STS, 24 de Febrero de 2014
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Febrero 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil catorce.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. al margen anotados, el presente recurso de casación núm. 3721/2010, promovido por el CONSORCIO PARA EL TRATAMIENTO DE RESIDUOS SÓLIDOS DE BURGOS , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Eva de Guinea Ruenes, contra la Sentencia de 4 de mayo de 2010, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Burgos ), recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 860/2008, instado por el Ayuntamiento de Miranda de Ebro frente a la Resolución de 23 de junio de 2008 de la Asamblea General del Consorcio de Tratamiento de Residuos Sólidos de la provincia de Burgos, que aprueba con carácter definitivo la imposición de la tasa por la prestación del servicio de tratamiento de residuos sólidos urbanos y la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma.
No ha comparecido en esta instancia la parte recurrida, el Ayuntamiento de Miranda de Ebro.
El 23 de junio de 2008, la Asamblea General del Consorcio de Tratamiento de Residuos Sólidos de la provincia de Burgos, en sesión extraordinaria, acordó, tras resolver las alegaciones presentadas, aprobar definitivamente la imposición de la tasa por la prestación del servicio de tratamiento de residuos sólidos urbanos generados en dicha provincia, así como la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma, siendo notificadas al Ayuntamiento de Miranda de Ebro, en su calidad de interesado, por cuanto había presentado alegaciones en el período de información pública, el 10 de julio de 2008.
Disconforme con la anterior Resolución, el citado Consistorio interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 860/2008, formulando la demanda mediante escrito presentado el 14 de enero de 2009, en el que, entre otros motivos, alegaba la infracción del art. 24.2 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (en adelante, TRLHL), en relación con el art. 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasa y Precios Públicos (en lo sucesivo, LTPP), en la medida en que el art. 6 de la referida Ordenanza Fiscal «realiza[ba] diferenciaciones de trato no justificadas debidamente, produciéndose claras discriminaciones entre los distintos sujetos pasivos», al aplicar distintos índices correctores «en función del uso o actividad, sin que del Estudio Económico previo [...] se derive el por qué de esa diferencia de pago entre ellos» (pág. 15).
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sede de Burgos, con fecha 4 de mayo de 2010, dictó Sentencia estimando parcialmente el recurso planteado por el Ayuntamiento y anulando la Resolución impugnada « por contraria a derecho en cuanto a la aprobación de los párrafos segundo y tercero de la regla 1ª del art. 6 que se declaran nulos y no conformes a derecho por no justificarse sus previsiones en la memoria económico financiera », desestimando el resto de las pretensiones formuladas en la demanda.
La Sala de instancia fundamentó su decisión en la doctrina recogida en nuestras Sentencias de 8 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 8796/1996 ) y de 9 de julio de 2009 (rec. cas. núm. 3940/2003 ), concluyendo que «la asignación de coeficientes multiplicadores según los usos no está justificada ni en la memoria ni en el estudio de costes y rendimientos, apareciendo como una manifestación voluntarista carente de justificación o principio que lo inspire, al igual que tampoco se justifican los factores multiplicadores dentro del uso industrial» (FD Quinto).
Contra la citada Sentencia, la representación del Consorcio preparó recurso de casación, formalizando su interposición por escrito registrado el 14 de julio de 2010, en el que, formula un único motivo por el cauce del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( LJCA), denunciando la infracción de los arts. 24.2 y 25 del TRLHL, en relación con el art. 20 de la LTPP, en la medida en que los preceptos legales invocados «[n ]o exigen un determinado grado de justificación, en la memoria y en el estudio de costes y rendimientos, de la asignación de coeficientes multiplicadores dentro del uso industrial» y, en todo caso, «los informes técnicos económicos, memoria y estudio de costes y rendimientos justifican suficientemente el por qué de la asignación de esos coeficientes y factores multiplicadores» (pág. 6).
En definitiva, considera la parte recurrente que la Sentencia dictada ha infringido los preceptos que invoca por «[n]o haber apreciado que los informes técnico económicos, memoria y estudio de costes y rendimientos, justifican suficientemente el por qué de la asignación de esos coeficientes y factores multiplicadores» (pág. 11).
No habiéndose personado la parte recurrida, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 19 febrero de 2014, fecha en que se celebró la referida actuación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Montalvo, Presidente de la Sección
PRIMERO .- El presente recurso de casación se interpone por el Consorcio para el Tratamiento de Residuos Sólidos de Burgos contra la Sentencia de 4 de mayo de 2010, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Burgos), estimatoria parcial del recurso contencioso-administrativo núm. 860/2008 , instado frente a la Resolución de 23 de junio de 2008 de la Asamblea General del Consorcio de Residuos Sólidos de la provincia de Burgos, por la que se aprueba con carácter definitivo la imposición de la tasa por la prestación del servicio de tratamiento de residuos sólidos urbanos generados en la provincia de Burgos y la Ordenanza Fiscal reguladora de la misma.
Como ha sido expuesto en los Antecedentes, la Sala de instancia anuló los párrafos segundo y tercero de la regla 1ª del art. 6 de la Ordenanza Reguladora de la Tasa puesto que «no aparecen en la memoria la justificación de las distintas tarifas que se proponen [...], se aplican uno[s] índices correctores en función de los usos que no se sabe ni a que responde, ni cual es el criterio de proporcionalidad o equivalencia que los justifica» , y «la asignación de coeficientes multiplicadores según los usos no está justificada ni en la memoria ni en el estudio de costes y rendimientos [...] al igual que tampoco se justifican los factores multiplicadores dentro del uso industrial» (FD Quinto).
SEGUNDO .- Como también hemos expresado en los Antecedentes, el Consorcio recurrente formuló recurso de casación contra la Sentencia de 4 de mayo de 2010 , en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en un único motivo denuncia la infracción de los arts. 24.2 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (en adelante, TRLHL), en relación con el art. 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasa y Precios Públicos (en lo sucesivo, LTPP), por considerar, de un lado, que la norma no exige que en la Memoria Económico-financiera se justifique «la asignación de coeficientes multiplicadores según los usos» ni «de los factores multiplicadores dentro del uso industrial» (pág. 6); y, de otro, que aunque fuese exigible, tal justificación constaría en dicha Memoria mediante los «informe técnicos económicos, memoria y estudio de costes y rendimientos» (pág. 6).
TERCERO .- La primera cuestión que suscita el recurso es determinar si del art. 24.2 en relación con el art. 25, ambos del TRLHL, se deduce que no se exige que en la Memoria justificativa de las Tasas Locales haya de incluirse la justificación de la fijación de parámetros de cuantificación de la cuota tributaria para la elaboración de las liquidaciones correspondientes. En el presente caso, tal como argumenta la recurrente, que no requieren que figure la justificación de la fijación de coeficientes multiplicadores en razón de los usos y dentro del uso industrial, o en razón de la superficie.
Debemos confirmar en este punto, el criterio seguido en la Sentencia de instancia, toda vez que el mismo se funda en la doctrina reiterada de esta Sala. En efecto, dijimos en nuestra Sentencia de 8 de marzo de 2002 que «la Memoria justificativa de esta Tasa de apertura de establecimientos, si se elabora con rigor técnico, debe contener, una vez calculado el coste total del servicio, acompañado de las series cronológicas ya indicadas, la justificación de los módulos de determinación de la base de la tarifa, de la propia tarifa o de las cuotas fijas ( art. 24, apartado 2, de la Ley 39/19888, de 28 de Diciembre), con indicación de su relación funcional con el coste del servicio y, si se aplicasen criterios o módulos de capacidad económica ( art. 24, apartado 3, de dicha Ley ), es necesario justificar su correlación con la distinta capacidad económica, y, por último, es menester justificar la tarifa o el tipo de gravamen, si se han establecido, mediante el correspondiente análisis provisional, de manera que el resultado de su aplicación, así previsto, se ajuste a la tendencia de las series cronológicas del coste del servicio, del número de licencias y de la recaudación de dicha tasa.
La Sala es consciente de la dificultad de realizar este tipo de estudios, en especial, en los pequeños municipios, de forma que los requisitos expuestos son un desideratum, y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhorta sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria.
La Sala comparte este tercer motivo casacional, mas que por la falta de justificación del criterio utilizado para determinar la base imponible, entre otros, la cuantía de licencia fiscal, la superficie del local, la índole de la actividad a realizar, los costes de explotación, etc, por la falta de justificación del tipo de gravamen aplicado» (FD Quinto).
Conviene igualmente traer a colación nuestra Sentencia de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núm. 5110/2006 ) en la que indicábamos que « esta Sección ha tenido la oportunidad de subrayar en muchas ocasiones que el citado principio de equivalencia -también se le ha denominado de "autofinanciación de las tasas" [ Sentencia de 18 de septiembre de 2007 (rec. cas. en interés de la ley núm. 42/2006), FD Quinto]- es connatural a las tasas [ Sentencia de 21 de marzo de 2007 (rec. cas. núm. 492/2002 ), FD Tercero]; que del mismo deriva únicamente que el importe total estimado de la tasa no debería superar el coste real o previsible global o en su conjunto del servicio público o actividad de que se trate [ Sentencias de 19 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 10175/1991), FD Segundo ; de 7 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 9258/1992), FD Tercero ; de 22 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 6694/1992), FD Tercero ; de 21 de marzo de 1998 (rec. apel. núm. 8243/1992), FD Quinto ; de 6 de marzo de 1999 (rec. cas. núm. 950/1994), FD Tercero ; de 11 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 3225/1998 ), FD Cuarto A); de 18 de diciembre de 2000 (rec. cas. núm. 3114/995), FD Quinto ; de 30 de noviembre de 2002 (rec. cas. núm. 3848/1998), FD Tercero ; de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003), FD Tercero; de 23 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 66/2003), FD Primero; y de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto]; y, por último, que la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" [ Sentencia de 8 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 8793/1996 ), FD Cuarto; en sentido similar, Sentencia de 6 de marzo de 1999 , cit., FD Cuarto], un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 (rec. cas. núm. 1360/1991), FD Segundo ; de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 8236/1994), FD Tercero ; de 10 de febrero de 2003 (rec. cas. núm. 1245/1998), FD Cuarto ; de 1 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 8493/1998 ), FD Tercero A); de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 3164/2002 ), FD Cuarto]; documento -la Memoria- al que aluden las normas vigentes, antes citadas, pero que también exigía la normativa anterior ( art. 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre ; art. 18 del Real Decreto Ley 11/1979, de 20 de julio ; y art. 214 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ; véanse nuestras Sentencias de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero ; y de 19 de diciembre de 2007 , cit., FD Cuarto) » (FD Undécimo) [en el mismo sentido, entre otras, las Sentencias de la misma fecha, (rec. cas. núms. 3949/2006 , 4480/2006 , 4678/2006 y 3966/2006); de 11 de junio de 2009 ( rec. cas. núm. 5940/2007), FD Décimo; y de 2 de febrero de 2009 ( rec. cas. núm. 255/2007 ), FD Undécimo].
De la anterior doctrina debemos extraer que, en efecto, la Memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico. Y esto es así en la medida en que « la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una "pieza clave para la exacción de las tasas" y " un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias"» .
Esos requisitos de contenido de la Memoria justificativa del acuerdo de imposición y de la Ordenanza Fiscal, tienen como finalidad establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts. 15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico y, por tanto, se ha de justificar, aunque sea de modo aproximado, que la fijación de los elementos para la determinación de la cuota tributaria, en el caso de que se establezcan, resultan respetuosos con los principios de igualdad, justicia tributaria y, en su caso, capacidad contributiva. Con ello se trata de impedir que el establecimiento de las tasas y, por ende, el ejercicio de la potestad de establecerlos y regularlos, resulte arbitrario o, lo que es lo mismo, inmotivado.
Es, en fin, una exigencia del mandato constitución de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 de la CE ) que en el presente caso se vería vulnerado en la interpretación de la norma que propone la recurrente: que a la Administración Local se le permitiera que ejerza la potestad de establecer coeficientes multiplicadores para liquidar la deuda tributaria dependiendo de los usos y o dependiendo de las superficies, sin justificar en que medida, aunque sea de modo aproximado, los mismos responden a razones de igualdad, justicia tributaria o capacidad contributiva ( art. 31.1 de la CE ).
Pero, además, como se ha apuntado en las Sentencias antes parcialmente transcritas, los interesados y afectados por la imposición de las tasas locales, han de tener la posibilidad de conocer las razones que llevan a la Administración local a la imposición de las tasas y que justificaron, no sólo la cuota global a aplicar, sino también las razones que motivaron, en su caso, la fijación de las tarifas correspondientes o, en definitiva, de los concretos parámetros fijados para la liquidación de la cuota tributaria. De lo contrario, carecerían los interesados de instrumentos para, en su caso, plantear alegaciones al respecto, tanto en el trámite de información pública como mediante la interposición de los recursos procedentes, frente a la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales, dejando con ello sin contenido los arts. 17.1 y 19.1 del TRLHL, ya que los interesados carecerían de los elementos necesarios para oponerse, por razones de legalidad, a los parámetros, en este caso coeficientes, establecidos para la liquidación de la cuota tributaria de la tasa.
Lo razonado conduce al rechazo de la primera de las alegaciones que conforman el motivo único.
CUARTO .- En la segunda alegación del motivo de casación, la parte recurrente sostiene, frente al criterio de la sentencia impugnada, que sí se encuentran justificadas, en los informes técnico-económicos, memoria y estudio de costes y rendimientos- la razones del establecimiento de los coeficientes y factores multiplicadores según los usos, así como aquellos establecidos dentro de los usos industriales que se contemplan en el art. 6 de la Ordenanza Fiscal en cuestión.
Sin embargo, tampoco puede ser acogida esta argumentación porque el examen de la referida documentación no evidencia las razones de la aplicación de unos índices correctores que dan lugar a diferencias de trato en el pago de la tasa que, en ausencia de aquellas y de criterios claros de proporcionalidad o equivalencia, pueden resultar discriminatorias. Pues, como señala la jurisprudencia de este a la que hace referencia la sentencia recurrida, la capacidad económica, aunque pueda ser tenida en cuenta, no puede ser el único elemento o elemento determinante en la cuantificación de la tasa. En esta clase de tributo, conforme a su naturaleza y previsiones específicas del artículo 24 de la Ley de Haciendas Locales , resulta esencial la observancia del principio de equivalencia en relación con el coste del servicio.
En consecuencia, resulta imprescindible justificar no solo el coste total del servicio sino también los criterios, módulos o índices que sirven para la individualización del tributo conforme a su propia naturaleza. Y si, en el presente caso, los usos que se mencionan en la norma parcialmente anulada- residencial, industrial, comercial, oficinas, ocio y hostelería o la solicitud municipal individualizada- tienen una clara relación con la generación de los residuos contemplados en la tasa y pueden ser considerados válidos a los efectos de la individualización de los pagos por el tributo, resultaba, sin embargo, necesarias mayores precisiones en orden a la justificación y pertinencia de las concretas cifras o valores asignados a cada uno de ellos para la determinación de la cuota tributaria.
Por otra parte, además, la propia valoración que la sentencia de instancia hace de los documentos del expediente que obra en autos no puede considerarse arbitraria ni ilógica, por lo que tampoco cabe acoger el motivo de casación en este segundo aspecto de su formulación.
QUINTO .- En atención a los razonamientos expuestos, procede declarar la desestimación del recurso de casación interpuesto por el Consorcio para el Tratamiento de Residuos Sólidos de Burgos, sin que haya lugar a la imposición de costas al no haberse personado el Ayuntamiento de Miranda de Ebro.
En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el CONSORCIO PARA EL TRATAMIENTO DE RESIDUOS SÓLIDOS DE BURGOS contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Burgos) en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 860/2008, de fecha 4 de mayo de 2010, sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Rafael Fernandez Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma, CERTIFICO .
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