Un balance sobre la conflictividad y la cooperación en la resolución de las controversias competenciales
| Autor | Tomás de la Quadra-Salcedo Janini |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 151-183 |
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CAPÍTULO 6
UN BALANCE SOBRE LA CONFLICTIVIDAD Y LA
COOPERACIÓN EN LA RESOLUCIÓN DE LAS
CONTROVERSIAS COMPETENCIALES*
Tomás de la Quadra-Salcedo Janini61
Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Madrid
1. INTRODUCCIÓN
La Constitución de 1978, en lo que se refiere al modelo de distribución
territorial del poder y a la determinación del grado de autogobierno de los
entes territoriales que en la misma se reconocen bajo la denominación de
nacionalidades y regiones (art. 2 CE), es una norma doblemente abierta.
Por un lado, es una norma abierta, pues encomendó al, entonces, futuro
legislador estatutario la concreción del propio modelo al reservar a los esta-
tutos de autonomía la determinación de las competencias asumidas por las
comunidades autónomas (CC AA), dentro del marco establecido en la Cons-
titución. En esto se diferencia nuestro modelo del resto de modelos de des-
centralización territorial del poder en los que la distribución de competencias
se realiza en un solo texto normativo, en la Constitución federal. En el caso
del Estado autonómico la atribución competencial se realiza tanto en la
Constitución como en los estatutos de autonomía.
* La presente investigación se ha desarrollado en el marco del Proyecto coordinado «Diseño
constitucional y calidad democrática (DICOCADE), El control y responsabilidad política en
el estado constitucional con especial referencia al Parlamento en el contexto multinivel
(CORE)», con referencia PID2019-104414GB-C31DER y cuyo investigador principal es José
Tudela Aranda.
61 Ha sido asimismo letrado de adscripción temporal en el Tribunal Constitucional y fue
director general de Régimen Jurídico Autonómico y Local en el Ministerio de Política Terri-
torial y Función Pública entre julio de 2018 y febrero de 2020.
RETOS DE LA GOBERNANZA MULTINIVEL Y LA COORDINACIÓN EN EL ESTADO...
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Pero, por otro, es una norma abierta –y ello es mucho más relevante a la
hora de determinar el grado real de autogobierno de los entes territoriales,
entendido este como la capacidad de adoptar sus propias políticas–, en cuanto
permite que sea el legislador ordinario estatal el que:
– a través del ejercicio de sus competencias sobre lo básico realice,
por reflejo, la delimitación del alcance de algunas de las compe-
tencias que han sido atribuidas a las CC AA por los estatutos de
autonomía,
– y a través del ejercicio de sus competencias horizontales (funda-
mentalmente las recogidas en los arts. 149.1.1 CE y 149.1.13 CE)
condicione, en buena medida, el ejercicio autonómico de las com-
petencias atribuidas y delimitadas en los estatutos de autonomía.
No obstante, se debe destacar que esta segunda apertura de la norma
fundamental no es una excentricidad de nuestro sistema, pues en todo Estado
descentralizado se produce el reconocimiento de determinadas competencias
horizontales al poder central que son las que le permiten reconocer, según
como las ejerza en la práctica, un mayor o menor grado de autogobierno a
los entes territoriales.
Así, la atribución de competencias a las CC AA, esbozada en la Consti-
tución y desarrollada en los respectivos estatutos de autonomía, no supone
la determinación de modo definitivo y cerrado de lo que las CC AA pueden
y no pueden hacer en cada momento concreto, sino que lo que estas puedan
o no puedan hacer va a depender del modo en el que el Estado haya ejercido,
en cada momento, sus propias competencias, ya sean básicas u horizontales.
Es, por tanto, posible un ejercicio por parte del Estado de sus propias
competencias más sensible con la capacidad de decisión propia de las CC AA.
Y es posible, por ser el grado de capacidad de decisión de políticas propias
variable y no depender de las normas que distribuyen las competencias, la
Constitución y los estatutos, sino por depender de cómo se ejerzan efectiva-
mente por parte del Estado las competencias atribuidas en el art. 149.1 CE,
ya sean básicas u horizontales.
Indirectamente vinculado con ello, hay un segundo rasgo de nuestro
modelo de descentralización territorial del poder que se suele considerar
específico del mismo como es el de la alta conflictividad que el mismo genera
ante el Tribunal Constitucional. Desde determinados sectores doctrinales se
ha tratado de explicar el mismo por la inexistencia en nuestro modelo de
UN BALANCE SOBRE LA CONFLICTIVIDAD Y LA COOPERACIÓN EN LA RESOLUCIÓN...
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mecanismos eficaces de participación de las CC AA en las instituciones y
en la determinación de políticas estatales62.
En las presentes páginas se pretende examinar la evolución de la referida
conflictividad competencial entre el Estado y las comunidades autónomas
planteada ante el Tribunal Constitucional y como la misma ha tratado de ser
rebajada a través de algunas reformas normativas, como fue la introducción
en el año 2000 de un mecanismo de cooperación en el reformado art. 33.2
LOTC. El examen de la referida evolución se centrará en las etapas más
recientes y se dejará a un lado la etapa inicial de establecimiento y puesta
en funcionamiento del Estado autonómico en los primeros años ochenta del
siglo XX que fue especialmente conflictiva63. Del análisis de la evolución
posterior parece desprenderse que el grado de conflictividad ante el Tribunal
Constitucional depende en alguna medida, del partido que se encuentre pre-
sidiendo el Gobierno de España, Partido Popular o Partido Socialista, y del
hecho de si el mismo tenía o no mayoría absoluta. Ello se puede tratar de
explicar por la distinta sensibilidad que tiene cada uno de los dos partidos
del propio hecho autonómico, lo que a su vez se traduce en un ejercicio de
las propias competencias del Estado más o menos incisivo sobre la capacidad
de acción autonómica.
62 Cruz Villalón, ya en 1981, echaba de menos la existencia en nuestro Estado autonómico
de una verdadera Cámara territorial o autonómica que precisamente permitiría a las unidades
políticas autónomas que se estaban creando hacer oír su voz en la elaboración de la legislación
estatal. Para Cruz «de este modo se posibilita una primera oportunidad para solucionar las
divergencias políticas entre el poder central y los periféricos, no llegando este tipo de con-
flictos ante el Tribunal Constitucional más que como último recurso». Considera que «por el
contrario, en ausencia de una Cámara territorial, no hay más cauce de resolución de estos
conflictos, predominantemente políticos, que el Tribunal Constitucional, quien corre el evidente
peligro de desgastarse en el más breve plazo». En el mismo sentido, refiriéndose a la con-
cepción de Hesse y al sistema alemán, destaca Cruz la importancia para los Estados miembros
de la federación «de disponer de un cauce a través del cual intervenir en la elaboración de la
legislación estatal, que, de hecho, se alimenta de una perdida de terreno por parte de dichos
Estados miembros». Cruz Villalón, P., «La estructura del Estado, o la curiosidad del jurista
persa». Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, número mono-
gráfico 4 (1981), p. 61.
63 Ciertamente durante la II y III legislaturas, momento en el que se conforma el Estado
autonómico con la aprobación de los sucesivos estatutos de autonomía y bajo sucesivos
Gobiernos del Partido Socialista, se produjo una alta conflictividad lo que permitió que se
calificase tempranamente a nuestro Estado como un «Estado jurisdiccional autonómico».
Aragón Reyes, M. «¿Estado jurisdiccional autonómico?», en Revista Vasca de Administración
Pública, n.º 16, 1986. pp. 7-12. Más recientemente sobre la aportación del Tribunal Consti-
tucional a la construcción del Estado autonómico, Aragón Reyes, M., «La construcción del
Estado autonómico», Revista General de Derecho Constitucional, n.º 1, 2006 y Fernández
Farreres, G. «La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico», Portal
Derecho, Madrid, 2005.
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