STS, 14 de Mayo de 2002
| ECLI | ES:TS:2002:3371 |
| Procedimiento | D. RAMON TRILLO TORRES |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7587/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por BAU, S.A., contra la sentencia de 5 de febrero de 1996 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso 439/93, contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra la desestimación del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes sobre determinación de plazas de garage a ceder por el recurrente. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (Madrid).
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la entidad mercantil BAU, S.A., contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (Madrid) de 21 de enero de 1993 desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra la el Acuerdo del mismo Ayuntamiento de 22 de octubre de 1992, sobre determinación de plazas de garage a ceder a dicha Corporación Local de entre las construidas bajo el subsuelo de las parcelas 16 y 17 de la Unidad de Gestión "G", declaramos dichos actos conformes a Derecho en el punto expresamente impugnado. Sin costas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de la entidad BAU, S.A. presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Vallés Tormo en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4 de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala tenga por formalizado el expresado recurso de casación contra la mencionada Sentencia; y admitiéndolo, dar lugar a él, casándola y anulándola, estimando el "petitum" de la demanda del recurso contencioso administrativo.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala desestime íntegramente dicho recurso confirmando la adecuación a derecho de la sentencia recurrida con imposición de las costas al recurrente conforme previene el artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 7 de mayo de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Pleno del Ayuntamiento de San Sebastián de Los Reyes, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 1987, aprobó definitivamente el "proyecto de reparcelación de las antiguas manzanas 24, 25 y 26 del Plan Especial de la Zaporra, hoy unidad de gestión G del Plan General de Ordenación de San Sebastián de los Reyes, aprobado el 4 de julio de 1985", formalizándose la reparcelación mediante documento administrativo protocolizado notarialmente conforme al artículo 113 del Reglamento de Gestión Urbanística,. donde se consignaron las fincas resultantes y la superficie de cesión obligatoria y adjudicándose al Ayuntamiento, en cuanto titular de bienes patrimoniales aportados y en concepto de propietario, las fincas resultantes nº 16 y 17. Posteriormente, ante la necesidad de construir viviendas municipales donde alojar a familias necesitadas o privadas de su hogar por las actuaciones derivadas del Plan General, se acordó la convocatoria de un concurso público para la enajenación mediante permuta de aquellas fincas municipales nº 16 y 17, transmitiendo la propiedad del suelo a cambio de viviendas a construir en las mismas. Tramitado el concurso, por acuerdo plenario de 6 de julio de 1989 se decidió la adjudicación del contrato en favor de "BAU, S.A.", en las condiciones determinadas en su oferta, veinte viviendas de V.P.O. y cuarenta plazas de garaje a construir en veinte meses.
El proceso en que fue dictada la sentencia de instancia versó sobre el recurso contencioso-administrativo que BAU, S.A. había interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, sobre determinación de las cuarenta plazas de garage a ceder a la Corporación, pues mientras ésta sostenía que debían ser de las construidas bajo el subsuelo de las parcelas privadas 16 y 17 de la Unidad de Gestión "G", sin embargo la sociedad actora afirmó que lo pactado con el Ayuntamiento le permitía ofrecerle esas cuarenta plazas entre las construidas en el subsuelo de la vía peatonal existente entre ámbas parcelas.
La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, considera acreditado que la sociedad recurrente adquirió unas parcelas perfectamente delimitadas y concretadas en su cabida, a cambio de ceder la propiedad de veinte viviendas y cuarenta plazas de aparcamiento a construir en esas parcelas, en las cuales no se incluye la superficie del viario peatonal. Sobre esta base, y partiendo del principio general según el cual el titular de un terreno es también propietario de lo que hay debajo de él, ha de entenderse -sigue diciendo la sentencia- que la vía peatonal es un bien demanial, condición que no se adquiere por su incorporación al pertinente inventario, sino que ese viario queda afecto sin más trámite al uso público (arts. 2 y 3 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, en relación con el artículo 79 de la Ley de Bases de Régimen Local y 339 del Código Civil, entre otros) por el Plan General del Ordenación Urbana, determinando la obligatoria cesión al Ayuntamiento, como Administración actuante, desde el momento en que adquirió firmeza en vía administrativa el proyecto de reparcelación de la Unidad de Gestión en que se encuentra (art. 124 del Reglamento de Gestión Urbanística y 100-1 de la Ley del Suelo de 1976). Continúa la sentencia su argumentación señalando que esa calificación jurídica del viario público y su subsuelo no se altera o afecta (art. 8 del Reglamento de Bienes) porque se autorice en el mismo la implantación de plazas de aparcamiento o cualesquiera otros usos compatibles con esa naturaleza y con su destino urbanístico, por lo que la cesión a que se comprometió la mercantil recurrente tiene que ser la de las plazas que están en la esfera de su propiedad, a su elección, como el propio Ayuntamiento reconoce en el acto impugnado, en cumplimiento del contrato de permuta.
La actora ha impugnado en casación esta sentencia, formulando dos motivos de recurso, ambos al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956, en su redacción de 1992.
El primero denuncia la infracción por inaplicación de los artículos 3, 6, 92, 93 y 110 a 119 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986.
A juicio de la empresa recurrente, las calles y paseos de utilización general cuya conservación y policía son de competencia de la entidad local son bienes de dominio público, y, tratándose de vías públicas, en el inventario deberán constar los datos necesarios para su individualización. En cambio, los que siendo de propiedad de la entidad local no están destinados al uso público ni afectos a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos para el erario de esa entidad, son bienes de propios o patrimoniales, que se rigen por su normativa específica y en su defecto por el Derecho privado, no habiendo esta legislación impedimento alguno para que se produzca la atribución de plazas de garaje conforme a su propuesta.
Para resolver este motivo, ha de partirse de la declaración de la sentencia de instancia en el sentido de que la sociedad recurrente adquirió mediante contrato de permuta unas parcelas perfectamente delimitadas y concretadas en su cabida, las nº 16 y 17, a cambio de ceder la propiedad de veinte viviendas y cuarenta plazas de aparcamiento, a construir en esas parcelas y no en otra ubicación. Sobre esta base, si la constructora no adquirió la propiedad por permuta de la calle peatonal -ni consiguientemente de su subsuelo- no podía hacer entrega de unas plazas de garaje sobre las que no ostentaba ninguna titularidad dominical.
Ciertamente, el acuerdo municipal de concesión de la licencia individualizaba algunas de esas cuarenta plazas de garaje entre las ubicadas justamente en la zona controvertida, pero dicha circunstancia no permite atribuir a la recurrente el derecho de disposición sobre las mismas pues es reiterada la doctrina jurisprudencial que recuerda que no se pueden crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta (STS de 1 de febrero de 1999, entre otras).
Por otra parte, es clara la condición de bien de dominio público del vial bajo el que se construyeron esas plazas de garaje, tal y como con acierto explica la sentencia de instancia. Partiendo de ese dato legal, esta Sala ha declarado en sentencia de 27 de febrero de 1987, en relación con un sótano ordenado construido sin licencia y en el subsuelo de un terreno previsto como vía pública, que "por su condición de dominio público no admite un uso privativo sin tener otorgada la pertinente concesión, artículo 62-1-a) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27-5-55 ; uso público de los bienes de esa naturaleza que impide el particular y privativo aunque este efecto al subsuelo ya que la propiedad pública o privada comprende a la superficie y a lo que está debajo de ella artículo 350 del Código Civil".
Aun cuando en este caso sí que existía esa licencia, debe recordarse, primero, que el documento contractual y anexos al mismo no realiza esa enajenación del subsuelo de la vía pública (que habría requerido antes la tramitación del expediente previsto en el artículo 8 del reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, lo que no consta que se haya hecho) ni individualiza plazas de garaje concretas a entregar por el contratista en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, por lo que con base en dicho contrato no puede realizarse ninguna atribución dominical sobre aquellas en su favor; y, segundo, que según consolidada jurisprudencia, las autorizaciones y licencias se conceden salvo el derecho de propiedad (artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) y no pueden equivaler a un título traslativo del dominio, que además se habría adoptado en este caso por órgano incompetente (la Comisión de Gobierno, que expidió la licencia, cuando la traslación patrimonial debería haberse verificado por el Pleno).
Consiguientemente, fue correcta la decisión de la Corporación demandada al rechazar la entrega de plazas de garaje, en cumplimiento del contrato de permuta, de entre las ubicadas bajo esa vía pública y reclamar la individualización de esas cuarenta plazas entre las situadas en el subsuelo de las parcelas 16 y 17, a elección del contratista.
Puede ser que la actuación de la Corporación demandada haya originado unas expectativas que, en la medida que le ocasionaran daños económicos reales y no hipotéticos y no imputables a su propia y errónea actuación, puedan merecer una indemnización compensatoria, pero tal cuestión no permite atribuirle los derechos pretendidos de disposición sobre esas plazas y en todo caso es ajena a lo debatido en este proceso.
El segundo motivo de impugnación, igualmente deducido al amparo del artículo 95-1-4 de la ley Jurisdiccional, denuncia la infracción del artículo 1.132 del Código Civil, alegando que en las obligaciones alternativas la elección corresponde al deudor salvo pacto en contrario, que en este caso no existía, por lo que era ella la que tenía derecho a individualizar las plazas a entregar en cumplimiento de lo pactado.
La desestimación de este motivo fluye del rechazo del anterior, pues se basa en un poder de disposición sobre las plazas situadas en el subsuelo de la vía pública que no existe. la corporación demandada respetó el derecho de la actora a individualizar esas plazas, pero dentro de las ubicadas en el terreno cuya titularidad se le había transmitido, por lo que no se produjo infracción alguna de este precepto.
Procede que impongamos las costas a la sociedad recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por BAU, S.A., contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 5 de febrero de 1996, dictada en el recurso 439/93. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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