STS, 28 de Febrero de 2013

PRIMERO.- Medianteescrito registrado en este Tribunal Supremo el 18 de octubre de 2012, la representación procesal del partido político Unión Progreso y Democracia (UPyD) interpuso recurso contencioso-administrativo especial de protección jurisdiccional del derecho fundamental de sufragio pasivo a participar en condiciones de igualdad como candidatos sin más limitaciones que las previstas en la Ley ( artículo 23.2 CE ) así como del principio de igualdad ( artículo 14 CE ) de todos los partidos políticos, tuvieran o no representación en convocatorias anteriores. Lo dirige contra el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 10 de octubre de 2012, publicado en el BOE de 12 de octubre de 2012 y confirmado en vía de recurso por Acuerdo de la misma Junta Electoral Central de 16 de octubre de 2012.

En dicho Acuerdo se entiende que, para las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012, es aplicable el requisito de presentación de avales previsto para las elecciones al Congreso de los Diputados y el Senado en el artículo 169.3 la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio del Régimen Electoral General (en adelante LOREG), en la redacción que le ha dado la Ley orgánica 2/2011, de 8 de enero.

SEGUNDO.- La diligencia de ordenación de 19 de octubre de 2012, admitió a trámite el recurso, tuvo por personado y parte al partido político demandante y requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA).

TERCERO.- La diligencia de ordenación de 23 de octubre de 2012, tuvo por personada y parte a la Junta Electoral Central y ordenó, asimismo, hacer entrega del expediente administrativo a la parte recurrente a fin de que en plazo de ocho días dedujera la demanda, plazo que fue suspendido a fin de que la Administración completase el expediente en los términos interesados por la representación de la demandante.

CUARTO.- Las diligencias de ordenación de 26 y 30 de octubre de 2012, tuvieron por personadas a la Federación Convergencia y Unió (CiU) y a la Generalitat de Catalunya, en calidad de partes demandadas.

QUINTO.- La Procuradora Sra. Bueno Ramírez formuló demanda, en representación del partido Unión Progreso y Democracia (UPyD), mediante escrito registrado el 6 de noviembre de 2012, en el que pidió:

(...), se dicte sentencia por la cual:

a) Se acuerde revocar o anular el Acuerdo de la Junta Electoral Central recurrido por ser lesivo al derecho fundamental al sufragio pasivo.

b) Subsidiariamente, y para el caso de no acordarse la revocación del Acuerdo de la Junta Electoral, se acuerde restablecer la igualdad entre las candidaturas presentadas y por tanto se prorrogue el plazo para presentar candidaturas en 10 días, y consecuentemente, la fecha de las elecciones.

c) Subsidiariamente, de haberse celebrado el proceso electoral sin que alguna candidatura haya podido concurrir por carecer de las firmas precisas, se acuerde anular la convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña, al haberse infringido en el procedimiento electoral de forma trascendente el derecho fundamental al sufragio pasivo recogido en el artículo 23 de la Constitución Española

.

En el segundo otrosí de su escrito interesó que se tuviera por aportada la documentación que se había adjuntado al escrito de interposición, así como copia de la sentencia 219/2012, dictada por el Juzgado de lo contencioso- administrativo nº 3 de Girona .

Asimismo, en el tercer otrosí digo solicitó, como medida cautelar prevista en el artículo 129.2 de la LRJCA , la suspensión de la ejecutividad del Acuerdo de la Junta Electoral de 10 de octubre de 2012.

Formada la correspondiente pieza separada, por Auto de 5 de diciembre de 2012 se comprobó que todas las candidaturas presentadas por el partido político UPyD a las elecciones del Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012 habían sido proclamadas, por lo que se declaró la pérdida sobrevenida de objeto de la medida cautelar interesada.

SEXTO.- El escrito de demanda rechaza la aplicación del artículo 169.3 de la LOREG a las elecciones del Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012. Subraya que Cataluña es la única Comunidad Autónoma que todavía no tiene una ley electoral propia tras más de 30 años de vigencia de su primer Estatuto de Autonomía, resultando además que la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Cataluña (en adelante EAC) en su Disposición Transitoria Segunda ha declarado en vigor la Disposición Transitoria Cuarta del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 (Ley orgánica 4/1979, de 18 de diciembre ).

Advierte que la Disposición Adicional Primera de la LOREG, que analiza, establece el marco de condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución (en adelante CE), así como aquellas restantes disposiciones que se aplicarán asimismo en el caso de que una Comunidad Autónoma carezca de regulación específica. Subraya que en ningún caso resulta de la LOREG la aplicación a proceso electoral autonómico alguno de disposición distinta de las contenidas en el Título I de la citada LOREG. Entiende por ello el partido político recurrente, que los preceptos de la LOREG de aplicación a las elecciones autonómicas que no contengan desarrollo de elementos esenciales del derecho de sufragio ni condiciones básicas que aseguren la igualdad de los españoles en el ejercicio del sufragio en aquellos procesos constituirán excesos de dicha ley orgánica. Así, por ejemplo, la extensión del requisito de aportar avales en las elecciones autonómicas pues ni es un elemento esencial del derecho de sufragio ni una condición básica que asegure la igualdad de los españoles, y por el contrario, su aplicación quiebra esta igualdad ( artículo 14 CE ).

Considera que no existevacío normativo alguno en el ordenamiento electoral aplicable a las elecciones al Parlamento catalán, por el hecho de no regular éste limitaciones específicas para que los partidos políticos puedan presentar candidaturas, que justifique el reenvío a la norma estatal como legislación supletoria, pues la supletoriedad no permite ir más allá de lo necesario para desarrollar el concreto proceso electoral de que se trate.

Si la LOREG hubiera querido que el requisito de las firmas de avales fuera exigible, como lo es para las agrupaciones de electores, hubiera previsto en el artículo 44.1.a), como hace el artículo 44.1.c) para esas agrupaciones, una remisión expresa a las disposiciones especiales de la Ley para determinar los requisitos de presentación de candidatos de los partidos, federaciones o coaliciones. Al no hacerlo se evidencia claramente que el legislador pretendía una aplicación estricta al proceso electoral al Congreso y Senado del apartado 3 del artículo 169 de la LOREG y que no quería que hubiera una aplicación supletoria de esta norma a otros procesos electorales.

Razona que esa interpretación de la norma es conforme a las disposiciones complementarias de la Generalitat aprobadas en el Decreto 107/2012, de 10 de octubre, en las que no se indica que sea aplicable al proceso electoral en cuestión el artículo 169.3 de la LOREG. En cualquier caso una interpretación literal de ese precepto de la LOREG es la que respeta el principio entender en forma estricta, y no en forma extensiva, las disposiciones restrictivas del derecho de sufragio pasivo del artículo 23.1 CE

En razón de lo anteriormente expuesto, el partido recurrente formula las pretensiones de que se ha dado cuenta en el antecedente quinto.

SÉPTIMO.- La Junta Electoral Central presentó su escrito de alegaciones el 16 de noviembre de 2012.

Opone la inadmisibilidad del recurso al amparo del art. 51.1.c) de la LRJCA , por falta de actividad impugnable.

Considera que el Acuerdo impugnado, al tratarse de la respuesta a dos consultas planteadas ante la Junta Electoral Central, una de ellas por el partido recurrente en el proceso, no constituye actividad administrativa recurrible, de conformidad con la doctrina expresada en el Auto de 20 de mayo de 2011 (recurso 293/2011 ), reiterado en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2011 (Rec. ordinario 294/2011) que cree plenamente aplicable al presente caso porque el Acuerdo de la Junta Electoral Central impugnado se limita a formular un criterio de interpretación de la legislación electoral aplicable a las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012 y su efecto vinculante solo se proyecta en los acuerdos que posteriormente adopten las Juntas Electorales Provinciales al proclamar o denegar la proclamación de candidaturas.

Subsidiariamente entiende que el acuerdo impugnado se limitó a comprobar que ante la ausencia de una Ley electoral catalana y de conformidad con la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica 6/2006 , de reforma del Estatuto de Cataluña, a las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 20012, le serían aplicables las normas vigentes para las elecciones al Congreso de los Diputados, y, por lo tanto, el art. 169.3 de la LOREG incorporado en la reforma de la misma operada por la Ley orgánica 2/2011, de 28 de enero . Entiende que la Junta Electoral Central se limitó a comprobar el reenvío normativo hecho por el legislador estatutario por lo que no existe una vulneración del régimen de distribución de competencias.

Rechaza la existencia de una supletoriedad facultativa del Derecho estatal pues en el caso contemplado en la sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante STC) 36/1981 , que cita el partido recurrente, se rechazó que por vía de supletoriedad una norma autonómica pudiera arrogarse prerrogativas parlamentarias que la Constitución solo reconoce a las Cortes Generales, situación distinta al reenvío normativo que aquí se produce. Por lo demás, afirma que el Acuerdo impugnado no introduce ningún requisito nuevo y la circunstancia de que el Decreto 107/2012 de normas complementarias para la realización de las elecciones al Parlamento de Cataluña no hiciese mención alguna al requisito de los avales pudo deberse a una omisión no intencionada pero no puede excluir la aplicación de un requisito legal.

OCTAVO.- El Ministerio Fiscal presentó escrito de contestación a la demanda el 20 de noviembre de 2012.

Tras delimitar el ámbito de conocimiento del recurso, atendida la naturaleza del procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, considera que las dos pretensiones subsidiarias formuladas en el suplico de la demanda deben ser rechazadas a limine, dado que el objeto del proceso se limita a determinar si el Acuerdo recurrido vulnera el derecho fundamental invocado a participar en el proceso electoral y no la legalidad de ese proceso ni su conformidad general a Derecho, por lo que sólo cabe pronunciarse sobre la pretensión principal.

Seguidamente, analiza la naturaleza del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad al ejercicio de un cargo público representativo y concluye que todas las limitaciones que se impongan al ejercicio de este derecho fundamental, además de tener un fundamento legal, deben ser interpretadas del modo más restrictivo posible y siempre con criterios de proporcionalidad.

Recuerda que fue la sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante STC) 163/2011 de 2 de noviembre , la que interpretó la exigencia del art. 169.3 de la LOREG, declarando que se trataba de una restricción al ejercicio del derecho de sufragio pasivo de las formaciones políticas concurrentes a los procesos electorales a las Cortes Generales pero que no constituía una restricción arbitraria ni desproporcionada a la efectividad del derecho fundamental sino que, por el contrario, respondía a la necesidad de racionalizar la utilización de los recursos públicos a fin de posibilitar la concurrencia a las elecciones generales solo a aquellas candidaturas que acrediten un mínimo respaldo electoral o arraigo en la circunscripción en la que pretendan concurrir.

Afirmada la constitucionalidad de la medida, lo que se discute, dice el Fiscal, es su proyección y aplicación al proceso electoral convocado lo que pasa por determinar el sentido y alcance de los términos «normas vigentes»que aparecen en el Texto de la Disposición Transitoria Cuarta , apartado 5 de la L.O 4/1979 de Primer Estatuto de Cataluña y, «en lo que corresponda» que figura en la LO 6/2006 (EAC).

Entiende el Ministerio Fiscal que por «normas vigentes» de la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 5 de la L.O 4/1979 , se aludía al Real Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, que había establecido el régimen electoral para las primeras elecciones democráticas que se celebraron en España el 15 de junio de 1977.

Llama el Fiscal la atención sobre el hecho de que el Legislador muestra especial interés en señalar que la remisión lo es a la normativa específica para el Congreso de los Diputados porque lo que persigue es remitir de manera exclusiva al procedimiento electoral relativo al Congreso de los Diputados que es al que se asemeja el Parlamento de Cataluña, por tener un sistema de reparto proporcional de escaños semejante a aquél.

Entiende por ello el Ministerio Fiscal que el reenvío no lo es en bloque a las normas del Estado sobre elecciones a Cortes Generales porque, en ese caso, la expresión «Congreso de los Diputados» que contiene la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 5 de la L.O 4/1979 debería contener una referencia a la otra Cámara, el Senado, que también aparecía prevista en el Real Decreto Ley 20/1977 o bien hubiera sido suficiente con la remisión a las normas para las elecciones legislativas a Cortes Generales sin mención a ninguna de las dos cámaras que componen aquellas.

Habría que entender, concluye, que, el art. 169.3 de la LOREG es una norma estatal aplicable al proceso electoral seguido para el Congreso de los Diputados y sería de aplicación al proceso electoral al Parlamento catalán por la remisión a aquél que hace la Disposición Transitoria Cuarta del Estatuto Catalán de 1979.

Sin embargo, la segunda cuestión a resolver es el alcance de la expresión «lo que corresponda», de manera que no toda la normativa electoral que haga referencia al Congreso de los Diputados es aplicable sino únicamente aquella normativa que proceda o corresponda.

Entiende el Ministerio Fiscal, que los Títulos II al V de la LOREG no se configuran como normativa básica de aplicación obligatoria ni como régimen supletorio a los procesos electorales a Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas. Únicamente, el apartado 4 de la Disposición adicional primera de la LOREG prohíbe a las normas legales autonómicas modificar o sustituir el contenido de aquellos títulos pero no dice nada sobre su aplicación básica o supletoria a aquellos.

Destaca que ni el Decreto 104/2012 de 1 de octubre, aprobatorio de la convocatoria ni el Decreto 107/2012, de 2 de octubre, de normas complementarias de estas elecciones catalanas hacen referencia alguna al requisito de la presentación de avales a que se refiere el artículo 169.3 LOREG. Por esa razón, si es a la institución de gobierno catalán a la que corresponde determinar qué preceptos de la Ley electoral estatal son aplicables al proceso de convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña en aplicación del principio de autorregulación del artículo 148.1.1ª CE y la Generalidad de Cataluña, mediante los Decretos citados, ha establecido los preceptos de la Ley Electoral estatal que son aplicables al trámite de presentación y proclamación de candidatos, entre los que no ha apreciado que se encuentre el artículo 169.3 LOREG, no teniendo éste, carácter de norma básica o supletoria de aplicación al proceso electoral convocado, entiende el Fiscal, que la exigencia de presentación de avales contemplada en ese precepto, aún siendo de aplicación a las elecciones al Congreso de los Diputados no es una norma legal que corresponda al proceso electoral convocado, pues el órgano de Gobierno de la Generalidad de Cataluña no ha entendido que proceda su aplicación, y de ahí que no la haya incluido.

De aquí deduce el Fiscal que, si el legislador no ha previsto para un proceso electoral concreto la aplicación de un límite al ejercicio del derecho fundamental de sufragio pasivo, toda iniciativa que establezca una restricción al ejercicio del derecho de participación política sin cobertura legal será contraria a dicho derecho fundamental. Concluye, por ello, que el Acuerdo de la Junta Electoral Central es contrario al derecho fundamental de acceso al ejercicio de cargos públicos representativos reconocido en el artículo 23 CE .

Pide, en consecuencia, que se estime la demanda y que se declare la nulidad del Acuerdo impugnado, en los términos en los que ha pedido que se delimite la pretensión.

NOVENO.- La Generalitat de Cataluña presentó sus alegaciones de contestación a la demanda, por escrito registrado el 21 de noviembre de 2012, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, solicitó a la Sala que:

(...) dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, lo desestime, con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora

.

Sostiene, en primer lugar, que el recurso es inadmisible por carencia sobrevenida de objeto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable supletoriamente a tenor de lo previsto en el artículo 4 de la LRJCA .

Expone el Gobierno de la Generalitat que si Unión Progreso y Democracia (UPyD) puede participar en las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012, al resultar que su candidatura ha sido proclamada en todas las circunscripciones electorales por las respectivas Juntas Electorales Provinciales, carece de sentido que este Tribunal se pronuncie sobre la exigencia de firmas de aval para presentación de candidaturas por lo que el recurso ha perdido su objeto en forma sobrevenida.

Subsidiariamente solicita la desestimación del recurso, al ser aplicable la exigencia del artículo 169.3 LOREG porque la Disposición Transitoria Segunda del vigente Estatuto de Autonomía de 2006 mantiene la vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña y ésta, en su punto cuarto, remite en lo no previsto, a las normas vigentes para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados de las Cortes Generales. En otro caso, se llegaría al absurdo de que quien convoca las elecciones puede mediante Decreto decidir la aplicación de unos preceptos de la LOREG y excluir otros, siendo así que la remisión a la LOREG que hace el Estatuto de 1979 es completa y no solo a alguna de las normas vigentes para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados.

Rechaza, asimismo, la infracción del artículo 14 de la CE porque el requisito de las firmas de aval para la presentación de candidaturas se exige por igual a todos los partidos políticos, federaciones o coaliciones que no hubieran obtenido representación parlamentaria en la convocatoria anterior.

DÉCIMO.- Mediante providencia de 22 de noviembre de 2012 se rechazó la personación de la Coalición Hartos. Org en calidad de parte recurrente, así como la adopción de las medidas cautelarísimas solicitadas por la misma en su escrito de 19 de noviembre de 2012.

UNDÉCIMO.- Mediante providencia de 3 de diciembre de 2012 se tuvo por aportada la sentencia del Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 3 de Girona y por reproducida la documental adjuntada por la recurrente Unión Progreso y Democracia (UPyD), quedando las actuaciones pendientes de votación y fallo cuando por turno le correspondiere, dentro de la tramitación preferente del recurso.

DUODÉCIMO.- En providencia de 23 de enero de 2013 se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 27 de febrero de 2013, fecha en la que ha tenido lugar.

VISTOS los preceptos estatutarios y legales que se citan en la Sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de la Sala

PRIMERO.- Se impugna en este recurso el Acuerdo de la Junta Electoral Central, ya citado, de 10 de octubre de 2012 (BOE de 12 de octubre siguiente), confirmado por Acuerdo de la misma Junta Electoral Central de 16 de octubre de 2012, que ha desestimado los recursos interpuestos contra él.

En respuesta a una consulta formulada a la Junta Electoral Central por la parte demandante y por otra formación política el Acuerdo en cuestión resuelve, en tres apartados, que en las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012 resulta aplicable el artículo 169.3 de la LOREG y que, en consecuencia, debe entenderse que los partidos, federaciones o coaliciones que no hubieran obtenido representación en el Parlamento de Cataluña en la anterior convocatoria de elecciones necesitarán, la firma del 0,1 por ciento de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan ser elegidos.

Dispone también (apartado 3º) que no resulta aplicable a esas elecciones la Resolución del Presidente de la Junta Electoral Central de 20 de octubre de 2011 y que, en consecuencia, habrá de estarse a lo establecido en la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional (en adelante SSTC) 163 a 172/2011, de 2 y 3 de noviembre, en cuanto a la subsanación de la insuficiencia de los avales exigidos en el artículo 169.3 LOREG, de acuerdo con el artículo 47.2 de la LOREG. Este último extremo no ha sido objeto de controversia en el proceso.

SEGUNDO.- Procedeexaminar en primer lugar las causas de inadmisibilidad que han formulado las partes que han comparecido como demandadas.

La representación de la Junta Electoral Central ha opuesto, al amparo del artículo 51.1.c) de la LRJCA , que se habría interpuesto el recurso contra una actividad que no es susceptible de impugnación, invocando en apoyo de este óbice procesal los precedentes de la jurisprudencia de esta Sala que se han indicado en los antecedentes.

Los precedentes que se invocan no resultan aplicables a este caso, por lo que no va a prosperar esta causa de inadmisión.

En la impugnación resuelta en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2011 (recurso ordinario 294/2011), al igual que ocurrió en la del Auto de 20 de mayo de 2011 (recurso ordinario 293/2011) al que esa misma sentencia remite, los Acuerdos de la Junta Electoral Central impugnados se limitaban a responder, como entonces se dijo "dentro de los contornos de la Administración electoral", a consultas formuladas por las Juntas Electorales Provinciales sobre celebración de determinadas manifestaciones y reuniones.

Aquellos Acuerdos de la Junta Electoral Central tenían el único efecto de trasladar a las Juntas Provinciales el criterio vinculante de la Junta Central consultada respecto de la aplicación e interpretación del artículo 54 de la LOREG. Los efectos de carácter vinculante se referían sólo a las Juntas Electorales Provinciales; los acuerdos de la Junta Electoral Central carecían de eficacia externa, ya que correspondía a las Juntas provinciales que consultaban la decisión dictar el acto o resolución que pudiera tener efectos externos y resultar lesivo, en su caso, de los derechos de reunión o de manifestación a que afectaban las consultas. Ese criterio de la ausencia de eficacia externa, es el que también expresan los Autos de esta Sección de 3 de diciembre de 2010 (Rec. ordinario 354/2010) y de 11 de enero de 2012 (Rec. ordinario 85/2010).

En el caso que ahora se enjuicia el Acuerdo responde, como se ha dicho, a la consulta del partido recurrente UPyD y a la de otra formación política (ex artículo 20, segundo inciso, de la LOREG) y no a consultas formuladas en el seno de la propia Administración electoral por las Juntas Electorales provinciales (ex artículo 19.1 d) LOREG) por lo que se trascienden "los contornos de la Administración electoral". La eficacia externa de la resolución se desprende de su notificación al partido recurrente y del ofrecimiento expreso, que contiene el Acuerdo de la misma Junta Electoral Central de 16 de octubre de 2012, que declara la firmeza en vía administrativa del Acuerdo impugnado, de la posibilidad de su impugnación en esta vía contencioso-administrativa.

El Acuerdo tiene por sí mismo virtualidad lesiva de los derechos fundamentales que se invocan en el proceso ya que el simple incumplimiento del requisito que declara, de aportar un número considerable de firmas de aval de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan concurrir (artículo 169.3 LOREG), determina la no proclamación de las candidaturas sin resolución ni intervención alguna previa de las Juntas Provinciales, dada la unificación de criterios interpretativos que la LOREG atribuye a la Junta Electoral Central [artículo 19.1 f)].

El propio texto del Acuerdo declara, en fin, que la consulta que resuelve tiene un carácter general, que determina que se haya dispuesto la inserción formal de su texto en el Boletín Oficial del Estado, por aplicación de lo que dispone el artículo 18.6 de la LOREG. Ese carácter general resulta del enunciado del Acuerdo, que versa "sobre la exigencia de firmas de aval para la presentación de candidaturas provista en el artículo 169.3 de la Ley orgánica del Régimen electoral general en las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012", y de su apartado 3º, que declara cuál es el régimen de subsanación de la insuficiencia de avales, conforme a la jurisprudencia constitucional ( SSTC 163 a 172/2011, de 2 y 3 de noviembre) que cita.

Nos encontramos por ello ante un acto impugnable conforme a la regla general del artículo 25 de la LRJCA .

Se rechaza la causa de inadmisibilidad invocada por la Junta Electoral Central.

TERCERO.- Tampoco procede acoger la inadmisibilidad del recurso por causa de la pérdida sobrevenida de su objeto, que sostiene la Generalitat de Cataluña. La invoca al amparo de lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC), que resulta aplicable supletoriamente a este orden de jurisdicción contencioso-administrativa, según el artículo 4 de la misma LEC y la Disposición final 1ª de la LRJCA .

Opone la Generalitat de Cataluña que Unión, Progreso y Democracia ha podido participar enlas elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012 en las cuatro circunscripciones electorales catalanas, una vez que la Junta Electoral Provincial de Girona, mediante Edicto de 3 de noviembre de 2012, publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 7 de noviembre de 2012, proclamó la candidatura de UPyD en ejecución de la Sentencia n° 219/12, de 3 de noviembre de 2012, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 3 de Girona . En el caso de las circunscripciones electorales de Barcelona, Tarragona y Lleida, las respectivas Juntas Electorales Provinciales mediante Edictos de 29 de octubre de 2012 ya habían proclamado las candidaturas del partido ahora recurrente, sin duda por haber logrado UPyD recoger las firmas que se le exigieron en virtud del Acuerdo impugnado.

La pérdida sobrevenida de objeto del recurso contencioso administrativo no está contemplada entre las previstas en el artículo 69 de la LRJCA , lo que resulta lógico pues no se trata de una causa de inadmisión. En realidad, la pérdida sobrevenida de objeto presupone que el recurso es admisible pero, por circunstancias sobrevenidas, pierde su finalidad al haber sido satisfechas las pretensiones ejercitadas. Se trata, más bien, de un modo de terminación anticipado del proceso, no contemplado entre los previstos por la Ley de este orden jurisdiccional.

Una jurisprudencia constante de esta Sala considera aplicable la desaparición sobrevenida de la materia en litigio o pérdida sobrevenida de objeto como forma de terminación anticipada del proceso contencioso administrativo (ex artículo 22.1 LEC ) sobre todo en el caso de anulación de disposiciones de carácter general, como son los instrumentos de planeamiento urbanístico [Cfr., por todas, Sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 21 de septiembre de 2011 (Casación 4291/2007 ) y las que en ella se citan].

No es necesario profundizar en el examen de la naturaleza jurídica, normativa o no, del Acuerdo impugnado en este recurso ya que esa doctrina de la Sala se formula, en términos más generales que son trasladables a este caso, en la sentencia de la misma Sección Quinta de 26 de enero de 2012 (casación 3057/2009 ):

Esta Sala viene aceptando algún modo de terminación del proceso contencioso-administrativo no previsto específicamente en los artículos 74, 75 y 76 de la Ley reguladora de ésta, singularmente el de pérdida del objeto -véase sentencia de 20 de noviembre de 2009 (casación 520/2007 )- supuesto que no es igual al de la satisfacción extraprocesal. Por lo demás, también la Ley de Enjuiciamiento Civil atempera el rigor del principio de "perpetuatioiurisdictioniss" en cuanto contempla que las circunstancias sobrevenidas tengan incidencia en el proceso cuando la innovación privare de interés legitimo a las pretensiones formuladas "...por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa" ( artículo 413, apartados 1 y 2, de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 22 de la misma Ley )

.

Ahora bien, para que la pérdida sobrevenida de objeto surta su efecto ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil .

Por eso, en la citada sentencia recordábamos que«como señala la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/2009 «... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso...». Y por ello, en esa misma sentencia 102/2009 , el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa».

Aplicando esa doctrina al caso que enjuiciamos resulta que en la demanda de UPyD se formula como pretensión principal la de anulación del Acuerdo de la Junta Electoral Central recurrido por ser lesivo de su derecho fundamental al sufragio pasivo ( artículo 23.1 CE ) en conexión con el principio de igualdad ( artículo 14 CE ).

Subsidiariamente ha pedido que se acordase restablecer la igualdad entre las candidaturas presentadas y por tanto se prorrogase el plazo para presentar candidaturas en 10 días, y consecuentemente, la fecha de las elecciones y, en segundo lugar, también subsidiariamente, que de haberse celebrado ya el proceso electoral sin que alguna candidatura haya podido concurrir por carecer de las firmas precisas, se acordase anular la convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña, al haberse infringido en el procedimiento electoral de forma trascendente el derecho fundamental al sufragio pasivo recogido en el artículo 23 de la Constitución Española .

Puede pensarse que, como sostiene la Generalitat, celebradas ya las elecciones al Parlamento de Cataluña el 25 de noviembre de 2012 carece de sentido prorrogar el plazo para presentar candidaturas o anular la convocatoria de elecciones, sobre todo una vez que el efecto que se pretendía obtener con las pretensiones formuladas con carácter subsidiario a la principal de anulación del Acuerdo impugnado ya ha sido conseguido por el partido político recurrente. Sin embargo, y aunque desde el punto de vista de la medida cautelar hemos apreciado que ha existido una pérdida de objeto de la misma, la pérdida sobrevenida de la materia en litigio no resulta trasladable a la pretensión de fondo principal y propia del recurso contencioso, al no ser aquélla completa, siguiendo la doctrina sentada, entre otras, en las SSTC 140/2005, de 6 de junio , 160/2007, de 2 de julio y 176/2008, de 22 de diciembre .

Obsérvese que, con independencia de otros aspectos que la recurrente pudiera invocar para justificar que el recurso mantiene su interés en la hipótesis de que nuestro fallo fuera estimatorio de su pretensión, UPyD no ha obtenido representación parlamentaria tras la celebración de las elecciones al Parlamento de Cataluña de 25 de noviembre de 2012 por lo que la interpretación que la recurrente cuestiona, y que recoge el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 10 de octubre de 2012, es susceptible de reproducirse en ulteriores comicios, de ahí que deba rechazarse la pérdida de objeto del recurso que opone la Generalitat de Cataluña.

CUARTO.-En cuanto al fondo del asunto procede transcribir, para mayor claridad de nuestra exposición, el artículo 169.3 de la LOREG que, a propósito de las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, dispone lo siguiente:

Para presentar candidaturas, las agrupaciones de electores necesitarán, al menos, la firma del 1% de los inscritos en el censo electoral de la circunscripción.

Los partidos, federaciones o coaliciones que no hubieran obtenido representación en ninguna de las Cámaras en la anterior convocatoria de elecciones necesitarán la firma, al menos, del 0,1 % de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan su elección. Ningún elector podrá prestar su firma a más de una candidatura

Este apartado tercero fue introducido por la Ley orgánica 2/2011, de 28 de enero, que modificó varios preceptos de la LOREG. En concreto, este apartado, como explica su Preámbulo tiene por objeto «salir al paso de prácticas no admisibles desde la perspectiva de la seriedad del procedimiento electoral»

La STC 163/2011, de 2 de noviembre (FJ 6) ha rechazado que el requisito impuesto por el artículo 169.3 LOREG vulnere el artículo 23.2 de la CE pues pese a reconocer que "supone ciertamente una restricción a la libertad de presentación de candidaturas (en ningún caso ilimitada), que no se deriva necesariamente de la Constitución, [..]. constituye una limitación objetiva no carente de fundamento constitucional, pues obedece a la consecución de un valor o bien constitucionalmente protegido, como es el de la racionalización y perfeccionamiento de la organización y desarrollo del proceso electoral, a través del cual se articula la representación política, cuyo adecuado funcionamiento puede verse efectivamente afectado por la excesiva proliferación de candidaturas carentes, por las razones que fueran, de respaldo o arraigo en el cuerpo electoral».

Justificó su apreciación el Tribunal Constitucional rechazando que se derive de la Constitución «un supuesto derecho fundamental de los partidos políticos a participar ilimitadamente en todo proceso electoral y en cada una de las circunscripciones mediante la presentación de candidaturas cuando carezcan de un mínimo e imprescindible apoyo social, pudiendo afectar con ello al adecuado y eficaz desarrollo del procedimiento electoral, por el destino de recursos públicos a candidaturas social y políticamente irrelevantes para el cuerpo electoral y por la consiguiente complejidad que para el desarrollo del proceso electoral significaría la participación en la contienda electoral de dichas candidaturas».

Ha sido afirmada, en consecuencia, la constitucionalidad del precepto para la presentación de candidaturas en las elecciones generales al Congreso y al Senado.

La cuestión a resolver en este proceso es si esa exigencia de la firma del 0,1 por ciento de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan su elección resulta también aplicable al proceso electoral al Parlamento catalán, como determina la interpretación que ha efectuado el Acuerdo impugnado.

QUINTO.- El derecho fundamental a participar en los asuntos públicos es un derecho de configuración legal. La STC 163/2011 , ya citada, recuerda, con referencia a abundante jurisprudencia anterior, que el artículo 23.2 de la CE establece que el derecho a ser elegido se adquiere con los requisitos que señalen las leyes y que dicho artículo 23.2, que concede al legislador un amplio margen de libertad para configurar el sistema de acceso a los cargos públicos, también le impone limitaciones, entre las que se encuentran las generales que impone el principio de igualdad, que exige que las normas electorales sean cumplidas.

El FJ 3 de dicha Sentencia lo expresa en los siguientes términos:

«Lo significativo, en todo caso, desde la perspectiva del art. 23.2 CE , puesto en relación con el art. 14 CE , es que aquellas condiciones legales se apliquen a todos los ciudadanos por igual, sin obstáculos para que todos ellos concurran en unas mismas elecciones y en unos mismos distritos o circunscripciones en idénticas condiciones legales, y sin que existan diferencias injustificadas o irrazonables en la aplicación de las condiciones legales. Así pues, el derecho de acceso a los cargos públicos que recoge el art. 23.2 CE es, inequívocamente, un derecho de igualdad, como taxativamente se afirma en el propio precepto constitucional, de modo que el derecho mismo resultaría violado si se produjera cualquier género de discriminación o preterición infundada en el procedimiento de acceso al cargo representativo [...]. «El principio de igualdad es ciertamente un elemento esencial del derecho a acceder a los cargos de representación política, pero éste no agota aquí su contenido. Estando condicionado su ejercicio a los requisitos que señalen las leyes, se trata de un derecho de configuración legal, en el que este Tribunal ha declarado que es obligado integrar, desde la perspectiva del derecho de sufragio pasivo, "la exigencia de que las normas electorales sean cumplidas en cuanto constituyen garantía del correcto desarrollo de la elección de modo que culmine con la proclamación de los candidatos que hayan sido preferidos por el cuerpo electoral" ( STC 71/1989, de 20 de abril , FJ 3).

Estas afirmaciones no llevan, como precisa el Alto Tribunal, a una identificación exacta del contenido del derecho reconocido en el art. 23.2 CE con toda la legalidad electoral, pero resulta evidente que la forma en la que se exija por la Ley un requisito restrictivo del derecho de sufragio, como la exigencia de la expresada presentación de avales, puede afectar en forma lesiva al derecho fundamental de sufragio pasivo, en relación con el principio de igualdad, que invoca el partido político recurrente, por lo que es necesario analizar la aplicabilidad de esa exigencia.

SEXTO.- La Disposición Transitoria Segunda de la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Cataluña ha mantenido en vigor la Disposición transitoria Cuarta del Estatuto de Autonomía de Cataluña del año 1979, en los siguientes términos:

Las disposiciones transitorias tercera, cuarta y sexta de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña , mantienen, en lo que corresponda, la vigencia como regulación transitoria

.

Al no haber sido derogada, la Disposición Transitoria Cuarta , apartado 5 de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre , por la que se aprobó el anterior Estatuto de Cataluña sigue disponiendo que: "En todo aquello que no esté previsto en la presente disposición serán de aplicación las normas vigentes para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados de las Cortes Generales".

Las dudas interpretativas que se han suscitado en este proceso quedan resueltas por estos dos textos, si se repara en que sus previsiones se encuentran en el articulado del propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que no debe suscitar reparos desde el punto de vista del sistema de fuentes del Derecho a la luz de lo que se razona en el FJ2 de la STC 225/1998, de 25 de noviembre , sobre una disposición transitoria del Estatuto de Autonomía de Canarias.

Las normas estatutarias que se acaban de transcribir establecen un reenvío normativo por obra del cual es la propia norma del Estatuto de Autonomía la que declara su falta de plenitud normativa a la espera de que se dicte la ley del Parlamento de Cataluña que contempla el apartado 2 del artículo 56 del EAC de 2006.

A tenor del inciso inicial de la Disposición transitoria cuarta del Estatuto de 1979 la situación de transitoriedad subsistirá "en tanto una Ley de Cataluña no regule el procedimiento para las elecciones al Parlamento". Hasta que se produzca dicha aprobación la normativa estatal vigente para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados de las Cortes Generales constituye un cuerpo de normas que es aplicable en forma directa al ordenamiento autónomo catalán.

El reenvío que se efectúa no se ciñe a una normativa concreta sino a las fuentes de producción de dicha normativa. No se concreta la remisión en el Decreto-Ley 20/1977, sino que se extiende a "las normas vigentes para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados", lo que llama a las fuentes de producción de la legislación electoral estatal y por ello a la LOREG en la redacción vigente en cada momento, incluyéndose por ello en el reenvío la ya citada Ley orgánica 2/2011.

La aplicabilidad de esta normativa es directay por voluntad misma del legislador estatuario, lo que conduce a rechazar el alegato del partido recurrente respecto de la aplicabilidad o inaplicabilidad de las disposiciones del Título II de la LOREG al ordenamiento autonómico, así como al del posible juego de la Disposición adicional primera de la LOREG.

El Acuerdo de la Junta Electoral Central no contradice la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas porque la regulación transitoria que contempla es previa al despliegue de ese reparto competencial. En la medida en que el Acuerdo de la Junta Electoral Central no sea un acto aplicación del Derecho sino una interpretación secundumlegemdel mismo -que, en la medida en que se atiene a la ley, tampoco lo innovaría en sentido propio- se limita a comprobar que ha sido el legislador estatutario el que ha expresado su voluntad de que se apliquen transitoriamente las normas vigentes para las elecciones al Congreso de los Diputados, hasta que se apruebe la Ley que prevé hoy el artículo 56.2 EAC.

No es la LOREG la que determina la aplicabilidad o inaplicabilidad de sus normas (ya sean éstas las de su Título I o del Título II) al ordenamiento catalán, sino el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña el que dispone el reenvío a las normas vigentes para las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados antes del despliegue de las competencias autonómicas en la materia (ex Disposición transitoria cuarta del Estatuto de 1979).

SÉPTIMO.- La interpretación que se acaba de efectuar tiene claro apoyo en la STC 75/1985, de 21 de junio , a la que se hace referencia en la demanda.

En el caso resuelto en la STC 75/1985 se discutió sobre la aplicabilidad o inaplicabilidad en el ordenamiento autonómico catalán de la limitación que establecía la normativa electoral estatal de 1977 de no atribuir escaños a las listas que no hubieran obtenido por lo menos 3 por 100 de los votos válidos emitidos en el distrito. La STC 75/1985 interpreta la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 y declara la falta temporal de plenitud del ordenamiento electoral de la Comunidad Autónoma y la aplicabilidad directa, en esa situación transitoria, de la normativa estatal contenida en el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo .

En el FJ 3 de la STC 75/1985 precisa que «lo que en realidad encierra el apartado 5 de la mencionada disposición transitoria" (la Cuarta que ahora nos ocupa) "no es sino un reenvío normativo, por obra del cual la propia norma estatutaria explicita su falta temporal de plenitud, a la espera de una propia ley de la Comunidad Autónoma, e incorpora, como normas directamente aplicables al ordenamiento autónomo las que, en virtud del art. 149.3 de la C.E . ya lo eran con carácter supletorio, esto es, las contenidas en el Real Decreto-ley 20/1977, en todo lo no previsto por esa disposición». (Subrayados nuestros).

Tampoco tiene relieve, por ello, la denominada supletoriedad facultativa a que se refiere la demanda -ni la doctrina consecuente de la STC 36/1981, de 12 de febrero - porque la aplicabilidad al ordenamiento autonómico de la LOREG es una aplicabilidad directa y no una aplicabilidad supletoria, como consecuencia de la cláusula del artículo 149.3 CE . Hay una remisión transitoria expresa a la legislación aplicable a las elecciones al Congreso de los Diputados, que excluye esa supletoriedad.

En el mismo fundamento jurídico 3 rechaza la STC 75/1985 la tesis de la supletoriedad en términos trasladables a este caso: «No puede aceptarse, sin embargo, que, como sostiene el partido recurrente, el apartado 5 de la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía haga de las normas electorales estatales un mero derecho supletorio, no aplicable, por tanto, ante las normas inmediatamente operativas que se quieren ver" [...] en el "mismo Estatuto». La situación de transitoriedad se mantiene hoy en los mismos términos que en el año 1985, por lo que afirmamos que deben excluirse las alegaciones referidas a la supletoriedad ya que «no puede apreciarse en las referencias estatutarias" [...] "la suficiente precisión como para sustituir al Derecho estatal" [...], "y la misma imprecisión es indicativa de la voluntad por asumir la fórmula electoral estatal, en tanto se dictase la ley autonómica correspondiente» ( STC 75/1985 , FJ 3).

OCTAVO.- Las conclusiones que se acaban de alcanzar no se desvirtúan por la expresión "en lo que corresponda" que se contiene en la disposición transitoria segunda del EAC de 2006.

No comparte esta Sala la interpretación del Ministerio Fiscal por la que dicha disposición añadiría un "quid" nuevo respecto de la transitoriedad existente desde el año 1979. La disposición transitoria segunda del EAC no establece una transitoriedad nueva o diferente de la anterior sino que se limita a no extender la eficacia derogatoria del nuevo Estatuto sobre las disposiciones transitorias tercera, cuarta y sexta de la Ley orgánica 4/1979 , que, dice, "mantienen [...] la vigencia como regulación transitoria".

En consecuencia ha de entenderse que la expresión "en lo que corresponda" recibe interpretación como una referencia destinada a salvar términos (como, por ejemplo, Generalidad provisional, Gerona, Lérida, Audiencia Territorial de Barcelona etc.) que han quedado obsoletos en el dilatado tiempo de vigencia de la transitoria cuarta del Estatuto de 1979.

Tampoco acogemos la tesis del Ministerio Fiscal de que la expresión estatutaria "en lo que corresponda" haga referencia a los Decretos autonómicos 104/2012, de 1 de octubre, y 107/2012, de 2 de octubre, que no han hecho referencia alguna al artículo 169.3 de la LOREG, de lo que se desprendería, en opinión del Ministerio Público, que tal requisito no resulta aplicable a las elecciones al Parlamento catalán.

La reserva de ley en materia electoral ( artículo 81 de la CE y artículo 56.2 EAC) determina la carencia de relieve de los Decretos 104/2012, que aprueba la convocatoria de elecciones autonómicas y 107/2012, de normas complementarias de estas elecciones, a los efectos que nos ocupan.

El Gobierno de la Generalitat es, sin duda, una autoridad autonómica pero no le corresponde determinar qué preceptos de la Ley electoral estatal resultan aplicables a las elecciones parlamentarias autonómicas que el mismo Gobierno ha convocado. Asiste la razón a la representación de la Generalitat cuando alega, en este sentido, que sostener la tesis contraria llevaría al absurdo de que quien convoque las elecciones pueda, mediante Decreto, decidir la aplicación de unos preceptos de la LOREG y excluir otros. Como subraya la representación de la Junta Electoral Central, la circunstancia de que el Decreto 107/2012 no haya hecho mención alguna al requisito de los avales pudo deberse a una omisión no intencionada al tratarse de una medida novedosa, pero no puede llevar a sostener la exclusión de la aplicación de un requisito legal.

La Disposición transitoria cuarta del Estatuto de 1979 es suficiente, conforme a lo ya razonado, para sostener que la interpretación del Acuerdo de la Junta Electoral Central recurrido es conforme a Derecho.

NOVENO.- Debe añadirse que el repetido Decreto 107/2012, de 2 de octubre, de normas complementarias para la realización de las elecciones al Parlamento de Cataluña de 2012 (que fue publicado el 3 de octubre siguiente), no contemplaba la aplicación del artículo 169.3 LOREG, como tampoco lo hacía la página Web de la Generalitat (doc. 6 de la demanda). De esta manera, como alega el partido recurrente en su demanda, al adoptarse el acuerdo recurrido el 10 de octubre de 2012 (y ser notificado el día 11 siguiente) UPyD ha visto reducido en nueve días el plazo perentorio y fugaz para poder presentar los avales con la consiguiente dificultad para presentar sus candidaturas. No obstante, los efectos perjudiciales que dicha omisión del Decreto 107/2012 haya podido ocasionar al partido recurrente han quedado contrarrestados, en el ámbito de cognición de este proceso de protección de derechos fundamentales, con la proclamación de sus candidaturas en todas las circunscripciones catalanas, a que ya se ha hecho referencia.

DÉCIMO.- Las razones expuestas conducen a desestimar el recurso, sin que proceda efectuar una expresa imposición de costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LRJCA (Ley 37/2011, de 10 de octubre) resulta con claridad de los fundamentos de Derecho de esta sentencia la existencia de serias dudas de Derecho que justifican su no imposición.

En mérito de lo expuesto,

1. ) Que, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, Doña María José Bueno Ramírez, en nombre y representación de Unión Progreso y Democracia (UPyD) contra el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 10 de octubre de 2012 publicado en el BOE de 12 de octubre.

2. ) Que no hacemos una expresa imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña Mercedes Fernández Trigales.-