STS, 4 de Mayo de 2001
| Ponente | BAENA DEL ALCAZAR, MARIANO |
| ECLI | ES:TS:2001:3659 |
| Número de Recurso | 8254/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 4 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Mayo de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que le es propia contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos de 26 de julio de 1995, relativa a aprobación de determinados acuerdos municipales, formulado al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico, jabiendo comparecido el Abogado del Estado y no habiendo comparecido en cambio el Ayuntamiento de San Pedro del Arroyo que había sido emplazado en debida forma.
Con fecha 26 de julio de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta contra la aprobación de determinados acuerdos del Ayuntamiento de San Pedro del Arroyo.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Abogado del Estado, mediante escrito de 15 de septiembre de 1995, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos de 29 de septiembre de 1995 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 29 de octubre de 1996 por el Abogado del Estado se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
No ha comparecido ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de San Pedro del Arroyo, que había sido emplazado en debida forma.
Mediante Providencia de 1 de diciembre de 1997 se admitió el recurso de casación interpuesto.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 3 de mayo de 2001 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
A efectos de la mejor comprensión y el mejor planteamiento del debate procesal conviene, en este caso como en tantos otros, precisar los actos administrativos impugnados ante el Tribunal a quo. Dichos actos fueron los acuerdos adoptados por el Pleno de un Ayuntamiento en determinadas materias, en concreto, la rectificación del Padrón municipal, ciertas licencias de obras, y la aprobación del pliego de condiciones economico-administrativas para la subasta de prados concejiles. No obstante, como se verá, el debate no versa sobre el contenido de los actos mismos, sino sobre las condiciones en que el Pleno del Ayuntamiento adoptó los acuerdos.
Pues, conocidos tanto aquellos acuerdos como las condiciones mencionadas por el Gobernador civil de la provincia, dicha autoridad dió orden al Abogado del Estado, el cual impugnó los acuerdos ante la jurisdicción contencioso administrativa acogiendose a lo dispuesto en el articulo 65 de la Ley básica de Régimen Local que citó expresamente.
El Tribunal Superior de Justicia desestimó el recurso contencioso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de su Sentencia da cuenta de cuales fueron los datos fácticos que motivaron la impugnación, que son los siguientes. El Alcalde del municipio, ante la ausencia justificada del Secretario del Ayuntamiento, nombró a una persona Secretario accidental precisamente al efecto de que asistiera a la sesión en que se adoptaron los acuerdos. Por cierto que el Tribunal a quo destaca que ese nombramiento fue declarado nulo por una Sentencia suya de 14 de julio de 1995, Sentencia ésta que ha devenido firme.
El Abogado del Estado argumentó ante el Tribunal Superior de Justicia que a tenor del articulo 90.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, en la sesión del Pleno de que se trata el Ayuntamiento no estaba constituido validamente, por no asistir el Secretario o quien legalmente le sustituyese, lo que dió lugar a la nulidad de los acuerdos adoptados.
El Tribunal Superior de Justicia rechaza esta argumentación con apoyo expreso en la Sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1990, pues entiende que el Secretario no concurre a la formación de la voluntad del Pleno del Ayuntamiento como órgano colegiado al ser sus competencias únicamente de asesoramiento y dación de fe, por lo que no puede mantenerse que los acuerdos se dictasen prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido. Se obtiene, por tanto la consecuencia de que no son nulos de pleno derecho.
Por lo demás, partiendo de que no se produjo la nulidad radical de los actos pues se considera no da lugar a ella la irregularidad de que el Secretario no fuese el titular ni quien le sustituyese legalmente, la Sentencia aplica el principio de conservación de los actos administrativos con cita expresa del articulo 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues entiende que el contenido de los actos hubiera sido el mismo de no haber existido la irregularidad señalada.
Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Abogado del Estado, invocado un solo motivo al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable por infracción del ordenamiento jurídico y en concreto del articulo 62.1, apartado a), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el articulo 90.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. No comparece como recurrido el Ayuntamiento vencedor en juicio ante el Tribunal a quo.
En síntesis la argumentación del Abogado del Estado es que el Pleno del Ayuntamiento no estaba validamente constituido por no asistir el Secretario o quien legalmente le sustituyese, ya que no fue legal la sustitución. En consecuencia la nulidad afecta a la celebración misma del Pleno, no pudiendo aceptarse el razonamiento de que el Secretario no concurre a la formación de voluntad del órgano colegiado dado el carácter de sus competencias, ni tampoco que sea aplicable la doctrina de la Sentencia de 1 de febrero de 1990, que solo incidentalmente alude a la ausencia del Secretario o quien legalmente lo sustituya.
Por ello mismo se mantiene que no es aplicable el principio de conservación de los actos administrativos que consagra el articulo 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues esta aplicación solo podría efectuarse si se tratara de actos que pudieran considerarse aisladamente, y ello no sucedía en el caso de autos ya que el vicio de nulidad afectó a la celebración misma del Pleno.
El problema jurídico planteado es por tanto si la ausencia del Secretario o quien legalmente le sustituya vicia de nulidad la constitución del Pleno, lo que llevaría consigo a su vez la nulidad de los acuerdos a los que no podría aplicarse el principio de conservación de los actos.
Para la solución de este problema hemos de partir del dato de que la Sentencia recurrida basa en definitiva su razón de decidir en un solo pronunciamiento de este Tribunal Supremo, el de la citada Sentencia de 1 de febrero de 1990. No puede convenirse en sus propios términos con la afirmación del Abogado del Estado de que esta Sentencia solo incidentalmente alude a la ausencia de Secretario o quien legalmente le sustituya en el Pleno de un Ayuntamiento, aunque desde luego las circunstancias de aquel caso eran distintas y su pronunciamiento sobre el tema que nos ocupa era simplemente uno de los varios efectuados, que difícilmente puede considerarse su única o principal razón de decidir.
Pero en cualquier caso no podemos sentirnos vinculados por esta sola resolución judicial, cuya afirmación sobre el punto que ahora interesa debe ser cuidadosamente matizada. Pues desde luego, al no tener voto en las sesiones, el Secretario del Ayuntamiento no coopera a que se perfeccione la voluntad del Pleno, pero ello no supone que no contribuya de algún modo a la formación de la voluntad ya que precisamente su función de asesoramiento puede implicar que no se adopten ciertos acuerdos, aunque lo deseen el Alcalde y los Concejales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico Por lo demás y en otro orden de cosas es de notable relevancia su dación de fe, de la que pende la manifestación valida de que los acuerdos fueron efectivamente adoptados. Sin duda por ello una y otra competencia (el asesoramiento y la dación de fe) se consideran como el contenido de una función publica necesaria, a ejercer por los Secretarios, por el articulo 92.3, apartado a) de la Ley básica 7/1985, de 2 de abril.
A la luz de ello hemos de interpretar, acogiendo las alegaciones del Abogado del Estado, el inciso final del articulo 90.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, precepto ése que no solo se encuentra plenamente en vigor sino que además es el único que regula directamente la materia, pues la Ley 7/1985, de 2 de abril, se refiere en su articulo 22.1 a quienes integran el Pleno, pero no a su constitución valida. Por otra parte la Disposición Adicional primera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, declara que no son de aplicación al Pleno de las Corporaciones Locales las normas sobre sesiones de los órganos colegiados (articulo 26), con lo que resulta que la única normativa reguladora es la contenida en el articulo 90.1 del Reglamento antes citado.
Dicho precepto nos obliga plenamente al dictar esta nuestra Sentencia y obligaba desde luego al Tribunal a quo, sin que la invocación de una sola resolución judicial pudiera eximirle de su aplicación. Hemos de llegar, pues, a la consecuencia de que asiste la razón al Abogado del Estado y que la Sentencia impugnada vulneró el ordenamiento jurídico y en concreto el precepto citado del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, por lo que debe casarse la Sentencia y estimarse el presente recurso.
Dada la declaración que acaba de hacerse hemos de resolver con plenitud de potestad jurisdiccional el recurso contencioso interpuesto ante el Tribunal a quo. Ahora bien, de cuanto acaba de decirse en el Fundamento de Derecho anterior se deduce que dicho recurso debe ser estimado, pues el Ayuntamiento no se constituyó validamente y al adolecer de nulidad la celebración del Pleno esta nulidad conlleva la de los acuerdos adoptados.
De acuerdo con el articulo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
que acogemos el único motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal a quo lo estimamos, por lo que declaramos nulos los actos municipales recurridos al ser nula la celebración del Pleno por no estar validamente constituido; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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