STS, 4 de Octubre de 2007

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO : Que estimamos el presente recurso contencioso- administrativo número

5.420 de 1998, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Alberto Arenaza Artabe en nombre y representación de D. Jesús Luis y D. Imanol, contra la resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de fecha 30 de Octubre de 1.998 desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a las liquidaciones NUM000 y NUM001 practicadas, en concepto de tasa por licencia de apertura de establecimientos, declarando la disconformidad a derecho de los actos impugnados que, consecuentemente, anulamos, con devolución de las cantidades indebidamente ingresadas más intereses y, asimismo, la nulidad del art. 7.1 de la Ordenanza Fiscal nº 8 reguladora de las tasas por licencia de aperturas de establecimientos aprobada por el Ayuntamiento de Bilbao. Sin costas."

La representación del Ayuntamiento de Bilbao preparó recurso de casación contra la referida sentencia, siendo posteriormente formalizado con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el motivo de casación, declare la nulidad de la sentencia recurrida, ordenando la remisión de los autos a la Sala de origen para que dicte nueva sentencia en la que, sobre la base de la validez de la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasas por Licencias de Apertura de Establecimientos y Locales para 1998, resuelva los restantes motivos planteados por la actora.

La Sección Primera de esta Sala acordó, por Auto de 17 de Marzo de 2005, la admisión a trámite del recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos, al exceder la sentencia impugnada de lo que recogía el art. 8.1.b) de la Ley Jurisdiccional, por haber anulado tanto las liquidaciones giradas por el concepto de licencia de apertura, como el art. 7.1 de la Ordenanza Fiscal número 8 reguladora de las Tasas por Licencia de apertura de establecimientos aprobada por al Ayuntamiento de Bilbao, resultado aplicable el art. 86.3 de la misma Ley .

Dado traslado a la representación procesal de D. Jesús Luis y D. Imanol, parte recurrida, del escrito de interposición del recurso de casación, presentó escrito de oposición al mismo suplicando sentencia desestimatoria del recurso "confirmando en todos sus extremos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco impugnada, o subsidiariamente, y para el caso de que estimara el recurso en relación a la nulidad declarada del art. 7.1 de la Ordenanza Fiscal número 8 Reguladora de las Tasas por Licencia de Aperturas de Establecimientos se declare la inadmisión o desestimación de tal recurso en relación a la nulidad declarada de las liquidaciones tributarias impugnadas, declaración ésta del fallo que expresamente se ratificará por su conformidad a Derecho, con imposición de las costas a la Administración recurrente en caso de desestimación total del recurso."

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 2 de Octubre de 2007, tuvo lugar en esa fecha el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de la Sala

Para la mejor comprensión del motivo casacional articulado es conveniente exponer los siguientes hechos:

A).- D. Jesús Luis y D. Imanol formularon solicitud de liquidación de la tasa por licencia de apertura de establecimiento, el 30 de Abril de 1998, en relación al local sito en Bilbao calle Arenal nº 2, 7ª planta, para las actividades de Médico Estomatólogo ( Don Jesús Luis ) y Médico Odontólogo (D. Imanol ) a las que correspondían epígrafes distintos del IAE, haciéndose constar en la misma que "ambos sujetos pasivos ejercen su actividad de forma independiente cada uno en el mismo local equivalente al 50% cada uno, sin división)"

El Ayuntamiento de Bilbao giró dos liquidaciones distintas, una con cargo a D. Jesús Luis, por importe de 274858 ptas, y otra con cargo a D. Imanol, por importe de 225.220 ptas, calculándose la cuota en ambos casos aplicando un tipo impositivo del 200% sobre la cuota anual satisfecha por cada uno en el Impuesto de Actividades Económicas.

2. D. Jesús Luis y D. Imanol interpusieron recurso de reposición, al haberse practicado dos liquidaciones no obstante la concesión de una sola licencia de apertura de establecimiento dedicado a Clínica Dental y realizar la misma actividad en el local, dictándose resolución desestimatoria, ante lo que establecía el apartado 1 del art. 7 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por licencia de apertura de establecimientos:" En los supuestos de actividades sujetas a cuotas municipales a los efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas se tomará como base impositiva de la tasa el importe anual de la cuota tributaria del Impuesto sobre Actividades Económicas, correspondiente a las actividades a desarrollar en el establecimiento para el que se solicita la licencia de apertura".

3. Interpuesto recurso contencioso-administrativo se alegó: 1) La nulidad de las liquidaciones por dictarse al amparo de Ordenanza nula por infringir prescripciones legales, concretamente los artículos 24 y 25 y concordantes de la Norma Foral 5/89, de 30 de Junio, de Haciendas Locales, ante el sistema de determinación de la cuota que establecía, que carecía de relación alguna con el coste global del servicio establecido para el Municipio para la concesión de las licencias; 2) Existencia de una sola licencia para un solo establecimiento, lo que determina que existe sólo un hecho imponible, originador de una sola liquidación tributaria, aunque concurran dos sujetos pasivos en la realización del hecho imponible; 3) Las liquidaciones son nulas porque consideran la existencia de dos actividades y sólo existe una.

4. La sentencia de instancia estima el recurso interpuesto, anulando la resolución que desestimaba el recurso de reposición contra las liquidaciones practicadas y declarando igualmente la nulidad del art. 7.1 de la Ordenanza Fiscal aplicable, por tomar como base imponible de la tasa el importe anual de la cuota tributaria del Impuesto sobre Actividades Económicas, respecto de las actividades a desarrollar en el establecimiento para el que se solicita la licencia de apertura, prescindiendo, por tanto, " de los costes globales del servicio previsible de esa actividad de verificación que resulta de los estudios económicos aportados, pues además ningún análisis o estudio ha relacionado dichos costes con las cuotas porcentuales aplicables como base imponible." Por ello concluye afirmando que las liquidaciones por tasa enjuiciadas no respetan el principio de equivalencia respecto al coste real o previsible del servicio.

Se articula un único motivo casacional al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 24 de la Ley de Haciendas Locales, así como de la jurisprudencia que lo interpreta, al anular la sentencia un precepto de una Ordenanza municipal en el que fijación de la cuantía de la tasa por licencia de apertura quedaba determinada por la cuota del Impuesto de Actividades Económicas.

Se apoya el Ayuntamiento en las sentencias de esta Sala de 20 de Febrero de 1998, 6 de Marzo de 1999, 3 de Octubre de 1994, 6 de Febrero de 1995, 12 de Diciembre de 1994, y 14 de Julio de 1992, que, a su juicio, sientan la siguiente doctrina:

1) El art. 24, apartado 2, de la Ley 39/1998 confiere a los Ayuntamientos una amplia autonomía para disponer y regular la correspondiente Ordenanza Fiscal las cuotas tributarias. 2) En uso de esa autonomía nada impide a un Ayuntamiento haber optado por utilizar las cuotas fijas del Impuesto sobre Actividades Económicas, como, por igual causa, haber optado por los criterios del valor del establecimiento, importe de la renta pagada o atribuida al local, etc.

3) El límite legal para el ejercicio de las facultades que los Ayuntamiento tienen consiste en que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate.

4) El grado de progresividad que es posible introducir en la cuantificación de las tasas es siempre una decisión política, de apreciación axiológica, de lo que debe ser la justa transcendencia de la capacidad económica.

5) Cuando se alegue que una tasa cuantificada con arreglo al principio de capacidad contributiva es arbitraria, es necesario que se pruebe razonadamente que la cuota carece de todo fundamento racional y rompe y violenta la propia razón de la progresividad

6) Corresponde también a quien lo alega demostrar que en la fijación de la cuantía de una tasa se han traspasado los límites legales.

Según el Ayuntamiento la razón de decidir de la sentencia no se acomoda ni al texto del propio artículo 24 de la Ley de Haciendas Locales, ni a la jurisprudencia, porque:

1. El art. 24.2 de la Ley de Haciendas Locales no impone el principio de equivalencia al que alude la sentencia recurrida, pues el coste del servicio (que es el coste global del mantenimiento del servicio administrativo) es el valor límite que puede alcanzar la recaudación por la tasa, pero ello no supone que sea el valor de esa recaudación. La equivalencia es, además, imposible de realizar en la medida en que la recaudación por una tasa es una mera estimación de ingresos, obtenida a través de la evaluación de los ingresos de anteriores ejercicios por ese mismo concepto, modulada con otros criterios. Pero pura estimación, al no ser posible conocer de antemano cuantos ciudadanos solicitarán de la Administración la realización por ésta de la actividad sujeta al pago de la tasa.

2. Mucho menos aún puede hablarse de equivalencia entre la tasa que de modo concreto satisface un administrado y el valor del servicio singularizado que se presta a dicha persona, pues, junto a la reiterada observación de la Sala de que el valor del servicio es el coste global anual, está el hecho de que el art. 24.4 de la Ley de Haciendas Locales permite la aplicación de criterios de progresividad en la tasa, con arreglo a la capacidad económica de su sujeto pasivo. Y, por tanto, donde hay progresividad no puede existir esa equivalencia.

3. Es un hecho indiscutible que la doctrina de la Sala admite que la base imponible de la tasa se determine con arreglo a la cuota de diversos impuestos. La adopción de ese criterio lleva consigo la introducción de la progresividad, correspondiendo a quien se oponga a la decisión municipal dejar probado que esa progresividad es irrazonable y arbitraria, así como que el ingreso global que se genera por la tasa sobrepasa el límite legal del coste del servicio.

La parte recurrida, no obstante el Auto de la Sección Primera de fecha 17 de Marzo de 2005, que admitió a trámite el recurso de casación por entender que, además de encontrarnos ante un recurso fundamentado en la vulneración por la sentencia de instancia de normas estatales, la admisión resultaba obligada en virtud de lo dispuesto en el art. 86.3 de la Ley Jurisdiccional, al haber anulado la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco un precepto reglamentario municipal, pretende ahora que esta Sección reconsidere la cuestión, por encontrarnos ante una sentencia que, dictada bajo la vigencia de la nueva Ley Jurisdiccional, debía haber sido de segunda instancia (disposición transitoria 1ª , en relación con el art. 8.1 .b), y ello aún cuando existe un pronunciamiento relativo a una disposición de carácter general, resultando aplicable la doctrina sentada por la propia Sección 1ª de esta Sala, entre otros, en el Auto de fecha 10 de Febrero de 2003, que resuelve un supuesto muy similar al actual.

Acepta la parte que no es posible volver a plantear la inadmisibilidad del recurso, con arreglo a lo establecido en el art. 94.1 de la Ley Jurisdiccional, entendiendo, sin embargo, que la Sala, por no estar condicionada por su anterior decisión, al tratarse cuestión de orden público, puede convertir la inadmisibilidad ahora en causa de desestimación, a la vista de la evidente contradicción con la doctrina que tiene sentada.

Ha de rechazarse la pretensión de la parte, al haberse admitido a trámite en su día el presente recurso mediante resolución motivada, a la que debe estarse necesariamente, por lo que procede examinar el motivo de casación aducido. CUARTO.- La Sala anticipa que el motivo casacional ha de estimarse por las razones siguientes:

Consta en los autos que el Ayuntamiento de Bilbao, sólo procedió a modificar la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por Licencias de apertura de Establecimientos y Locales para 1998, y que en el expediente tramitado, que se acompañó a la contestación a la demanda, figura un estudio económico de previsión de ingresos y gastos de la tasa, de 30 de Junio de 1997, que concluía en la existencia de un déficit de un 2%.

La cifra de ingresos previstos para 1998, 186.000.000 ptas, se basaba en el avance de ingresos liquidados en los meses transcurridos de 1997, incrementados en un 2%.

La previsión de gastos para el ejercicio, 189.875.000 ptas, contemplaba cuatro partidas, personal (que se basaban en los habidos en 1996, incrementados en el 4%), compras de bienes corrientes y otros servicios ( en los que se consideraban también los gastos reales de 1996, incrementados en un 3%), Gastos generales ( un 15.5% sobre las dos partidas anteriores) y Amortizaciones ( que se realizaban sobre edificios en 50 años y sobre mobiliario e instalaciones en 10 años).

Por otra parte, la modificación afectó al apartado 3.6 del art. 8, sobre licencia para instalaciones o estructuras eventuales portátiles desmontables, y al apartado 4 del artículo 10, que contemplaba el desistimiento o renuncia expresa a la licencia formulada, antes de haberse concedido.

Entre la diversidad de criterios, para cuantificar individualmente el presunto coste de los servicios prestados para cada concreta licencia de apertura, la utilización de las cuotas mínimas del Impuesto sobre Actividades Económicas resulta procedente, en tanto no se pruebe en series históricas que la tasa así exigida supera el coste del servicio. Así lo tiene declarado esta Sala, entre otras, en las sentencias de 20 de Febrero de 1998, citada por el Ayuntamiento, y de 10 de Febrero de 2003, recurso de casación 1245/98, que confirma el parámetro de ocho veces las cuotas mínimas del Impuesto sobre Actividades Económicas, para cuantificar la tasa por apertura, por no haberse probado que fuera desproporcionado en el conjunto de las liquidaciones.

Los recurrentes en el proceso no acreditaron que el estudio municipal en el que se fundó la normativa municipal fuera disconforme con la realidad, por superar el tope legal máximo, esto es, el coste real o previsible que globalmente pueda representar para cada Corporación la prestación del servicio, no existiendo, en principio, inconveniente jurídico para que los Ayuntamientos puedan establecer una amplia dispersión de cuotas, incluso con carácter no proporcional.

La propia lectura de nuestra sentencia de 22 de Mayo de 1998, citada por el Tribunal de Instancia, no permite establecer la doctrina que posteriormente sienta para declarar la nulidad del artículo 7 de la Ordenanza, pues la razón de la estimación del recurso que contempla aquélla no es tanto que la tasa girada por el Ayuntamiento de "El Grove" lo fuera en aplicación de la Licencia fiscal que satisfacía "el Casino La Toja, S.A.", sino por la circunstancia de que la tasa estaba calculada al margen de los costes globales del servicio, no existiendo ningún estudio que sirviese para relacionar con ellos las cuotas porcentuales aplicables.

Estimado el recurso de casación, y puesto que el Tribunal de instancia, sólo se pronunció sobre el primer motivo de impugnación planteado, que versaba sobre la nulidad de las liquidaciones por dictarse al amparo de una Ordenanza nula, se plantea la cuestión de si ahora esta Sala puede hacer pronunciamiento relativo a los restantes motivos de impugnación de las liquidaciones reclamadas, o si lo procedente es remitir las actuaciones a la Sala de instancia para que resuelva.

En contra de ambas soluciones se alza la parte recurrida, al postular la inadmisión de la impugnación en casación de la declaración de nulidad de las liquidaciones giradas, al tratarse de sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, en sustitución de los Juzgados, que ni siquiera hubiera resultado apelable por su cuantía, y ello sin perjuicio del resultado de la cuestión de ilegalidad, que no podía afectar tampoco a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada.

Llevaría razón la parte recurrida si la Sala hubiese entrado a conocer de todas las cuestiones planteadas en relación con las liquidaciones impugnadas, pero no fue así, lo que nos lleva a la doble solución que propone el Ayuntamiento, inclinándose la Sala, por razones de economía procesal, a resolver definitivamente el debate planteado, una vez declarada la validez de la Ordenanza.

Entrando en el tema de la validez de las liquidaciones, ha de reconocerse que la licencia se concede para el ejercicio de una concreta actividad, clínica dental, en un solo establecimiento, que requería un único servicio. Por ello, la concurrencia de dos sujetos pasivos en la realización del hecho imponible no podía comportar la práctica de dos liquidaciones, aplicando el tipo de gravamen del 200% sobre cada una de las cuotas del

I.A.E. que satisfacían, por ostentar los solicitantes títulos profesionales distintos y tributar por epígrafes también distintos a los efectos del Impuesto de Actividades Económicas.

Ha de insistirse, una vez más, que la actividad autorizada fue de la Clínica Dental, no la de ejercicio profesional de Médico Estomatólogo y de Médico Odontólogo, y que el servicio prestado se refiere exclusivamente a tal actividad, que había sido previamente autorizada por Resolución de 13 de Octubre de 1998 del Director de Ordenación Evaluación Sanitaria.

En esta situación, es evidente que, prescindiendo del número de titulares, al Ayuntamiento sólo podía girar una liquidación encuadrando la actividad de clínica dental en el epígrafe de la tarifa del Impuesto de Actividades Económicas más favorable a sus intereses, la de Estomatólogo, que es lo que, en definitiva, vinieron a solicitar los afectados en el recurso de reposición interpuesto, sin que, por tanto, pueda aceptarse la interpretación que realizó el Ayuntamiento del artículo 7 de la Ordenanza, porque no se pretendió en ningún momento desarrollar dos actividades, sino una sola, una clínica dental, rehabilitando un solo local, como se aprecia del propio expediente administrativo en el que se tramitó la concesión de la licencia de apertura.

Por lo expuesto, procede anular las liquidaciones impugnadas, debiendo girarse, en su lugar, otra a nombre de D. Jesús Luis y D. Imanol, partiendo de la cuota correspondiente al I.A.E del primero, con la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en este punto.

No procede hacer especial imposición de costas en la instancia, debiendo satisfacer cada parte las suyas en el recurso de casación.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que emanado del pueblo español, nos confiere la Constitución

Estimar el recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Bilbao, contra la sentencia de 11 de Julio de 2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso- administrativo núm. 5420/98, sentencia que se casa y anula.

Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jesús Luis y

4. Imanol, contra la resolución del Ayuntamiento de Bilbao, de 30 de Octubre de 1998, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra las liquidaciones practicadas en concepto de tasa por licencia de apertura de establecimientos, resolución que se anula, así como las liquidaciones que confirma, debiendo practicarse una sola liquidación a nombre de D. Jesús Luis y D. Imanol, que tenga en cuenta sólo la cuota del I.A.E. del primero.

No hacemos especial imposición de costas en la instancia, debiendo satisfacer cada parte las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretaria. Certifico.