STS, 6 de Febrero de 2006

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia, con fecha 20 de febrero de 2004, en el recurso nº 4184/2000 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS: Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS íntegramente la demanda formulada por la Procuradora de los Tribunales Dª MARÍA ÁNGELES FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, actuando en nombre y representación de Araceli, contra la Resolución de la Consellería de Cultura de la Xunta de Galicia de 31 de enero de 2000, CONFIRMANDO ÍNTEGRAMENTE LA MISMA, todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes".

Notificada a las partes, la Procuradora doña María de los Angeles Fernández Rodríguez, en representación de doña Araceli, interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina, mediante escrito presentado el 17 de marzo de 2004 en la oficina de registro y notificaciones del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por ser contraria --dijo-- a los intereses de su mandante.

Por providencia de 12 de abril de 2004 se sometió a la consideración de las partes la posible concurrencia de causas de inadmisión en relación con la aparente omisión de la exigencia normativa sobre relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la Sentencia recurrida. A este respecto el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa, a través del Procurador Sr. Lado Fernández, después de formular las alegaciones que estimó pertinentes, solicitó Auto declarando la inadmisión del recurso. Inadmisión que también fue solicitada por parte de la Junta de Galicia.

Por la recurrente se presentó recurso de súplica contra la referida providencia alegando, en un primer motivo, que el escrito presentado no pretendió interponer el recurso, sino tan solo anunciarlo. En un segundo motivo, manifestó que aún se encontraba dentro del plazo legal para interponer el recurso lo que hacía en esa misma fecha. En base a lo expuesto solicitó resolución dejando sin efecto la providencia impugnada.

Por escrito presentado el 16 de abril de 2004 se interpuso el recurso anunciado por doña María de los Angeles Fernández Rodríguez, en representación de doña Araceli, y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala de La Coruña que "(...) eleve las actuaciones a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, al objeto de que por este, previa admisión, se dicte en su día Sentencia, en virtud de la cual, se estime en su integridad el presente recurso, casando la Sentencia impugnada".

Admitido a trámite el recurso de súplica se dio traslado a las partes alegando el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa que daba por reproducidas las consideraciones expuestas en su escrito de 16 de abril de 2004, ya que --dijo-- no solamente incumplía los requisitos exigidos en el art. 97 de la Ley Jurisdiccional , sino que "anunciaba" el recurso al amparo de la anterior regulación jurisdiccional; "anuncio que por otro lado no tiene cabida en la Ley Jurisdiccional en cuanto a este recurso".

Por parte de la Junta de Galicia no se hizo ninguna alegación al respecto.

La Sala de La Coruña, por Auto de 15 de septiembre de 2004 , acordó:

"Desestimar el recurso de súplica promovido contra la Providencia de 12.4.04; admitir el recurso de casación para unificación de doctrina promovido el día 16.4.04 por la Procuradora Sra. Fernández Rodríguez, contra la Sentencia de fecha 20.2.04 ; dése traslado a las partes recurridas para que formalicen por escrito su oposición en el plazo de TREINTA DIAS; sin hacer imposición de las costas".

Evacuando el traslado conferido, el Procurador don José Lado Fernández, en representación del Ayuntamiento de Villagarcia de Arosa, presentó escrito, el 5 de noviembre de 2004, oponiéndose al recurso y solicitando Sentencia en virtud de la cual esta Sala desestime en su integridad el recurso confirmando la resolución recurrida, con imposición de las costas --dijo-- al recurrente.

Por el Letrado de la Junta de Galicia se solicitó la inadmisión o, en su caso, la desestimación del recurso confirmando la Sentencia y desestimando la demanda.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo remitido por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y, por providencia de 18 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el día 1 de febrero de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Es objeto del presente recurso de casación para la unificación de doctrina la Sentencia nº 162, dictada el 20 de febrero de 2004 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso 4184/2000. Se discutió en la instancia la conformidad a Derecho de las resoluciones de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo de la Junta de Galicia que denegaron a doña Araceli, la autorización que había solicitado el 21 de abril de 1999 para instalar una estación de servicio de carburantes en la calle Valle Inclán de Villagarcía de Arosa. Autorización necesaria porque el terreno donde pretendía construir esa instalación es contiguo al Pazo de Vista Alegre, declarado monumento histórico-artístico por Real Decreto 1705/1980, de 4 de julio , y el artículo 44 de la Ley autonómica 8/1995, de 30 de octubre, de Patrimonio Cultural de Galicia , exige que cualquier intervención que se pretenda en el entorno de estos monumentos cuente con el informe preceptivo y vinculante de la Consejería de Cultura.

La Sra. Araceli sostuvo ante la Sala de La Coruña que la resolución de la Dirección General de Patrimonio Cultural de 28 de junio de 1999, denegatoria de la autorización, y la del Consejero de Cultura, Comunicación Social y Turismo de 31 de enero de 2000, desestimatoria del recurso de alzada contra la anterior, carecían de la motivación necesaria y, por eso, incurrían en la arbitrariedad que proscribe el artículo 9.3 de la Constitución . A su parecer, en las condiciones de degradación existentes alrededor del Pazo, la estación de servicio que se proponía construir, por su tamaño y características, no perturbaría la contemplación del bien. La Sentencia, sin embargo, discrepó de este planteamiento pues encontró en la actuación administrativa la justificación precisa.

Así, advierte que, antes de la decisión del Director General de Patrimonio, el arqueólogo y el arquitecto de la Delegación Provincial de la Consejería informaron que la instalación pretendida: está en el entorno inmediato de la muralla del Pazo de Vista Alegre, próxima a dos de sus baluartes (a); se trata de una instalación convencional de las de este tipo que altera gravemente las condiciones del entorno del elemento protegido (b); e hipotecaría las actuaciones encaminadas a la recuperación de la muralla (c); desde el punto de vista histórico-artístico esa zona debería quedar libre de edificaciones (4); al no constar en el expediente una propuesta concreta, no era posible efectuar una valoración más precisa (5). Además, observa la Sentencia que la resolución denegatoria cita los informes de la Comisión Territorial del Patrimonio Histórico de Pontevedra desfavorables sobre la solicitud porque la instalación pretendida alteraría gravemente las condiciones del entorno del elemento protegido. Por último, recuerda que la resolución del Consejero desestimatoria del recurso de alzada, se apoya también en un informe del arquitecto de sus servicios técnicos según el cual la instalación pretendida supone una intervención necesariamente impactante en el entorno de un elemento significativo desde el punto de vista de la protección del patrimonio, toda vez que en la actualidad la imagen corporativa de las compañías suministradoras prevalece en estas instalaciones con una serie de elementos (carteles, señales, etc. ...) que impactan más en una ubicación como la pretendida.

La Sentencia señala que con estos informes, que han de entenderse como parte integrante de las resoluciones impugnadas, no puede aceptarse que carezcan de motivación. En consecuencia, tras indicar que las alegaciones de la recurrente sobre el deterioro del medio que circunda al Pazo y sobre el tipo de edificación que quiere construir no justifican que su entorno se vea aun más perjudicado, desestima el recurso contencioso-administrativo.

La Sra. Araceli, sostiene que esta Sentencia es contradictoria con otras tres del Tribunal Supremo que aporta en su recurso de casación para la unificación de doctrina. Recurso que insiste en la falta de motivación de la actuación de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo precisando que, al afirmar esa carencia de justificación no se está refiriendo a la que puede calificarse de formal, sino a la sustantiva o real. Reconoce que la Junta de Galicia ofreció un motivo para su decisión pero, añade, no era el motivo que requiere el artículo 9.3 de la Constitución para excluir la arbitrariedad. Razona su posición comparando los fundamentos de la Sentencia con los de las que aporta a efectos de contraste. Veamos.

1. Frente a la apreciación de la Sala de La Coruña según la cual las resoluciones impugnadas están motivadas y podría discutirse si la estación de servicio afearía más o dificultaría más la contemplación del Pazo de lo que lo hacen las construcciones existentes, trae a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1987 , confirmatoria de otra de la Audiencia Nacional que estimó un recurso contencioso-administrativo contra la denegación por el Ministerio de Cultura de la licencia para construir un edificio en las proximidades de las Torres de Cuarte en Valencia. Repara en que el Tribunal Supremo dijo entonces que "al estar suficientemente acreditado el hecho, ya producido con anterioridad, de la degradación de la zona que rodea las proximidades de las denominadas Torres de Cuarte, por la existencia de nuevas edificaciones cuyo estilo arquitectónico es completamente diferente y no guarda relación con aquellas Torres, sino que es de similares características a las de estos nuevos edificios ya terminados en las proximidades de las referidas Torres, (...) de mantenerse la denegación, atentaría al "ius edificandi" del recurrente".

   Entiende la Sra. Araceli que el supuesto de hecho contemplado por esta Sentencia del Tribunal Supremo es idéntico al de aquel pleito y, aunque afirma desconocer cual era exactamente el entorno de las Torres de Cuarte, duda de que estuviera tan deteriorado como el del Pazo de Vista Alegre. Por lo demás, insiste en que no se propone construir un edificio similar a los existentes, sino una estación de servicio de reducidas dimensiones que difícilmente obstaculizaría la contemplación del monumento o, en todo caso, lo haría de un modo insignificante en comparación con las edificaciones que ya existen.

2. Aduce, también, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 1978 que confirmó otra de la Audiencia Nacional estimatoria del recurso contencioso-administrativo que se interpuso contra la denegación por el Ministerio de Educación y Ciencia de la aprobación de un proyecto de construcción de un edificio en la calle Santa Eulalia de Mérida, en la manzana en la que se halla el "Templo de Diana", declarado monumento histórico-artístico por Decreto de 22 de diciembre de 1932. En esa ocasión, el Tribunal Supremo dijo que para establecer trabas a la edificabilidad en el solar en cuestión "tendría que demostrarse fehacientemente, bien con un plano, bien aludiendo a que la altura del mismo quitaría vista del mencionado Templo, bien manifestando que su fachada desdice el entorno de su alrededor, etc. etc". Y los acuerdos impugnados se basaban en una posible influencia sin añadir cuál o cuáles eran los obstáculos legales a la construcción que se pretendía.

   Pues bien, observa la recurrente que este criterio es trasladable al caso de autos ya que estamos ante la denegación de autorización para efectuar una construcción en las inmediaciones de un monumento porque alteraría su entorno. Negativa que se apoya en un informe en el que se reconoce que en el expediente no figura una propuesta concreta y que, por ello, no es posible evaluar su impacto sobre el elemento protegido y su entorno. Eso hace que la Sra. Araceli traiga a colación lo que seguía diciendo la Sentencia del Tribunal Supremo citada respecto de la pugna entre los intereses en conflicto. Se trata de las consideraciones que hace sobre el carácter reglado de las licencias de construcción y sobre la necesidad de examinar con detalle todas las normas o preceptos que pudieran enervar la construcción controvertida. Precisamente, a la luz de ellas nos dice la recurrente que, en este caso, la actuación de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo es arbitraria porque se opone a una construcción pese a reconocer que no puede evaluar el impacto concreto que causaría sobre el objeto protegido y sus inmediaciones. Arbitrariedad que se concreta en la limitación de sus legítimos derechos.

   Hay un último aspecto en el que la actora se vale de esta Sentencia de 27 de diciembre de 1978 . Es el relativo a las apreciaciones contenidas en el informe del arquitecto de la Consejería según las cuales, la autorización de la construcción de la estación de servicio hipotecaría las actuaciones dirigidas a recuperar la muralla y que esa zona debería quedar libre de edificaciones. Frente a ellas opone las manifestaciones de la Sentencia que rechazan las alegaciones del Abogado del Estado consistentes en afirmar la inutilidad del gasto en que se incurriría de autorizarse la construcción del edificio en la manzana en la que está el Templo de Diana ante una eventual expropiación. Decía el Tribunal Supremo que los eventuales futuros perjuicios no podían tenerse en consideración para denegar lo solicitado.

3. La última Sentencia de contraste es la de esta Sala de 20 de enero de 1995 . En ella fue desestimada la apelación contra la de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que acogió el recurso de un particular contra la resolución del Consejero de Cultura, Educación y Ciencia de la Generalidad Valenciana denegatoria de la autorización para construir un almacén próximo a las murallas del conjunto histórico-artístico de Peñíscola. El Tribunal Supremo dijo al respecto que era correcta la decisión de instancia porque, por su altura de cuatro metros sobre la rasante, idéntica a la de los demás edificios construidos sobre el puerto, no era posible que incidiera en la visión exterior de las murallas y su entorno. Además, el proyecto se hallaba en la zona concesional del puerto, fuera del ámbito del conjunto histórico-artístico, se ajustaba a los usos permitidos en el plan vigente y la denegación se fundaba en un simple proyecto de Plan especial del Puerto de Peñíscola, buscándose con su aplicación evitar una futura o posible acción expropiatoria.

   La recurrente ve también aquí un paralelismo entre los supuestos de hecho, pues en ambos casos se trata de murallas y de construcciones próximas a ellas que, por sus dimensiones no pueden incidir en la contemplación de los monumentos, que fue la razón por la cual no fueron concedidas las autorizaciones solicitadas.

   Tras este recorrido, concluye el escrito de interposición reiterando que ante supuestos de hecho idénticos, el Tribunal Supremo ha interpretado de manera distinta los preceptos jurídicos aplicables al caso.

El Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa se ha opuesto al presente recurso esgrimiendo las siguientes alegaciones: 1) en contra de lo que dice la recurrente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1987 no guarda la mínima relación con la que es objeto de recurso, pues la propia actora admite que desconoce el entorno de las Torres de Cuarte; 2) la Sentencia de esta Sala de 1 de octubre de 2001 considera motivación suficiente la ofrecida por el informe del Servicio de Patrimonio Arquitectónico; 3) ni en sus argumentos ni en las Sentencias aportadas se hace referencia a la Ley gallega 8/1995 ; 4) no menciona tampoco el recurso que la zona en la que la Sra. Araceli quiere instalar la estación de servicio está calificada como zona verde en el vigente Plan de Ordenación Urbana; 5) las Sentencias aportadas se refieren a extremos no planteados en este caso.

Por su parte, la Junta de Galicia aduce las siguientes causas de inadmisibilidad del recurso: 1) no identifica el Derecho estatal cuya infracción ha sido determinante del fallo siendo así que la Sentencia aplica el artículo 44 de la Ley gallega 8/1995 , precepto sobre el que ha girado el debate procesal en la instancia; 2) no ha justificado la recurrente que, por razón de su cuantía, este asunto --que es perfectamente cuantificable-- puede acceder al recurso de casación por ser menor de veinticinco millones y superior a tres millones de pesetas; 3) lo que realmente pretende la actora es modificar las bases fácticas de la Sentencia recurrida; 4) los supuestos contemplados por las Sentencias de contraste no son idénticos al de este litigio.

En cuanto al fondo, razona la procedencia de la actuación administrativa y, en consecuencia, la conformidad de la Sentencia de instancia al ordenamiento jurídico. Insiste en que el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa había calificado como zona verde la finca de la recurrente y los demás terrenos que rodean al Pazo de Vista Alegre en la orilla izquierda del Río Con. Por lo demás, rechaza las apreciaciones de la Sra. Araceli sobre el nivel de degradación de las inmediaciones del monumento y dice que, en cualquier caso, eso no es razón para incrementarla con construcciones como la pretendida. Y, sobre la falta de un proyecto definido en el expediente, observa que en el mismo hay elementos suficientes para apreciar las características de la edificación y valorar su impacto negativo en el espacio inmediato al Pazo.

Una vez expuestos los términos de la controversia que se nos ha sometido, debemos iniciar nuestro examen comprobando si se dan las causas que, para la Junta de Galicia, hacen inadmisible este recurso de casación para la unificación de doctrina.

1. Siendo cierto que mediante el mismo solamente cabe combatir infracciones de normas de Derecho estatal o europeo que hayan sido relevantes y determinantes del fallo, ya que es de aplicación el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción conforme a su artículo 96.4 , no concurre la primera causa de inadmisión opuesta. El pleito no ha girado tanto en torno a la aplicación de una norma gallega, el artículo 44 de la Ley 8/1995 , cuanto a si la actuación administrativa desplegada por la Junta de Galicia contaba con la motivación necesaria o si, por carecer de ella, era arbitraria. Sobre eso se manifestaba la demanda, a ello da respuesta la Sentencia y, de nuevo, se vuelve a plantear ahora en casación. Y la motivación de los actos administrativos es una cuestión de Derecho estatal, objeto de regulación en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Aunque el recurso no la haya mencionado, ni tampoco invocado su artículo 54, sí cita el artículo 9.3 de la Constitución y ha precisado en términos más que suficientes la infracción que aduce, que, no hay duda, versa sobre normas de Derecho estatal.

2. Tampoco es dudoso que la proyectada estación de servicio tiene un valor que supera los tres millones de pesetas, de manera que debemos considerar cumplido el requisito de la cuantía.

3. En cuanto a la pretensión que la Junta de Galicia atribuye al recurso de alterar la apreciación de los hechos efectuada en la instancia, es preciso observar que el planteamiento de la recurrente se dirige a demostrar que las razones por las que la Administración autonómica denegó la autorización que le pidió no guardaban coherencia con los presupuestos fácticos concurrentes. Por tanto, no entra tanto en la apreciación de los hechos como en la aplicación del Derecho. Por otro lado, argumentándose la existencia de arbitrariedad en la decisión es inevitable confrontar las circunstancias que se han considerado probadas con las resoluciones administrativas dictadas al respecto, sin que ello sea razón para inadmitir el recurso.

4. Y, por lo que hace a la falta de la identidad exigida por el artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción , hemos de decir que se trata de uno de los extremos esenciales que han de ser dilucidados por la Sala. De ahí que no pueda ser objeto de examen en el trámite de admisión.

En efecto, son dos los aspectos centrales que la Sala debe establecer cuando se le somete un recurso de casación para la unificación de doctrina. En primer lugar, si concurre o no la identidad en los hechos, pretensiones y fundamentos considerados en la Sentencia recurrida y en las de contraste que hubieren llegado a soluciones diferentes a la alcanzada por aquella, respecto de los mismos litigantes o de otros en idéntica situación que estos. En segundo lugar, de concurrir esas identidades, es preciso decidir cuál es la respuesta que se ajusta al ordenamiento jurídico. Naturalmente, este segundo paso solamente habrá que darlo de haberse establecido la existencia de las identidades exigidas por la Ley.

Aquí no se da la primera. Es muy difícil, a causa de la singularidad que distingue a los bienes que son declarados monumento histórico-artístico, que concurra entre la situación de hecho que es propia de unos y otros la identidad de la que estamos hablando. En efecto, juegan al respecto no sólo sus características morfológicas, sino también su significado, que tiene una pluralidad de dimensiones, entre ellas, la artística y la histórica. Por otro lado, forma y significado guardan una estrecha relación con la ubicación del monumento. De ahí la dificultad a la que nos referíamos. En cualquier caso, no nos ofrece dudas que la recurrente no sólo no ha puesto de manifiesto la identidad de supuestos de hecho entre la construcción que quiere realizar junto al Pazo de Vista Alegre y las que fueron autorizadas judicialmente en las proximidades de las Torres de Cuarte en Valencia, del Templo de Diana en Mérida o de las murallas de Peñíscola. Por el contrario, de cuanto relatan las Sentencias de contraste se desprende que las edificaciones y monumentos a las que se refieren se hallan en contextos urbanos bien distintos a los que ocupan el Pazo de Vista Alegre y el terreno de la Sra. Araceli.

Según resulta de los reportajes fotográficos y de los planos obrantes en los autos y en el expediente, el Pazo de Vista Alegre, dentro de cuyo recinto amurallado existe un parque o jardín con árboles frondosos, no está circundado de edificaciones en todo su perímetro, ni se halla en el centro urbano, sino enfrente de la Ría Arosa, de la que le separa una carretera y los muelles. Y la estación de servicio que la actora quiere construir se levantaría junto a la muralla de aquél, al lado del Río Con; estación cuyo diseño, según la documentación que consta en el expediente, es el habitual de estas instalaciones y no quedaría oculta, sino bien visible desde diversas perspectivas. No hay, pues, ningún parecido con los casos de Valencia, respecto del que la propia recurrente admite desconocer el entorno de las Torres de Cuarte. Ni tampoco con el de Mérida, pues no se trata aquí de edificar una casa en una manzana en el centro de la ciudad. En fin, es distinto del de Peñíscola porque el terreno en el que se quiere construir la estación de servicio no es zona concesional del puerto, ni está previsto para el uso al que se le quiere destinar, siendo, por lo demás, evidente que la estación de servicio afecta a la contemplación del Pazo.

No habiendo coincidencia entre las situaciones de hecho respectivas, la ausencia de este presupuesto legalmente exigido es suficiente para que rechacemos el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, sin que sea preciso entrar en más consideraciones.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima y única para todas las partes recurridas a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.100 ¤. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y que, no obstante no tratarse de un asunto de excesiva complejidad, ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,