentido del término y, por ende, aunque sólo sea instrumental o indirecto. Actualmente, la mención de la nueva Ley a «personas físicas o jurídicas», sin mayor especificación, permite sin dificultad alguna integrar en estas últimas a las Administraciones territoriales y, entre ellas, desde luego, a las Comunidades Autónomas. 2º) Actos y acuerdos que, asimismo, incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados, en lo que aquí importa, por las Administraciones autonómicas «en el ámbito de sus respectivas competencias», según la doble y opcional vía a que se refieren el art. 65 de la tan invocada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y los arts. 214 y 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986: la primera, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere infringida, que deberá formularse dentro del plazo de quince días desde la recepción del acto o acuerdo de la Entidad Local, con la finalidad de que ésta proceda a su anulación dentro del plazo que se señale; y, la segunda, mediante impugnación directa ante la Jurisdicción contencioso-administrativa del acuerdo de que se trate. Y 3º) Actos y acuerdos en que la infracción del ordenamiento jurídico consista, específicamente, en menoscabo einterferencia en las competencias de las Comunidades Autónomas o en extralimitación respecto de las correspondientes a la propia Entidad Local, (y en este caso sin que la Ley exija, al menos expresamente, vinculación con las competencias autonómicas), que podrán ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin necesidad de previo requerimiento y en los términos de los arts. 66 de la Ley y 216 del Reglamento antes mencionado. Es de notar que la vigente Ley Jurisdiccional -art.

   19.1 d)-engloba los dos últimos casos en un solo supuesto legitimador, mediante una genérica remisión a lo dispuesto en la legislación de régimen local, y para impugnar los autos y disposiciones que afecten al ámbito de la autonomía de las Comunidades Autónomas, expresión esta que comprenderá, por tanto, la legitimación autonómica para impugnar actos y acuerdos locales «en el ámbito de su competencia» y para impugnar «actos y acuerdos locales que menoscaben o interfieran las competencias autonómicas», o que simplemente «excedan de la competencia de dichas entidades».

2. En el supuesto de autos, como en el de la sentencia que estamos citando, la Junta de Andalucía optó por la primera vía del segundo de los sistemas acabados de mencionar, formulando el requerimiento de anulación a que hacen mérito el art. 65 de la Ley y los arts. 214 y 215, ya citados, del Reglamento, con fundamento en que, al haber sido publicada la aprobación definitiva del Acuerdo con fecha 23 de enero de 1992, las modificaciones respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que se devenga el primer día del período impositivo anual -art. 75 de la Ley de Haciendas Locales-, relativas a las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas, no podrán entrar en vigor hasta que se hayan publicado los acuerdos definitivos correspondientes «incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría» -art. 17.4 de la propia Ley- y las modificaciones de las Ordenanzas y Tarifas de Precios Públicos, que tampoco podrán entrar en vigor hasta la publicación definitiva de los acuerdos en que se fijen o modifiquen de conformidad con lo prevenido en el art. 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, no podían tener efectividad, como el acuerdo prescribía, a partir de 1 de enero de 1992, sino para el ejercicio siguiente. El núcleo de la cuestión está, consecuentemente, en dilucidar si, al formular el requerimiento de anulación e interponer el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo cuestionado, la expresada Junta estaba actuando dentro del «ámbito de su competencia».

3. La respuesta afirmativa se impone porque el Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por su Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, reconoce competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de «régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el núm. 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución -art. 13.3- y el art. 62, apartado 1, del mismo Texto Legal determina que «corresponde a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Entes Locales, respetando la autonomía que a los mismos les reconocen los arts. 140 y 142 de la Constitución».

4. El hecho de que el régimen tributario de las Entidades Locales venga regulado por una Ley estatal -la de Haciendas Locales precitada- y el que ésta -art. 1- tenga tal consideración de legislación básica, no puede suponer, en absoluto, el apartamiento de las Comunidades Autónomas de las competencias que puedan desarrollarse en la materia. La declaración de competencia, pues, contenida en el art 13.3 del Estatuto Andaluz no es una declaración vacía de contenido o carente de sentido, sino, por el contrario, una realidad normativa que abre un marco competencial autonómico propio, al menos para legitimarlas -a las Comunidades, se entiende- a la hora de impugnar acuerdos municipales que se estime infringen dicha normativa.

5. A mayor abundamiento ha de decirse que la garantía institucional de la autonomía municipal viene reconocida en la Constitución -arts. 137 y sobre todo 140- con referencia a un núcleo competencial en manos de las Entidades locales que no puede ser sustraído o traspasado a otras Administraciones Públicas sin desconocerla o lesionarla. Así resulta ya de la temprana Sentencia Constitucional 32/1981, de 28 de julio. Pero ello no quiere decir que el régimen local deje de presentar por ello, legislativamente hablando, naturaleza dual, en el sentido de que está sujeto a las determinaciones de la legislación básica del Estado y de ejecución de las Comunidades Autónomas. Además, uno de los soportes básicos de la autonomía municipal, la suficiencia financiera, se garantiza por la Constitución cuando la reconoce -art. 142- mediante un sistema de tributos propios y también mediante la participación en los tributos del Estado y de las «Comunidades Autónomas», como luego reproducirá el art. 2 de la Ley de Haciendas Locales. En consecuencia, si el Legislador estatal y autonómico se encuentran directa y constitucionalmente concernidos a dar efectividad al principio de suficiencia de las Haciendas Locales y si, en definitiva, el núcleo básico de la autonomía local está constituido por la improcedencia de controles, incluidos los de legalidad, que conviertan la Administración local en una Administración subordinada, entre otras, a la estatal o a la autonómica, conforme se desprende de los arts. 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España en 20 de enero de 1988 1, y de reiterada doctrina constitucional, y aun ello con importantes matizaciones sólo referidas a controles genéricos -SSTC 4/1981, de 2 de febrero y 36/1994, de 10 de febrero, hasta el punto de que el «desideratum» en la materia estaría constituido poruna reserva absoluta de la Jurisdicción -no, por tanto, en favor de otras Administraciones-, que sería la única habilitada, con arreglo a los arts. 103 y 106 de la Constitución, para verificar la legalidad de la actuación de las entidades Locales, la más elemental lógica obliga a concluir que no es control que degrade la autonomía municipal someter a revisión jurisdiccional actos o acuerdos adoptados por las Corporaciones Locales, en el marco, sí, de sus competencias, pero con clara infracción del ordenamiento jurídico. Con otras palabras: los arts. 64 y 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local no significan el establecimiento ni de un control genérico de legalidad, ni de un control específico de las Comunidades Autónomas sobre los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, sino sólo la posibilidad de someterlos a revisión jurisdiccional mediante procedimientos singulares que contemplan una fase previa de rectificación de ilegalidades que queda en manos de la correspondiente entidad local. Pero el control de legalidad no lo llevan a cabo las Administraciones estatal o autonómica, sino los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos.

6. Estos preceptos, en suma, plantean sólo un problema de legitimación procesal, en cuanto aquí importa, de las Comunidades Autónomas para someter esos actos a revisión jurisdiccional y como tal problema de legitimación ha de ser tratado, es decir, con la amplitud a que obliga el reconocido jurisprudencialmente principio «pro actione» y asimismo con la amplitud derivada del también amplísimo criterio con que ha de analizarse el concepto de interés legítimo. La tan aludida e indefinida frase «en el ámbito de sus respectivas competencias» que utiliza el art. 65 de la Ley Reguladora de las Bases tantas veces mencionada no puede, pues, ser interpretada con criterio literalista, sino con la amplitud que exige el tratamiento de un tema de legitimación. En definitiva, bastará con el anclaje que suponga el reconocimiento estatutario de competencias en el régimen local para que pueda someterse a revisión jurisdiccional -sin la más mínima lesión, por tanto, del principio constitucional de autonomía municipal- un acto o acuerdo de entidades locales que infrinja el ordenamiento que las mismas deben aplicar y respetar.

   Basta, en definitiva, para refutar la argumentación del recurrente tal argumento recordar que el artículo 62 del Estatuto de Andalucía, cuando asigna a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Ayuntamientos se cuida de indicar que tal competencia se ejerce "de acuerdo con el artículo 13.3", poniendo claramente de manifiesto que, como no podía ser de otra manera, el ordenamiento de las haciendas locales no puede escindirse del régimen local.

   Por tanto, la legitimación de la Junta de Andalucía en el presente caso es indiscutible y encuentra su cauce formal en el art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, que fue el utilizado por dicha entidad.

   No es óbice a cuanto llevamos expuesto la doctrina mantenida por la sentencia de 12 de julio de 1991 de esta Sala, citada por el Ayuntamiento recurrente, la cual en un litigio entre un Ayuntamiento del Principado de Asturias y la correspondiente Comunidad Autónoma negó la legitimación de ésta por no tener competencia alguna, sosteniendo que el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril no atribuye legitimación para impugnar los actos o acuerdos de las Entidades Locales que infrinjan el ordenamiento jurídico indistintamente al Estado o a las Comunidades Autónomas, sino exclusivamente a uno u otras dentro del ""ámbito de sus respectivas competencias"". La conexión de este precepto -dice la sentencia del 12 de julio 1991- con el artículo 56.2 de la misma Ley permite concluir que sólo cuando el acto de la entidad Local recaiga en una materia sobre la que la respectiva Comunidad Autónoma tenga competencias, normativas o de ejecución, puede aquélla ejercer el control que representa dicha facultad impugnatoria, y como en el supuesto contemplado en este proceso se impugnaron unas infracciones a la legislación estatal reguladora del Impuesto Municipal de Solares, respecto a la cual el Principado de Asturias no tiene competencia alguna ha de confirmarse la declaración de inadmisibilidad contenida en el Fallo de la Sentencia apelada.

   El precedente que supone esta sentencia fué bien analizado por la sentencia impugnada, y rechazado, con base en el ya citado art. 13.3 del Estatuto de Andalucía, ya que, en abierto contraste, en el del Principado de Asturias no existe precepto semejante.

   La antes citada sentencia de 13 de marzo de 1999 ya había afirmado que el precedente jurisprudencial en contrario que pudo significar la sentencia referida no podía traerse a colación en supuestos como los que ahora nos ocupan, al referirse a un caso en que se declaró la falta de competencia de dicha Comunidad sobre el entonces existente Impuesto sobre Solares, en el que no tenía reconocidas competencias de desarrollo la Comunidad, no sólo respecto de dicho impuesto sino incluso del régimen local en general.

   Además, recuerda la misma sentencia, este criterio fué superado por el mantenido en las Sentencias de la propia Sala, de 15 de diciembre de 1993 y 14 de febrero 1995 que, después de recordar que la Sentencia del Tribunal constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, sólo se había limitado a proclamar laconstitucionalidad de los arts. 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, sin interpretar lo que debía entenderse por actuación en el "ámbito de sus respectivas competencias" a que se refiere el primero de los artículos citados, consideró suficiente, para reconocer la legitimación impugnatoria de acuerdos locales, que el Estatuto de Autonomía contuviera una disposición, como ocurre con el de Andalucía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma competencia en materia de régimen local.

   La Sala rechaza este motivo casacional.

El primer motivo casacional (tratado en segundo lugar de esta sentencia), se "formula al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional: violación por inaplicación, del art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, así como los artículos 43 y 79 de la precitada Ley Jurisdiccional. Se concreta el motivo en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en cuanto que ésta ha infringido el principio procesal de congruencia, cuya observancia exigen los preceptos invocados en el encabezamiento de este escrito.

La incongruencia consiste según el recurrente en que en la demanda se pidió "la anulación de los actos administrativos recurridos en lo que corresponde a la fecha de efectividad de cada una de las Ordenanzas invocadas", que indudablemente fueron sólo las relativas al Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana y al Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, en cambio la sentencia, dice textualmente el recurrente "no ha limitado su pronunciamiento anulatorio a la fecha de efectividad de ambos impuestos, sino a la fecha de efectividad "de los acuerdos impugnados", sin tener presente que, además de los dos impuestos referidos aquéllos comprendían las modificaciones de los tipos de diferentes tasas y precios públicos, así como la Ordenanza del Impuesto sobre Actividades Económicas (...)".

La Sala admite la alegada incongruencia "extra petitum", porque la parte dispositiva de la Sentencia anula y deja sin efecto los acuerdos impugnados en el particular relativo a la fecha de efectividad, sin que ni en los antecedentes de hecho, ni en los fundamentos de derecho se precise en absoluto que el recurso contencioso-administrativo se limitó a la impugnación solamente de la entrada en vigor de las modificaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana y del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, antes al contrario en el Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia se afirma que se "impugna el acuerdo de 12 de Diciembre de 1991, del Ayuntamiento de Pedrera (Sevilla) por el que se modifican diversas tarifas de impuestos, tasas y precios públicos, en cuanto los efectos de las modificaciones aprobadas se retrotraen al 1 de Enero de 1992.

La Sala acepta este primer motivo casacional.

No obstante lo anterior, la Sala debe hacer una aclaración que se refiere algo que ya hemos apuntado en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia, que consiste en la ausencia, salvo en la modificación de la Ordenanza del Impuesto sobre Actividades Económicas, de normas o disposiciones relativas a la determinación de la fecha de entrada en vigor, o mejor de la eficacia de las modificaciones de las Ordenanzas de los demás Impuestos, Tasas y Precios públicos, concretamente del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana y del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, pues la única referencia relativa a que se fueran a aplicar en el ejercicio 1992 aparece en el oficio de remisión de las copias de los acuerdos a la Dirección General de Tributos y de Inspección Tributaria, de la Consejería de Economía y Hacienda, que obviamente como tal "oficio" carece de todo valor normativo, aunque justo es reconocer que el Ayuntamiento de Pedrera no ocultó en ningún momento su intención de aplicar las modificaciones en el ejercicio 1992, pero lo cierto es que las sentencias anulan normas jurídicas expresas, pero no las intenciones o propósitos, razón por la cual la Sentencia no podía anular lo inexistente, sino que debió ordenar que se incluyeran normas o disposiciones en las que explícitamente se indicara que las modificaciones de las Ordenanzas recurridas entrarían en vigor respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles el día 1 de Enero de 1993 y respecto del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica para las adquisiciones de vehículos a partir del día 26 de Junio de 1992 y para el resto el 1 de Enero de 1993.

El tercer motivo casacional consiste en la infracción del art. 107.1 de la Ley 7/85, de Bases del Régimen Local. El referido artículo establece: "Las Ordenanzas Fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha" (subrayado en el escrito de interposición del recurso de casación).

El referido precepto, sigue diciendo el Ayuntamiento recurrente, admite la posibilidad de que las Ordenanzas se apliquen con efectos retroactivos, posibilidad que ha sido negada por la Sentencia recurrida, según resplandece en su Fundamento Jurídico Cuarto.Este tercer motivo casacional debe ser rechazado porque el precepto citado fue modificado por la Disposición Adicional Primera, número 1, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, eliminando el inciso final (parte subrayada), quedando clara la irretroactividad de las Ordenanzas fiscales, tesis mantenida por una doctrina constante y consolidada de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La Sala rechaza este tercer motivo casacional.

La Sala, en consecuencia, estima el presente recurso de casación por el primer motivo expuesto en el escrito de interposición, tratado en segundo lugar en esta Sentencia, por lo que casa y anula la sentencia recurrida.

Estimado el recurso de casación, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que la Sala resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, lo cual lleva consecuentemente a estimar el recurso contencioso-administrativo nº 4.385/1992, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, pero limitado a las Ordenanzas relativas al Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana e Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, declarando que las modificaciones aprobadas por el Ayuntamiento de Pedrera entrarán en vigor respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles el día 1 de Enero de 1993 y respecto del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica para las adquisiciones de vehículos a partir del día 26 de Junio de 1992 y para el resto el 1 de Enero de 1993.

No procede acordar la expresa imposición de las costas causadas en el recurso contencioso-administrativo de instancia y en cuanto a las de este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

Estimar el recurso de casación nº 7.974/1994, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PEDRERA (Provincia de Sevilla), contra la sentencia dictada con fecha 8 de Noviembre de 1993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 4.385//1992, interpuesto por la Junta de Andalucía, sentencia que se casa y anula.

Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 4385/1992 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, pero limitado a las Ordenanzas relativas al Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana e Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, declarando que las modificaciones aprobadas por el Ayuntamiento de Pedrera entrarán en vigor respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles el día 1 de Enero de 1993 y respecto del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica para las adquisiciones de vehículos realizadas a partir del día 26 de Junio de 1992 y para el resto el 1 de Enero de 1993.

No acordar la expresa imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo de instancia, y en cuanto a las causadas en este recurso de casación, que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.